9004

130

§2. РОЛЬ БЮРОКРАТИИ

ВПОСТРОЕНИИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА

Историческая невключённость России в европейский процесс становления социальных государств в ХХ столетии имеет различные причины: полити- ческие – царская монархия, тоталитарный политический режим не могли стать правовой основой для принятия и выполнения социальных обязательств государства; экономические – советская экономика находилась под прессом жёсткого государственного планирования и контроля, рыночное хозяйство считалось вредным и было объявлено буржуазным, а частная собственность, как выражение реальной свободы человека и гражданина, была под запретом; ментальные

– духовные ценности нации формировались в традициях крестьянской общины, соборности, православной культуры, а в советское время в строгом соответствии с государственной идеологической доктриной.

Формирование самого государства в России как политико-экономической организации общества проходило в общем историческом контексте становления властных отношений и структур, их осуществляющих. Одним из элементов в системе власти государства является бюрократия. Чиновничество в России всегда играло предметную роль в осуществлении функций государства, и соприкосновение разночинной бюрократии с социальной сферой жизни общества было закономерным. В ходе него стали появляться определённые тенденции, складываться традиции, часть из которых наложила свой отпечаток на нынешний этап взаимоотношений чиновничества и становящегося социального государства в России. С самого начала становления социального государства бюрократия вступила в сложные и противоречивые отношения с движущими силами, выступающими за рост социальной ответственности государства, потому как в этом видела определённый смысл своего собственного безбедного суще-

ствования. Современная бюрократия, начиная со второй половины ХХ в., пред-

ставляет собой такой тип бюрократии, который предметно связан с цен-

тральной властью экономическими и политическими интересами, что делает её реальной силой в осуществлении государственных функций. В нашей стране

131

бюрократический слой в 2015 году составлял 3,5 млн человек, на его обслуживание из федерального бюджета расходуется почти 10 процентов.

Становление демократической политической системы в России напрямую было связано со становлением социального государства, определённого Кон-

ституцией РФ в 1993 г. де-юре. Это требовало формирования новой полити-

ческой элиты, способной осуществлять реальное политическое господство и нести за него правовую ответственность. Такая элита могла сложиться, но с опорой на профессиональный слой чиновников. В этом заключалось глубокое

социальное противоречие новейшего времени российской истории – новой по-

литической элиты ещё не было, а старая бюрократия сохранилась и имела реальную силу, благодаря инерции отживающего политического строя и своей собственной приспособленности к переменам. Не случайно ещё М. Вебер в начале ХХ в. утверждал, что проблема власти в обществе – это проблема господства над бюрократией. Она есть необходимое зло, без которого не обойтись. Бюрократия необходима для осуществления функций государства, в том числе социальной, но для этого она должна быть управляема им, и здесь роль элиты значительна.

Суть бюрократии достаточно ясна: чиновник становится на долж-

ность не по воле избирателя, а по воле уже существующего чиновника, кото-

рый присвоил себе изрядную долю законодательной власти и пользуется ею по праву бюрократа, в т.ч. назначая нового чиновника. Граждане, при таком рас-

кладе власти, остаются наедине со своими множественными, в т.ч. социальными, проблемами, так как правительственные и региональные управления, департаменты, ведомства, комитеты принимают решения и издают постановления, претендующие на то, чтобы направлять и контролировать все сферы общественной жизни, включая социальную. В таких условиях становление социального государства весьма затруднено, а порою просто невозможно, что подтверждается всем ходом истории советского государства, в котором партийночиновничья власть была всесильна, а социальная забота о населении минимальна и строго регламентирована в соответствии со статусом человека. Бюро-

132

кратия сама решала «кому и сколько» и свои позиции никогда не сдавала, а только укрепляла, чтобы всем было понятно – без чиновника, его слова и дела ничего изменить в государстве нельзя.

При обсуждении проекта Конституции РФ в 1993 г. сторонники и противники включения в текст Основного закона статьи о социальном государстве приводили множественные «за» и «против» такого решения, базируясь в основном на идеологических, в т.ч. бюрократических позициях, а также на соображениях политической целесообразности. В стороне же оставалась проблема,

как выглядит социальная сфера России, если её измерять имеющимися критериями и индикаторами, а именно они являются основой для выявления социальной сущности государства, степени его ответственности, а также деформаций и диспропорций развития социальной сферы.

На Западе в течение векового периода формирования социального госу-

дарства сложилась определённая система социальных критериев и индика-

торов, таких как: ▪ порог бедности, ▪ уровень безработицы, ▪ социальная дифференциация, ▪ границы среднего класса (а также богатых и бедных), ▪ уровень расходов государства на бюрократические и силовые функции, ▪ действенность вектора перераспределительных процессов от богатых к бедным, ▪ норма соотношения между доходами граждан и стоимостью недвижимости, ▪ жилищная ситуация, ▪ годовой доход семьи, ▪ средняя продолжительность жизни, ▪ наличие преступности и количество осужденных, ▪ грамотность населения, ▪ участие людей в политической и общественной жизни. Посредством этих критериев и индикаторов определялся уровень социальности государства, т.е. выполнение им социальных обязательств. Основополагающим критерием, выделяющим социально ответственное государство, является кратное преобладание

бюджетных расходов на исполнение социальных функций над расходами на бюрократические и силовые структуры, а также неизменность вектора пере-

распределительных процессов «сверху – вниз», то есть от богатых к бед-

ным[34,113-118].

133

ВРоссии таких индикаторов и критериев социальности государства не существовало и госаппарат не мог руководствоваться соображениями восприятия или отторжения их по причине отсутствия таковых. Новая – демократическая – ситуация требовала предметного выделения и учёта социальных критериев и индикаторов для становления социального государства, в противном случае его судьба осталась бы под вопросом. Отсутствие чётких социальных индикаторов не позволяло оценить результаты уже принятых социальных госпрограмм, в частности, национальных проектов: строительства жилья, реформы образования и здравоохранения, развития сельского хозяйства. Суть проблемы заключалась в том, что, во-первых, сама выработка критериев и индикаторов социальной сферы России осуществлялась в условиях всевластия чиновничества, позиционирующего себя как бюрократических либералов (бюролиберализм –

система идей, произвольно выбранных российской бюрократией в либеральной теории, призванная содействовать позитивному восприятию её деятельности по обеспечению собственного доминирования в обществе и государстве), во-вторых, необхо-

димо было определить, какие движущие силы стремятся к построению социального государства, а какие противодействуют этому процессу и какие интересы лежат в основе их действий, каков баланс сил между ними[34,125].

ВРоссии можно обозначить в качестве движущей силы перехода к социальному государству – реформаторов, как часть национальной элиты (которая окончательно не сложилась ещё в России) и средний класс (постепенно формирующийся и осознающий значение социальной ответственности государ-

ства). В оппозиции находятся олигархический слой новой буржуазии и бюро-

кратия, которая воспринимает социальные реформы государства через силу. Бюролибералы полагают, что государство в условиях становления рыночных отношений может гарантировать только минимум материальной обеспеченности населения. Разветвлённая система разного рода компенсационных выплат, всеобщая индексация денежных доходов населения якобы несёт в себе опасность экономической нестабильности, а это требует ограничения социальной политики только некоторой помощью маргинальным в экономическом плане

134

группам. Исходя из этого, индексацию денежных доходов нужно проводить только тем гражданам, которые по объективным причинам не могут самостоятельно повысить свои доходы. Иной подход означает непонимание сути стабилизационной политики и является одним из проявлений безответственного экономического популизма.

При такой оценке социальной ситуации сама бюрократия весьма тре-

петно относилась к себе. Уже в начале 90-х годов ХХ в. широкое распространение получил тезис, согласно которому люди, разрабатывающие документы государства и принимающие миллиардные решения, не могут быть материально необеспеченными. В общественное сознание настойчиво внедрялось бюрократическое мнение, согласно которому единственным способом преодоления коррупции в рядах чиновничества является создание таких благоприятных материальных условий для этого слоя, чтобы его представители боялись потерять своё рабочее место, иначе они уйдут в частный сектор и в государственном аппарате работать-то будет некому. У ряда высокопоставленных управленцев это мнение было достаточно устойчивым: чиновничий слой в России стал стремительно разрастаться, диктуя власти свои требования, а народу отводилась только электоральная роль.

Система социальных индикаторов новой России

Бюрократический аппарат в качестве главного социального индикатора ввёл прожиточный минимум (ПМ – минимальный уровень дохода, который считается необходимым для обеспечения определённого уровня жизни; включает набор продовольственных и непродовольственных товаров, используемых для жизнеобеспечения человека в определённый период времени), который на Западе давно уже стал артефактом. В большинстве социально ответственных государств при выработке критериев и индикаторов социальной политики используется сравнение с медианными показателями, в частности, со средним уровнем жизни или дохода, а не с ПМ. В 1992 г. в России чиновниками был подготовлен Указ президента «О системе минимальных потребительских бюджетов населения РФ», он предоставил антисоциальную легальную возможность неконтролируемого

135

бюрократического снижения и без того сверхскудного наполнения ПМ. В частности, пропорции расходов на питание в структуре бюджета ПМ предполагались следующие: для трудоспособных – 61,6%, а в среднем на душу населения

– 68,3%. По принятой в ООН методике расчётов доли расходов на питание это означало, что, если эта доля составляет больше 59%, то это уровень абсолютного обнищания; если 50-50% – состояние на грани выживания; 40-50% – малая степень обеспеченности[34,131-133].

Всередине 90-х гг. ХХ в. вводилась социальная норма «набор из 19 основных продуктов питания», инициированная московскими чиновниками, тогда как даже в минимальном ПМ насчитывалось около 40 продуктов питания.

В1999 г. был принят Федеральный закон «О потребительской корзи-

не». По сравнению с 1992 г. в ПМ норма потребления мясопродуктов для трудоспособного населения стала на 18,5 кг в год меньше, рыбы – на 1, 3 кг, яиц – на 80 штук, фруктов – на 24 кг.

Ситуация изменилась в 2000 г., когда расчёты величины ПМ в целом по стране стали проводиться на основе данных Госкомстата РФ об уровне потребительских цен на товары и услуги, формирующие потребительскую корзину, а также о расходах по обязательным платежам и сборам.

Необходимо учесть, что в прожиточном минимуме отсутствуют та-

кие показатели, как рост коммунальных платежей, наличие или отсутст-

вие телефона, жилищное состояние. Кроме того, прожиточный минимум в

стране разведён с минимальным размером оплаты труда (МРОТ).

ВРоссии нет критерия бедности, что обусловливает отсутствие данных

оеё реальном размере, а значит, невозможно определять способы эффективной борьбы с нею. По разным методикам в стране от 25 до 51 млн бедных людей. Одним из источников российской бедности является недопустимо низкий уровень МРОТ.

При незначительной динамике роста заработной платы, Россия существенно отстаёт (в 2 – 5 раз) от стран Западной и Центральной Европы.

136

В современном социальном государстве социальная политика, перераспределяя доходы «сверху вниз», всегда является инструментом их выравнивания и тем самым жизненных шансов различных социальных слоёв общества. Она не может служить противоположным целям: перераспределению доходов «снизу вверх», закреплению привилегий одного из высших по уровню доходов социальных слоёв. Однако в России это не только вполне возможно, но и реально осуществляется на практике, прежде всего в отношении бюрократии, особенно её верхнего эшелона, который имеет доступ к материальным и финансовым средствам государства и стремительно богатеет. Тем самым создаётся псевдосоциальное государство для привилегированного социального слоя общества – бюрократии. Анализ федеральных бюджетов России первого десятилетия ХХI столетия показывает, что доля социальных расходов в их структуре значительно ниже среднемирового уровня и даже стран Африки. Уровень социальных расходов в стране не соответствует ни требованиям социального государства, ни потребностям развития человеческого потенциала[34,134-139].

Оценка в России основного критерия социального государства – пре-

вышения социальных расходов над расходами на бюрократию и силовые

структуры.

Известный российский экономист С.Ю. Глазьев в 2007 г. произвёл анализ федерального бюджета по этому критерию. Оказалось, что для достижения среднемирового уровня социальных расходов, российскому государству их надо увеличить на 4,9% ВВП. Эта величина соответствовала профициту федерального бюджета в размере 1,5 трлн рублей или 4,8% ВВП. Таким образом, профицит российского федерального бюджета был равен объёму недофинансирования социальных расходов по сравнению со среднемировым уровнем. Иными словами, профицит федерального бюджета образовался не потому, что российское государство получило доходов больше, чем требуется для выполнения его функций, а вследствие недофинансирования социальной сферы. Место, которое занимала социальная политика в бюджете России 2007 г., не могло полагать её социальным государством[34,139-140].

137

Этот вывод несколько коррелируется структурой федеральных бюджетов на 2011-2014 гг. в млрд рублей:

Как видно из таблицы, существенного превышения социальных расходов над расходами на содержание бюрократического аппарата и силовых структур не происходит, а 2014 г. показывает тенденцию превышения бюросиловых затрат государства над социальными. Следовательно, конституционное построение социального государства в России затягивается, что в немалой степени обусловлено деятельностью бюрократических структур государства, реально влияющих на его социально-экономическую политику.

Аналогичный вывод можно сделать о векторе перераспределительных

процессов, как социальном индикаторе государства.

В России, учитывая её существенную дифференциацию населения по доходам, финансы должны перетекать «сверху – вниз», т.е. от богатых к бедным значительно более отвесно, чем в классических социальных государствах. Реально же в социальной политике нашего государства большая доля средств, предназначенных на социальные нужды, уходит на верхний ярус российского общества. Это касается оплаты коммунальных и транспортных услуг, жилья, дотаций и льгот на питание, медицинское обслуживание, образование, на оплату отдыха, на ремонт, строительство и покупку жилья, на содержание детей в детских дошкольных учреждениях.

138

Официальные данные отчётливо показывают, что самые бедные имеют преимущество по дотациям и льготам над самыми богатыми лишь на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, да и то только потому, что последние проявляют малый интерес к этому социальному благу, предпочитая нанимать домашних воспитателей и нянь. В целом же основной вектор социальной политики российского государства устойчиво ориентирован на перераспределение средств «снизу – вверх», что принципиально противоречит целям цивилизованной социальной политики, осуществляемой в социальных государствах.

Российское государство, благодаря чиновничеству, не стремится раз-

вивать индикативную базу социальной политики, благодаря чему легче уходить от ответственности за её исполнение и вести планомерную работу по отмене уже существующих критериев и социальных норм.

Так, в 2004 г. из российского законодательства исчезли многие нормативы финансирования ключевых функциональных расходов государства, в частности, расходов на здравоохранение, образование, оборону и науку, которые зафиксированы в требованиях ряда международных организаций. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) рекомендует поддерживать расходы на здравоохранение не ниже 5% о ВВП. В образовании эти цифры составляют от 5 до 7 процентов. Тем не менее, в России эти цифры значительно ниже, следовательно, наносится существенный урон человеческому потенциалу[34,141-142].

Некоторые исследователи пытались обосновать новые индикаторы соци- ального состояния общества. Например, психолог А.В. Юревич и экономист

И.П. Цапенко разработали единый композитный индекс, дающий оценку психологического состояния общества. В его основе – расчёты на основе таких показателей, как количество психических расстройств, заболеваний нервной системы, суицидов, преступлений, разводов, случаев социального сиротства. Авторы, на основе этих данных, составили психосоциальную картину российского общества, которая показала существенное неблагополучие его в сравне-

139

нии с рядом европейских государств: Германии, Франции, Швеции, Великобритании, Польши, Венгрии, Белоруссии.

Одним из реальных социальных индикаторов государства является индикатор банковских накоплений, однако большая часть россиян не имеют накопительных счетов в банках[34,142-144].

Решение проблемы социальной индикации в России – важная задача социального государства. Очевидно, что современный процесс формирования социальной политики в стране происходит без учёта закономерностей её развития, отражённых в критериях и индикаторах, апробированных в классических социальных государствах Европы и, отчасти, в России. Между тем, преодоление деформаций и диспропорций социальной сферы, выявляемых критериями и индикаторами, должны стать основой деятельности всех заинтересованных в позитивном развитии российской социальной политики структур общества и государства. Роль российской бюрократии в этом процессе тоже ясна: чиновничество будет преследовать свои собственные цели, идущие вразрез целенаправленному строительству цивилизованного социального государства, либо действовать просто неграмотно, чем также нанесёт ущерб становящемуся социальному государству.