4.Право хозяйственного ведения, право оперативного управления
Считается, что опосредованными способами реализации права муниципальной собственности служат сегодня институты хозяйственного ведения и оперативного управления. Они характеризуют объем полномочий муниципальных учреждений и унитарных предприятий на закрепленное имущество.
Однако опыт управления муниципальной собственностью и анализ законодательства показывают, что реальные полномочия конкретных муниципальных юридических лиц не всегда укладываются в эти схемы.
В интересах муниципального образования, но от собственного имени действуют в гражданском обороте муниципальные учреждения и унитарные предприятия, владеющие, пользующиеся и распоряжающиеся некоторыми объектами муниципального имущества, закрепленными за ними на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения (например, земельные участки, а также объекты муниципального жилого и нежилого фонда).
Важным способом реализации субъективного права собственности муниципального образования остаются право хозяйственного ведения и право оперативного управления муниципальных юридических лиц, выступающих в гражданском обороте от своего имени и в своих интересах. Субъект права собственности в таких случаях присутствует «косвенно», поскольку его интерес заключается не в результатах конкретного акта, но в сумме таких актов конкретного муниципального учреждения либо муниципального предприятия, в результатах его работы, использования закрепленного за ним муниципального имущества.
До 1990 года законодательство Советского Союза знало одну юридическую конструкцию опосредованного осуществления права государственной собственности — право оперативного управления, одинаково распространявшуюся и на государственные предприятия, и на государственные учреждения, и на предприятия и учреждения, создававшиеся другими собственниками, пользовавшиеся в действительности далеко не одинаковыми полномочиями на закрепляемое за ними имущество.
В юридической науке достаточно давно подметили то обстоятельство, что попытка распространить на различные по своему социально-экономическому положению и роли государственные органы одинакового правового режима не может быть ничем иным, как простой декларацией. В 80-х годах некоторые ученые вполне обоснованно предлагали поэтому расширить спектр вещных прав, служащих опосредованному осуществлению права государственной собственности. Так, например, А.Г. Быков и Е.А. Суханов считали, что на смену праву оперативного управления должны прийти следующие формы реализации права государственной собственности: во-первых, право хозрасчетного распоряжения (использования) имуществом; во-вторых, право оперативного управления; в-третьих, право оперативного пользования; в-четвертых, право владения; в-пятых, право держания.
Правом хозрасчетного оперативного управления ими характеризовались правомочия предприятий (объединений), осуществляющих производственную деятельность в качестве товаропроизводителей на базе государственной собственности. Объем этих правомочий позволял, по их мнению, рассматривать как хозяина лицо, использующее государственное имущество. Предлагалось даже вообще отказаться от вещно-правовой концепции этого права и оформлять передачу имущества от государства предприятию по договору.
Право оперативного управления, напротив, выражало содержание распорядительных имущественных правомочий органов управления. Причем эти правомочия предлагалось конструировать не по образу и подобию права собственности (и соответственно права хозрасчетного использования), а по модели управления государственным имуществом и рассматривать их в качестве исполнительно-распорядительных правомочий государственных органов: наделению средствами, финансированию, распределению… и т. п.
Право оперативного пользования могло быть использовано для объема ограниченных вещных прав государственных учреждений.
Авторы предлагали возродить конструкцию самостоятельного вещного права владения и использовать ее, в частности, для случаев предоставления юридическим лицам (в том числе в аренду) объектов исключительной государственной собственности.
Наконец, для юридических лиц, создаваемых на базе нескольких форм собственности (государственно-кооперативная, государственная и частная), предлагалось использовать «конструкцию права держания имущества» нескольких собственников.
Рассматривавшиеся варианты, многие из которых не получили дальнейшего развития ни в теории, ни в действующем законодательстве, имели под собой веское основание: право собственности необходимо было реформировать, создавая вещное право, которое бы могло максимально учитывать многообразие форм использования чужого имущества в гражданском обороте. Эта проблема не утратила своей значимости и сегодня.
Российский ГК РФ для всех случаев вещных прав не собственников ограничился правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления.
Право хозяйственного ведения используется для обозначения объема вещных прав унитарного предприятия на закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество (ст. 294 ГК). По структуре своей оно представляет собой «слепок» (или, выражаясь словами Е.А. Суханова, прототип) с права собственности, поскольку в его содержание включаются те же правомочия владения, пользования и распоряжения. Все, как и прежде, сводится к пределам осуществления этих правомочий, способам их возникновения и прекращения, а также к вещным правомочиям, сохраняющимся у собственника.
Наличие этого права, по мнению Е.А. Суханова, свидетельствует о неразвитости российского гражданского законодательства и связано с наличием огосударствленной, планово-регулируемой экономики. В нормальных рыночных отношениях участниками всегда являются собственники: граждане, включая индивидуальных предпринимателей, товарищества и общества, кооперативы и т. д. Сохранение в нашем имущественном обороте «предприятий» и «учреждений» — несобственников, по его мнению, свидетельствует о переходном характере этого оборота, обусловленном, в свою очередь, переходным характером самой экономики, «неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы».
Один из основных недостатков права хозяйственного ведения (вещно-правовой конструкции предпринимательской деятельности публичного образования) «состоит в значительных возможностях злоупотребления такими организациями (а точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Именно поэтому право хозяйственного ведения ни по названию, ни по содержанию уже не является «полным», близким к праву собственности».
Собственник (муниципальное образование), во-первых, обладает правом принятия решения о создании предприятия и, следовательно, о закреплении за ним своего имущества на праве хозяйственного ведения. Последнее, впрочем, должно рассматриваться и как самостоятельное вещное правомочие распоряжения, поскольку муниципальное имущество и в дальнейшем может передаваться в оперативное управление созданного муниципального предприятия.
Во-вторых, собственник определяет предмет и цели деятельности муниципального предприятия как при его создании, так и в последующем, принимая решение об утверждении (изменении) его устава. Таким образом, муниципальное образование (органы местного самоуправления) устанавливает объем (общие пределы) правомочий унитарного предприятия.
В-третьих, собственник сохраняет за собой право контроля за сохранностью имущества и использованием его по назначению.
В-четвертых, собственник обладает правом реорганизации унитарного предприятия, изменяя тем самым уже установленный объем правомочий на закрепленное имущество.
В-пятых, у собственника имеется право назначения директора унитарного предприятия, т. е. выбора лица, на которого возлагается ответственность за осуществление правомочий хозяйственного ведения. Право назначения включает в себя и право увольнения данного руководителя.
В-шестых, муниципальное образование имеет право ликвидировать унитарное предприятие и вернуть в казну муниципальное имущество, либо распорядиться им иным образом (передать другому унитарному предприятию, муниципальному учреждению или приватизировать).
В-седьмых, за собственником признается право на получение части прибыли от использования муниципального имущества. Данное право можно было бы счесть правом обязательственно-правового характера, если бы не особенности учреждения муниципальных предприятий и реализации данного права. Нормативы такого рода отчислений устанавливаются в административном порядке, они учитываются при формировании местного бюджета в составе доходной его части и уплачиваются в порядке, установленном для уплаты местных налогов. Таким образом, отношения по уплате муниципальными предприятиями в местный бюджет части прибыли аналогичны налогу на прибыль, установленному для коммерческих юридических лиц. Односторонний характер этого права свидетельствует скорее в пользу его вещно-правовой природы.
По мнению Е.А. Суханова, это право предполагает согласование размера прибыли, изымаемой у унитарного предприятия его собственником. Он считает, что она либо может быть прямо определена в уставе унитарного предприятия, либо может быть согласована с ним иным образом. Он не решился употребить здесь термин «договор», поскольку ГК РФ не предусматривает необходимости его заключения с унитарным предприятием. Тем не менее, здесь между строк читается намек на гражданско-правовую природу данного права. Думается, для этого нет оснований. Вещное право собственника на получение дохода от вещи реализуется здесь вне гражданского оборота и не гражданско-правовыми способами.
Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ (ст. 294). Общие ограничения правомочий унитарного конкретного предприятия по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом определяются предметом и целями его деятельности, закрепленными в уставе.
Специальные ограничения права хозяйственного ведения, закрепленные в ГК, касаются недвижимого имущества и сводятся в общем случае к тому, что предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество; не вправе сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (п. 2 ст. 295 ГК).
Частные случаи специальных ограничений правомочий унитарного предприятия могут устанавливаться законом и иными нормативными актами. Эти ограничения могут относиться к любому имуществу, закрепленному за унитарным предприятием: как к недвижимому, так и к движимому. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, говорится в ч. 2 п. 2 ст. 295 ГК, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Специальные случаи ограничений права хозяйственного ведения, о которых упоминается в ГК, относятся, таким образом, исключительно к праву распоряжения и не касаются двух других правомочий. По-видимому, это дало основание Е.А. Суханову утверждать, что ГК не дает оснований для произвольного ограничения правомочий унитарного предприятия по владению и пользованию закрепленным имуществом. Во всяком случае, настаивает он, подобные ограничения не могут устанавливаться на уровне подзаконного правового акта.
Это суждение представляется чрезмерно категоричным. Во всяком случае до тех пор, пока в нем не будет уточнено, что следует понимать под произвольным ограничением. И в любом случае ограничение на уровне подзаконного акта нельзя считать произвольным. И в нормативных актах органов местного самоуправления, и в уставах муниципальных предприятий могут устанавливаться ограничения правомочий владения и пользования, и эти ограничения нельзя считать неправомерными до тех пор, пока они не входят в противоречие с законом и, прежде всего, с ГК РФ. Муниципальному предприятию может запрещено использовать муниципальное имущество в тех или иных целях, тем или иным образом, противоречащим интересам муниципального образования. И такие запреты, пока они основаны на соблюдении компетенции органов, управляющих муниципальной собственностью, и выражаются в соответствующих правовых формах, невозможно признавать произвольными и незаконными.
Иное дело изъятие и перераспределение имущества, предоставленного муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения. Нормы ГК РФ ничего об этом прямо не говорят, но сопоставление ст. 295 и 296 дает основание для такого вывода, поскольку для собственника по отношению к унитарному предприятию не предусмотрено право изъятия имущества, а по отношению к учреждению такое право ему предоставлено. В то же время здесь не приходится говорить о произвольном лишении учреждения предоставленного ему имущества. Закон допускает возможность изъятия только излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества. А это означает, что у учреждения существуют минимальные юридические гарантии против произвольного решения органов местного самоуправления. Его право на изымаемое имущество в этом случае подлежит судебной защите, как и право хозяйственного ведения.
Следовательно, можно утверждать, что произвольное ограничение, равно как и лишение права хозяйственного ведения недопустимы в той же мере, что и ограничения, и лишения любого другого гражданского права, в том числе и права оперативного управления. Под произволом здесь можно понимать незаконный акт, в основе которого лежит усмотрение лица, совершающего этот акт.
Но вернемся к вопросу о перераспределении имущества унитарных предприятий. Сравнительное логическое толкование ст. 294, 295 и 296 ГК РФ казалось бы убеждает в незаконности таких действий, даже если изъятие имущества у муниципального предприятия будет оформлено решением представительного органа местного самоуправления. Однако такой вывод будет справедлив, если мы признаем, что данным актом будет нарушен принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, если управление муниципальным имуществом, находящимся на балансе у муниципального предприятия, будет считаться его частным делом.
Право оперативного управления служит средством реализации права муниципальной собственности: имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 и 296 ГК РФ. В основе этого права лежит идея «заведывания», «управления» частью муниципального имущества, но не идея коллективной собственности, что было характерно для права «полного хозяйственного ведения» предприватизационного периода или периода так называемой «дикой приватизации». Муниципальное образование связано в отношении муниципального предприятия только законом и им же самим установленными ограничениями. Дело, таким образом, заключается в соблюдении прав муниципального предприятия, признаваемых законом и муниципальным образованием. Закон прямо не запрещает изъятия имущества у унитарного предприятия, но требует установления любых ограничений его прав на уровне нормативного акта (ст. 295 ГК).
Перераспределение муниципального имущества, в том числе путем изъятия его у одних унитарных предприятий и передачи другим унитарным предприятиям или даже учреждениям, не только целесообразно, необходимо, но и принципиально допустимо в силу признания за муниципальным образованием права собственности на это имущество. Собственник, гласит ст. 209 ГК, вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Вместе с тем, это право сегодня может законно осуществляться с помощью сложных процедур реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Представляется необходимым в этой связи установить на уровне федерального закона основания и порядок изъятия имущества у унитарных, в том числе муниципальных предприятий, с тем чтобы придать этим действиям законный характер и обеспечить защиту прав унитарных предприятий от незаконных действий органов местного самоуправления.
Право оперативного управления является юридической конструкцией вещных прав финансируемых собственником учреждений и казенных предприятий. В соответствии со ст. 296 ГК они осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.
Реальный объем правомочий конкретного учреждения таким образом определяется собственником имущества с учетом гораздо большего числа ограничивающих факторов. Право оперативного управления предоставляет возможности ограниченного владения и пользования муниципальным имуществом. О правомочии распоряжения можно говорить чисто гипотетически, допуская, во-первых, потребление закрепленного имущества для целей деятельности учреждения, во-вторых, распоряжение выделяемыми по смете денежными средствами. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Более того, у собственника по отношению к имуществу, закрепленному за учреждением, сохраняются более широкие вещные правомочия, позволяющие ему изымать во всякое время это имущество без ликвидации либо реорганизации учреждения.
Ограничивая содержание, пределы и способы реализации права хозяйственного ведения и права оперативного управления, гражданское законодательство предоставляет его обладателю известные гарантии. Собственник, в частности, не вправе изъять его у предприятия без его согласия, иначе как только ликвидировав либо реорганизовав это предприятие.
У субъекта права оперативного управления собственник-учредитель вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако изъятие имущества у такого лица возможно лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по усмотрению собственника.
И право хозяйственного ведения, и право оперативного управления как два «стандарта» вещных прав муниципальных юридических лиц не в состоянии охватить всего многообразия интересов, возникающих при опосредованной реализации права муниципальной собственности. Существуют такие виды муниципального имущества, предоставление которого унитарным предприятиям только по форме носит характер закрепления на праве хозяйственного ведения. По существу же оно мало чем отличается от права оперативного управления. Например, закрепление на балансе жилищно-эксплуатационных организаций объектов муниципального жилищного фонда дает последним не больше прав на это имущество, чем муниципальному учреждению на объекты ведомственного муниципального жилищного фонда. В соответствии со ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. на такое имущество распространяется одинаковый правовой режим муниципального жилищного фонда. Во всяком случае обращать взыскание на такое имущество по долгам муниципального предприятия нельзя, предметом залога по его обязательствам оно служить не может, даже с согласия собственника, отчуждение такого имущества допускается только по правилам, установленным особым законом. Здания и сооружения, отнесенные к памятникам истории и культуры, особо охраняются законом и предоставляются муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения с дополнительными ограничениями правомочий владения, пользования и распоряжения.
Особенностью правового положения учреждения является возможность осуществления им «приносящей доходы» (т. е. предпринимательской) деятельности в соответствии с учредительными документами, т. е. с закрепленным в них разрешением собственника. Правом оперативного управления такая ситуация не охватывается. Учреждения в определенных рамках могут заниматься приносящей доходы деятельностью, что влечет появление у них особого права на полученное таким образом имущество, которое, по мнению Е.А. Суханова, также можно квалифицировать как право хозяйственного ведения (п. 2 ст. 298 ГК).
Полученные от ведения такой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в «самостоятельное распоряжение» учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК).
В современных условиях наличие такой нормы во многом объясняется неспособностью обеспечить полное финансирование собственником всех необходимых потребностей созданного им учреждения и вызванной этим необходимостью ограниченного участия учреждений-несобственников в имущественном обороте в качестве, близком к роли унитарных предприятий. Хотя, наверное, не стоит категорично утверждать, что оказание таких услуг несовместимо со статусом муниципального (государственного) учреждения. Так или иначе, но учреждение в результате получает два вида имущества, правовой режим которых по определению ГК различается и даже оформляется по-разному.
Одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника и приобретенная за счет денежных средств, выделенных ему по смете, находится у него на праве оперативного управления. Правовой режим другой части, «заработанной» самим учреждением, подлежащей учету на отдельном балансе, не ясен. Во всяком случаев ГК сам его не определяет.
По мнению Е.А. Суханова, характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно — право хозяйственного ведения. Ведь перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, является закрытым (п. 1 ст. 216 ГК) и не может включать права, прямо не предусмотренные законом. В качестве дополнительного аргумента приводится ссылка на п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства, которая разрешала аналогичную ситуацию путем предоставления учреждению на такое имущество права полного хозяйственного ведения. Его позицию поддерживает А.И. Масляев.
Правом, близким к праву хозяйственного ведения, называет данные вещные правомочия и В.В. Чубаров.
Не все, однако, придерживаются такой точки зрения. Право учреждения на это имущество Ю.К. Толстой, например, предлагает рассматривать как особое вещное право, не укладывающееся ни в рамки оперативного управления, ни в рамки хозяйственного ведения, но отличающееся от права собственности. «Хотя это право обычно, — пишет Ю.К. Толстой, — остается безымянным, имущество, на которое оно распространяется, зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счет допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения».
Диссонансом этому утверждению является норма ст. 27 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в соответствии с которой вузу принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему в виде дара, пожертвования или по завещанию; продукты его интеллектуальной деятельности; доходы от иной деятельности и приобретенные за их счет объекты собственности.
Вне зависимости от исхода этого спора, практическое значение имеет вопрос о содержании прав муниципального учреждения на имущество, приобретенное за счет доходов от разрешенной предпринимательской деятельности, полученного им в дар, в виде пожертвования, в виде целевых взносов, в порядке наследования, а также о возможности обращения взыскания на это имущество. Поскольку учреждение, например, имеет право самостоятельно распоряжаться таким имуществом, постольку права собственника имущества не будут нарушены в случае обращения на него взыскания по обязательствам муниципального учреждения. Проблема, однако, заключается в определении состава такого имущества, поскольку для решения вопроса об обращении взыскания на него необходимы соответствующие правоустанавливающие документы, свидетельствующие об источнике приобретения этого имущества.
Однако действующее законодательство о внебюджетных средствах учреждений, полученных от разрешенной предпринимательской деятельности, отличается крайней неопределенностью. Во всяком случае между общим положением ГК РФ и законодательством, регулирующем бухгалтерские и налоговые отношения соответствия не наблюдается.
Нормативные акты, действующие в области налогообложения различают:
а) организации, работающие в традиционных условиях хозяйствования;
б) организации, имеющие смету спецсредств;
в) организации, ранее переведенные на новые условия хозяйствования и финансируемые за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
г) организации, переведенные на новые условия хозяйствования и финансируемые за счет средств федерального бюджета.
Достаточно сказать, что до 2000 года не требовалось учета на отдельном балансе внебюджетных доходов и имущества, приобретаемого за счет такой деятельности. Более того, существовали такие бюджетные учреждения, в которых раздельный учет расходов (по общей и предпринимательской деятельности) до самого последнего времени вообще не велся.
Например, в организациях, финансируемых из средств бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов и переведенных на новые условия хозяйствования, долгое время вообще не было предусмотрено ведение раздельного учета расходов (в том числе и прямых); учет же доходов велся раздельно.
Доходы бюджетных организаций, получаемые от оказания платных услуг юридическим и физическим лицам, были объявлены доходами от предпринимательской деятельности (кроме доходов, полученных бюджетными государственными и муниципальными музеями, библиотеками, филармоническими коллективами, театрами, архивными учреждениями, цирками, зоопарками, ботаническими садами, дендрологическими парками и национальными заповедниками от их основной деятельности). Учет операций по исчислению доходов от предпринимательской деятельности во всех случаях велся отдельно по установленной форме.
Расходование внебюджетных средств осуществлялось и осуществляется согласно утвержденным в установленном порядке сметам доходов и расходов по внебюджетным средствам с соблюдением такого же порядка, который установлен в отношении бюджетных средств.
Проблемы, с которыми сталкивались муниципальные учреждения, занимающиеся разрешенными видами предпринимательской деятельности, были связаны с отсутствием соответствующей нормативно-правовой базы, вследствие чего они в своей деятельности вынуждены были руководствоваться нормативными актами, которые регулируют деятельность коммерческих организаций.
Учет предпринимательской деятельности на отдельном балансе предполагает обычно организационно-правовое обособление структурного подразделения муниципального учреждения по аналогии с филиалом коммерческого юридического лица. В действительности для этого у бюджетного учреждения может не оказаться ни сил, ни средств, да и объемы предпринимательской деятельности не всегда позволяют организовать такой учет.
В свое время приказом Минфина РФ от 3 ноября 1993 г. № 122 была утверждена Инструкция по бухгалтерскому учету в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете. Пункт 2 данного документа устанавливал, что бухгалтерский учет исполнения смет расходов по бюджету и смет по специальным средствам, по капитальным вложениям, а также по другим внебюджетным средствам (в том числе по предпринимательской деятельности) производится на едином балансе по плану счетов, предусмотренному Инструкцией. Отдельный баланс по предпринимательской деятельности бюджетными учреждениями не ведется. Решением Верховного Суда РФ от 30 июля 1998 г. № ГКПИ 98-283 данный нормативный акт был признан незаконным и недействующим. Однако свое решение суд обосновал не противоречием ее ст. 298 ГК РФ, а нарушением порядка регистрации ведомственных нормативных актов, установленного Указом Президента РФ. Решающее значение сыграл таким образом вопрос о межведомственном характере такой инструкции.
Министерство финансов РФ своим приказом от 30 декабря 1999 г. № 107н утвердило Инструкцию по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях. В пункте 6 данного нормативного акта предусмотрено, что бухгалтерский учет исполнения сметы доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, ведется по плану счетов, предусмотренному настоящей Инструкцией, с составлением единого баланса по указанным средствам и отдельного баланса по средствам, полученным за счет внебюджетных источников.
И бюджетные и внебюджетные средства должны расходоваться по целевому назначению в соответствии с действующим законодательством и в меру выполнения мероприятий, предусмотренных сметами доходов и расходов, при строгом соблюдении финансово-бюджетной дисциплины и обеспечении экономии материальных ценностей и денежных средств. При этом обеспечивается отдельный учет по предпринимательской деятельности и по целевым средствам и безвозмездным поступлениям.
Доходы по внебюджетным источникам отдельно учитываются на счете 11, субсчета 110 (Целевые средства и безвозмездные поступления) и 111 (Средства, полученные от предпринимательской деятельности). Расходы внебюджетных средств учитываются на счете 22, субсчета 220 (Расходы по предпринимательской деятельности), 221 (Расходы по изготовлению экспериментальных устройств), 222 (Расходы по изготовлению и переработке материалов), 223 (Расходы за счет средств, формируемых за счет прибыли), 224 (Расходы на капитальное строительство за счет средств на содержание и развитие материально-технической базы), 225 (Расходы по целевым средствам, на содержание учреждения и другие мероприятия) и некоторых других.
Представляется, что проблема вещных прав учреждения на доходы, полученные от разрешенной в его уставе деятельности, рождена главным образом непродуманной редакцией ст. 298 ГК, а отчасти также — неполнотой и противоречивостью специального законодательства. На практике, да иногда и в теории ее связывают с проблемой получения и расходования так называемых внебюджетных средств.
Между тем проблема эта возникла не вчера. Актуальной она была и для Советского Союза. Еще С.Н. Братусь предлагал вести речь о специальных средствах, формируемых за счет доходов, получаемых учреждением от вспомогательных подсобных предприятий, либо за счет доходов, непосредственно извлекаемых от хозяйственных операций по оказанию услуг, обусловленных основными функциями учреждения (арендная и квартирная плата, доходы от эксплуатации транспорта, входная плата в музеи, доходы от научных изданий и т. п.). Он предлагал среди учреждений, которые могут одну или часть своих основных функций осуществлять на платных началах, различать учреждения, для которых «осуществление хозяйственной деятельности» носит побочный характер (социально-культурные, культурно-воспитательные, управленческие и т. п.), и учреждения, для которых одна или несколько функций учреждений должна осуществляться только на платных началах (технические и научно-технические институты и др.).
Сегодня можно говорить, по крайней мере, о четырех различных ситуациях или способах получения такого рода доходов.
Первая связана с доходами, получаемыми бюджетными учреждениями от обычной непредпринимательской деятельности. Таковы, например, доходы от услуг административно-технических инспекций, платных услуг органов внутренних дел и т. п. Этот вид доходов полностью включается в доходную часть соответствующего бюджета в составе неналоговых доходов и не подпадает под действие ст. 298 ГК. Хотя формально, казалось бы, нет никаких оснований для такого утверждения. Все дело, однако, в том, что эта деятельность не является предпринимательской и не направлена на систематическое извлечение прибыли.
Второй способ получения доходов для учреждения связан с использованием имущества собственника. К числу таковой относится плата, взимаемая музеями за посещение, и другие аналогичные виды доходов. Например, сдача имущества в аренду, разрешенная действующим законодательством для некоторых видов бюджетных учреждений (например, образовательных, научных и некоторых других), никак не связана с собственными усилиями и коммерческим риском учреждения, получающим за него арендную плату. Вследствие чего эти средства рассматриваются в качестве источника дополнительного финансирования и только. Так, в ст. 21 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2001 год» сказано, что в 2001 г. доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, организациям Министерства обороны РФ и Министерства путей сообщения РФ, а также организациям научного обслуживания Российской Академии наук и отраслевых академий наук, имеющим государственный статус и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений и организаций.
Поступившие средства отражаются на лицевых счетах указанных бюджетных учреждений, открытых в органах федерального казначейства, и направляются на содержание этих учреждений в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, установленных ст. 30 и 137 данного Федерального закона.
Третья ситуация связана с коммерциализацией части обычной, основной деятельности бюджетного учреждения. Например, медицинские либо образовательные учреждения часть обычных своих услуг начинают предоставлять за плату: медицинские учреждения взимают плату за амбулаторный прием с лиц, не состоящих у них на амбулаторном учете, либо за так называемые дополнительные медицинские услуги и т. п.; образовательные учреждения формируют особые учебные группы, в состав которых входят лица, обучающиеся за плату и т. д. В этом случае, как правило, речь также идет об использовании имущества собственника, а потому правовой режим доходов от этой деятельности должен быть схожим с арендной платой. Они служат источником дополнительного финансирования основной деятельности учреждения, и на имущество, приобретаемое за счет таких средств, должен распространяться поэтому обычный правовой режим. Именно эта ситуация является следствием хронического недофинансирования бюджетных учреждений: условием их выживания, сохранения оборудования и квалифицированных кадров становится переход на систему «самофинансирования».
Наконец, последняя ситуация связана с организацией бюджетным учреждением в дополнение к основным своим функциям предпринимательской деятельности в соответствии с разрешением, полученным от учредителя и зафиксированным в уставе. Она может иметь вид продажи продукции, выполнения работ по заказам сторонних лиц, отпуска на сторону услуг, оказываемых (производимых, выполняемых) каким-либо структурным подразделением учреждения: котельной, типографией, издательским отделом и т. п. Только в этом случае целесообразен учет получаемых доходов на отдельном балансе структурного подразделения учреждения. С точки зрения правового режима и в этом случае в составе доходов все же необходимо выделять ту часть, которая должна подчиняться общему правовому режиму внебюджетных доходов (вклад собственника, изымаемый через налоги и обязательные отчисления в пользу собственника от прибыли) и часть, поступающую в «полное распоряжение учреждения» (вклад учреждения).
Представляется, что только в этом последнем случае перед нами возникает проблема особого вещного права, которое подпадает под действие ст. 298 ГК. Вероятно, такое право, в случае если оно будет оформлено в соответствии с установленными требованиями законодательства, можно будет признать правом, схожим с правом оперативного управления. Пока такое право существует лишь идеально, лишь в ст. 298 ГК. Его защита требует судебного признания, но такие случаи неизвестны.
Между тем упомянутая Инструкция Министерства финансов не проводит различия между этими различными ситуациями. На субсчете 111 «Средства, полученные от предпринимательской деятельности» учитывается движение сумм по средствам, полученным от предпринимательской деятельности, а также от другой деятельности, приносящей доход в соответствии с действующим законодательством. Однако, как мы видели выше, существуют такие виды внебюджетных средств, которые в полном объеме поступают в бюджет и зачисляются на лицевые счета бюджетных учреждений в учреждениях казначейства, т. е. учитываются как бюджетные средства.
Все это позволяет считать положение ст. 298 ГК декларативной нормой, недостаточно подкрепленной специальными законами и подзаконными актами. Более того, средства, полученные от разрешенной, в том числе предпринимательской деятельности, учитываются в составе доходной части соответствующего бюджета и, следовательно, не рассматриваются бюджетным законодательством как собственные средства государственного учреждения (ст. 9 Федерального закона «О Федеральном бюджете Российской Федерации на 2001 год»).
По существу речь может идти о формирующемся особом вещном праве, близком сегодня скорее к праву оперативного управления, чем к праву хозяйственного ведения. Отличает его от обычного права оперативного управления только дополнительные гарантии, не допускающие изъятия этого имущества. Но строго целевой порядок его использования и жесткий контроль за его соблюдением сохраняются. Признает это отчасти и судебная практика, отрицающая за учреждением право распоряжаться таким имуществом путем внесения его в уставный капитал хозяйственного общества. Впрочем таким правом не обладают и унитарные предприятия. Так, например, в соответствии со ст. 4 Закона Московской области «О вкладах собственности Московской области и порядке внесения, использования и распоряжения ими» от 1 ноября 1995 г. (с изменениями от 13 июля 1999 г.) областные унитарные предприятия и учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, не имеют права использовать это имущество в качестве вклада в уставной капитал коммерческих или некоммерческих организаций, если иное не определяется договорами о закреплении имущества.
Обращение взыскания на это имущество не допускается точно так же, как и на имущество, переданное учреждению собственником либо приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете. Е.А Суханов считает, что с этим «вряд ли можно согласиться», но никакого иного решения закон не предлагает. То обстоятельство, что данный порядок представляется несправедливым, мало что меняет. Он действительно расширяет субсидиарную ответственность собственника на обязательства из предпринимательской деятельности учреждения, а имущество, приобретенное учреждением за счет средств от такой деятельности, выводит из под взыскания. В этом случае налогоплательщики, например, оплачивают предпринимательский риск муниципального учреждения, что несомненно выгодно как самому учреждению, так и его кредиторам. Однако, во-первых, муниципальные образования имеют несомненное право на изъятие части такой прибыли в доход муниципального бюджета, даже если мы признаем ее объектом права хозяйственного ведения. Отсюда риск муниципального образования отчасти оправдан и с точки зрения старого купеческого правила: чьи барыши, того и убытки. Во-вторых, для исправления положения необходимо установить особый порядок обращения взыскания на имущество учреждения. Таких правил нет ни в Законе об исполнительном производстве, ни во Временном положении о порядке обращения взыскания на имущество организаций. В силу же несоответствия ст. 58 Закона «Об исполнительном производстве», допускающей обращение взыскание на имущество, принадлежащее на праве оперативного управления, и п. 2 ст. 120, исключающей применения этого правила для учреждений, судебный пристав не будет предпринимать каких-либо действий по отношению к имуществу учреждений-должников иначе как по указанию собственников, финансирующих их деятельность.
Перечень вещных прав на имущество, по мнению Е.А. Суханова и ряда других авторов, является закрытым. Он «не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом». Но о каком перечне идет речь и что понимать под правами, содержание которых прямо не раскрыто законом? Если речь вести о присвоении вещному праву собственного имени, то такую позицию вряд ли можно признать бесспорной. В статье 216 ГК, которую, очевидно, подразумевают в таком случае, не названо вещное право лица, добросовестно и открыто владеющего чужим имуществом и по давности владения приобретающего на него право собственности. Это право в период владения подлежит судебной защите точно такими же способами, что и право собственности. Оно не названо в ст. 216 ГК, но содержание его раскрыто, хотя и не прямо, в ст. 234 ГК. То же самое можно сказать и о праве учреждения на доходы от разрешенной предпринимательской деятельности. Содержание данного права достаточно раскрыто в ГК, чтобы признать его наличным вещным правом, но из этого совсем не следует, что мы во что бы то ни стало должны подгонять его под одну из конструкций, содержащихся в ст. 216 ГК. Да этого и не требуется, поскольку данная норма сформулирована достаточно уклончиво, чтобы сделать вывод о завершенности перечня вещных прав. В ней сказано: «Вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются…». Да даже если бы этот перечень и был закрытым, то это означало бы, что законодатель в последующем вынужден был бы его расширять.
Что касается имущества, переданного в дар, в виде пожертвования и т. п., то необходимо учитывать, что такие сделки не порождают и не могут породить права собственности у муниципального учреждения на приобретаемое таким образом имущество. Субъектов права собственности становится муниципальное образование, а муниципальное учреждение, как, впрочем, и унитарное предприятие, приобретает на это имущество ограниченные вещные права соответственно оперативного управления либо хозяйственного ведения.