7506

МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

Л.В. Мищенко

Прокурорский надзор

(учебное пособие для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»,

профиль подготовки «Юриспруденция»)

Нижний Новгород

2022

2

ББК 67.99(2)91 М 57

Мищенко Л.В. Прокурорский надзор: учебное пособие [текст] . – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2022. – 90 с.

ISBN 5-87941-428-0

В предлагаемом учебном пособии излагается содержание прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод гражданина, за исполнением законов органами исполнительной власти, управления и контроля, предприятиями, общественными объединениями, должностными лицами, органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, оперативнорозыскную деятельность, за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, за исполнением законов о несовершеннолетних и иных основных направлениях прокурорской деятельности. Предназначен для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» по профилю «Юриспруденция».

ББК 67.99(2)91

ISBN 5-87941-428-0

© Мищенко Л.В., 2022; © ННГАСУ, 2022

3

Введение

В правоохранительной деятельности государственных органов одно из ключевых мест по праву занимают органы прокуратуры, осуществляющие от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением других законов, действующих на территории РФ. В этой связи получение высшего юридического образования без углубленного и обстоятельного изучения курса «Прокурорский надзор», предусмотренного Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования – невозможно.

В результате изучения дисциплины студент должен:

-знать: порядок законодательного регулирования прокурорского надзора; информационную базу прокурорского надзора; формы и методы осуществления прокурорского надзора; сущность и правовое содержание актов прокурорского реагирования; этапы (алгоритм) деятельности по организации прокурорского надзора; способы и приемы контроля за устранением выявленных нарушений;

-уметь: определять задачи прокурора по конкретному направлению его деятельности; анализировать нормативные акты и обрабатывать получаемую информацию с целью выявления нарушения законов;

-владеть навыкам: работы с законодательными и иными нормативными актами, регламентирующими деятельность прокуратуры и других органов государственной власти; составления документов, используемых в деятельности работников прокуратуры.

1. Сущность и содержание курса «Прокурорский надзор», его место в системе юридических дисциплин

1.1. «Прокурорский надзор» как вид государственной деятельности и как учебная дисциплина

Прокурорский надзор, как специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени РФ и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории, характеризуется тем, что он:

является самостоятельным специфическим видом государственной деятельности (данную деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица);

осуществляется от имени государства – Российской Федерации

(прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти,

4

приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом);

является самостоятельным видом государственной деятельности

(его отличие от других видов деятельности, как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и в устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений);

не является выражением какой-либо одной из существующих в государстве ветвей власти (представительной, исполнительной, судебной), но

вто же время имеет признаки каждой из них (это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать все ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры).

Исходя из вышеизложенного можно заключить, что прокурорский надзор

– это урегулированный нормами права специфический вид государственной деятельности, осуществляемой от имени РФ специально созданными для этого органами и учреждениями прокуратуры, направленной на установление режима законности в государстве, обеспечение верховенства Конституции РФ, охрану прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов личности, общества и государства.

Согласно действующему законодательству прокурорский надзор осуществляется в рамках следующих основных направлений (отраслей прокурорского надзора):

1) надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (общий надзор);

2) надзор прокуратуры за соответствием законам издаваемых нормативно-правовых актов;

3) надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

4) надзор прокуратуры за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

5) надзор прокуратуры за исполнением законов судебными приставами;

6) надзор прокуратуры за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься не только специфический вид государственной деятельности, самостоятельная отрасль юридической науки, но и учебная дисциплина (учебный курс).

В самом общем виде можно сказать, что предметом курса «Прокурорский

5

надзор» является самостоятельная отрасль государственной деятельности – надзор прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов. При более близком рассмотрении в курсе «Прокурорский надзор» можно выделить следующие компоненты:

1)систему правовых норм, регулирующих построение и функционирование прокуратуры, правовой статус прокурорско-следственных работников, полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, средства и процессуальные формы прокурорского реагирования;

2)совокупность научных положений о прокурорском надзоре,

выраженных в понятийном аппарате, в теоретических концепциях и научных принципах организации деятельности прокуратуры;

3)историю отечественной прокуратуры и учреждения (органа)

прокуратуры как такового; сравнительный правовой анализ деятельности органов прокуратуры России и зарубежных стран;

4)тактику и методику практической реализации полномочий прокурора

вразличных отраслях надзора за исполнением законов.

Изучаемый курс можно условно разделить на две части: 1) общую и

2) особенную.

Общая часть посвящена изучению: 1) концепций прокурорского надзора, 2) истории возникновения и развития прокуратуры, 3) проблем законности, 4) статуса прокурорского работника и 5) основных направлений деятельности прокуратуры.

В особенной части курса раскрывается сущность, задачи, полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законов в различных отраслях и иных направлениях деятельности прокуратуры.

Традиционно «Прокурорский надзор» тесно связан с дисциплинами: уголовный и гражданский процесс, правоохранительные органы,

административное и уголовное право. В них учебная дисциплина «Прокурорский надзор» занимает весьма важное место. Но в свете расширения предмета общего прокурорского надзора можно отметить значимость учебной дисциплины «Прокурорский надзор» в предпринимательском, коммерческом и хозяйственном праве.

Как и в любом другом серьезном деле, приступая к изучению нового учебного курса, прежде всего следует ознакомиться с его основным понятийным аппаратом, имеющим исключительное значение для уяснения его сущности.

1.2. Основные понятия курса «прокурорский надзор»

Название органов прокуратуры, происходит от латинского глагола

«procurо», что буквально означает «забота» о чем-либо, «управление» чемлибо. Отсюда производное существительное – «procurator» (заведующий, управляющий). Согласно этому на старофранцузском языке стряпчий, поверенный, заведующий делами другого назывался «procurateur»,

6

впоследствии «procureur».

Таким образом, главный термин – «прокурор», с которым встречается каждый, прикоснувшийся к прокурорскому надзору, этимологически и исторически выражает собою представительство одним лицом деловых интересов другого. Этот смысл получил распространительное значение, и в настоящее время слово «прокуратура» в большинстве правовых языков обозначает институт, представляющий перед судом интересы государства.

Там где прокурорское учреждение произошло из представительства финансовых дел и интересов государства, т.е. фиска – fiscus (в переводе с латинского – государственная казна), оно получило название фискала, а члены его, уполномоченные казны – фискалы, к чему иногда прибавлялось procurator fiscal. Такое наименование носили и первые русские прокуроры.

Французское название прокуратуры ministere public, в буквальном переводе заменяет узкий эпитет «казенный» и даже более широкий «государственный» общим понятием «общественный», публичный в широком смысле.

На французском судебном жаргоне прокуроров называют «стоящей магистратурой» – magistrature debout, в отличие от судей – magistrature assise – «сидячей магистратуры». Этот общеупотребительный термин исходит из обязанности прокуроров говорить перед судом стоя.

Немецкое название прокуратуры Staatsanwaltschaft, Staatsanwalt в перводе означает «поверенный государства». Оно лучше других передает сущность прокуратуры, хотя и не выражает всех ее организационных свойств.

В современном значении Прокуратура России – это единая федеральная централизованная система прокурорских органов и учреждений, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и точным и неуклонным соблюдением законов, действующих на ее территории всеми гражданами, организациями и должностными лицами. В компетенцию прокуратуры также входит осуществление уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также представительство интересов государства в судебном процессе.

Прокурор – это должностное лицо органов прокуратуры, обладающее правовым статусом (права и обязанности), предусмотренным законом о прокуратуре. Понятие «прокурор» – собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры, а также их заместителей, советников и помощников, старших прокуроров и прокуроров.

Прокурорские работники – прокуроры, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания).

Прокурорский надзор – осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц – прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов путем

7

своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности.

Законность является полисемичным термином, включающим в себя:

обязанность всех субъектов права соблюдать все требования материальных и процессуальных законов;

неуклонное привлечение к юридической ответственности всех действительных виновников правонарушений (неотвратимость ответственности);

верховенство законов в системе нормативно-правовых актов.

Кроме того, законность выступает и в качестве одного из принципов деятельности прокуратуры.

Прокурорская проверка – проверка поступивших сведений о нарушении законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Средства прокурорского реагирования – акты реагирования прокурора на выявленные им готовящиеся или уже совершенные нарушения закона. К ним относятся протест прокурора, представление об устранении допущенных нарушений закона, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона.

1.3. Теоретические концепции прокурорского надзора

Изучение курса «Прокурорский надзор» было бы не полным без освещения сущности основных положений двух конкурирующих концепций возможного развития прокурорского надзора в России.

Камнем преткновения между двумя группами ученых остается вопрос, должна ли прокуратура в будущем сохранять надзорные полномочия в сфере государственного и административного управления или ее задачей в будущем, по аналогии с прокуратурами других стран, должна стать только борьба с преступностью, (включая возбуждение уголовного преследования, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, поддержания государственного обвинения в суде, реагирование на незаконные приговоры, определения и постановления судов, надзор за исполнением назначенных судом наказаний).

Суть первой концепции развития прокурорского надзора сводится к сохранению прокуратуры как многофункционального органа надзора за исполнением законов, в связи с чем развитие органов прокуратуры будет осуществляться с учетом:

задач строительства в России правового демократического государства;

обеспечения реальной независимости прокуроров от местной власти;

правовых традиций России, ее исторического опыта;

обобщения зарубежного опыта деятельности правоохранительных

органов;

усиления правозащитной функции прокуратуры;

9

принципы международного права относятся:

Всеобщая декларация прав человека;1

Международный пакт о гражданских и политических правах;2

Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов;3

Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме;4

Конвенция против пыток и других жестоких или унижающих достоинство видов обращения и наказания;5

Минимальные стандартные правила обращения с заключенными;6

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.7

II. Законы Российской Федерации

1. Конституция РФ8 является основной юридической базой для прокурорского надзора. Она имеет прямое действие и применяется на всей территории России непосредственно. Положения Конституции имеют руководящее значение для толкования смысла норм, содержащихся в других законодательных актов. Более того, в ней определены принципы организационного построения и деятельности прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ).

В Конституции РФ определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, а также нижестоящих прокуроров. Это конституционное положение позволяет на самом высоком уровне закрепить идею независимости прокурорского надзора от иных ветвей государственной власти, обеспечить ее самостоятельное функционирование.

Таким образом Конституция регламентирует лишь самые общие вопросы строения и полномочий прокуратуры, детализация которых содержится в других законах.

1Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, № 67, 05.04.1995.

2Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, 1994. (Пакт вступил в силу с 23 марта 1976 года. СССР подписал Пакт 18 марта 1968 года. Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 № 4812-VIII. Пакт вступил в силу для СССР с 23 марта 1976 года.

3См., например «Основные принципы независимости судебных органов», принятые седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности 26 августа – 6 сентября 1985 года в Милане и одобренные резолюциями Генеральной ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 года и 40/146 от 13 декабря 1985 года.

4Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 43/173 от 9 декабря 1988 г. // Советская юстиция. 1992. № 6. С.

5Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Заключена 10.12.1984) // Ведомости ВС СССР. 11 ноября 1987 г. № 45. Ст. 747; Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII.- М., 1989. С. 115 - 125. (Конвенция вступила в силу 26.06.1987. Подписана СССР 10.12.1985, ратифицирована Указом Президиума ВС СССР от 21.01.1987 № 6416-XI).

6Приняты на первом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в Женеве в 1955 году, и одобрены Экономическим и Социальным Советом в его резолюциях 663 С (XXIV) от 31 июля 1957 года и 2076 (LXII) от 13 мая 1977 года.

7Конвенция о защите прав человека и основных свобод" (Заключена в г. Риме 04.11.1950 с изм. от 13.05.2004) // Собрание законодательства РФ, 08.01.2001, № 2, ст. 163.

8Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. № 237.