7416

Минобрнауки России Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высше-

го образования «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

К.А.Савинов

Административное право

Учебно-методическое пособие

(учебное пособие для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», профиль подготовки «Юриспруденция»

Нижний Новгород ННГАСУ

2022

3

Введение

Настоящее учебное пособие предназначено для студентов юридических учебных заведений и соответствует программе курса «Административное право» для студентов юридических факультетов.

При изучении разделов учебного пособия студентам следует уделить особое внимание тенденциям развития административного законодательства в современных условиях, а также произошедшим изменениям как в нормативном регулировании, так и в правоприменительной деятельности.

Настоящее учебное пособие помогает выработать студентам практические навыки и умения в применении правовых норм, так как акцентирует внимание не только на нормативных документах, но и на сложившейся судебной практике.

Основное содержание учебного пособия образует краткий конспект лекций, соединенный с методическими рекомендациями по изучению отдельных учебных тем. Темы курса административного права в значительной степени ориентированы на углубленное восприятие актуальных и зачастую непреходящих вопросов юридической материи. Структура комплекса продумана таким образом, чтобы оказать по возможности наибольшее содействие студентам– юристам в понимании природы российской публичной администрации. Специфика настоящего комплекса заключается и в том, что он ориентирован на студентов, которым предстоит изучать курс административного права в дистанционном.

Важно отметить, что в учебном пособии приведены лишь важнейшие нормативные акты, которые не только не исключают, а, наоборот, предполагают использование других правовых источников при разборе судебных дел, что способствует развитию правоприменительного навыка обучающихся. Тексты нормативных документов рекомендуется студентам найти самостоятельно, в частности в базах данных «КонсультантПлюс», «Гарант», «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства РФ, официальном интер- нет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

По нашему мнению, данное учебное пособие может быть полезным не только для студентов, но и для преподавателей юридических учебных заведений, а также иных лиц, интересующихся вопросами административного права.

4

1. Понятие административного права как науки, отрасли права: её становление и развитие

1.Понятие административного права как науки

2.Понятие административного права как отрасли, отношения регулируемые административным правом.

3.Метод административно-правового регулирования.

4.Система и основные институты административного права.

5.Проблемы определения понятия государственного управления

Понятие административного права как науки

Административное право как наука – это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.

Административное право как наука включает в себя Общую (правовые источники, место, сущность, значение и положение управления внутри государственной деятельности, субъекты административного права, административ- но-правовые основы и обязанности, организация управления, управленческие действия, административно-правовая защита) и Особенную (публичная служба, полицейское право, коммунальное, строительное, дорожно-транспортное, промысловое, социальное, школьное, административно-хозяйственное, финансовое и налоговое право, право зашиты окружающей природной среды) части.

Задачами административно-правовой науки является выявление проблем административного права, сложностей в применении его норм, толкование ад- министративно-правовых норм, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование государственной управленческой деятельности.

Итоги научных изысканий (выводы, рекомендации, предложения, проекты законов, справки по улучшению управленческой деятельности и пр.) способствуют повышению эффективности правоприменительной административ- но-правовой деятельности и укрепляют механизм административно-правового регулирования.

Предметом административно-правовой науки является исследование правоотношений в сфере государственного управления, применения норм административного права, действия «административно-правовых» законодательных актов, «правотворчество» самих органов государственного управления.

Теоретической основой науки административного права служат как другие науки (философия; наука социального и государственного управления; об-

5

щая теория государства и права; политология и социология), так и научные труды отечественных и зарубежных ученых.

Важное значение для науки административного права имеет анализ законодательства (федерального и субъектов РФ) и «административного правотворчества» органов исполнительной власти (например, постановления о системе органов исполнительной власти и их структуре). Используя методы научного анализа (исторический, логический, формально-юридический, социологический, сравнительно-правовой), наука административного права способна раскрыть проблемы современного правового регулирования управленческой деятельности. Развитие этой науки немыслимо без постоянного изучения практической деятельности государственных органов (административной практики), без проведения социологических исследований в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и государственных служащих.

Система науки административного права обусловлена системой самого административного права, его структурой, совокупностью норм, правовых институтов и подотраслей административного права и логической взаимосвязью между ними. Вместе с тем система отрасли административного права характеризуется меньшим объемом по сравнению с наукой административного права, так как последняя исследует не только правовую сторону управления, но и многие другие проблемы и отношения.

Понятие административного права как отрасли, отношения регулируемые административным правом

Административное право – отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Административное право является самостоятельной публичной отраслью права. Административному праву характерен свой предмет и метод.

Предмет административного права – совокупность общественных отношений непосредственно урегулированные нормами данной отрасли права. Предмет административного права составляют только государственноуправленческие правоотношения.

Управленческие отношения, могут складываться также между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления, с другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Однако эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом.

Управленческие отношения могут складываться в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а

6

также органов прокуратуры. Например, в процессе руководства их рабочим аппаратом, его деятельности и т. д. (внутриорганизационные отношения).

Втоже время, не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права. В частности, это отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т. п.). В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (например, в уставных нормах). Отношения между коммерческими структурами, основанные на договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

Признаки управленческих отношений:

1) Наличие специального субъекта – органа исполнительной власти (исполнительных органов) – фундаментальный признак государственного управленческих отношений.

Однако, не всякое общественное отношение с участием субъекта исполнительной власти может быть отнесено к числу управленческих. Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответствии с нормами российского законодательства регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданскоправовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов.

Внекоторых случаях субъект исполнительной власти может отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом юридически-властных полномочий. Эта сторона получает тем самым возможность выступать уже и от имени государства.

Так, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).

2) В рамках управленческих правоотношений органы исполнительной власти осуществляют возложенные на них функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий.

Виды управленческих отношений:

1) в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

7

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

2) В зависимости от государственного устройства (ст. 5, 71–72 Конститу-

ции).

а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрацией краев, областей и т. п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т. п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

3) В зависимости от целей их возникновения и, соответственно, админи- стративно-правового регулирования.

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они не являются субъектами исполнительной власти.

8

Метод административно-правового регулирования

Метод административно-правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов, процедур, механизмов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения.

Метод правового регулирования (в целом) характеризуется тремя обстоятельствами: а) порядком установления субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; б) средствами их обеспечения (санкциями); в) степенью самостоятельности (усмотрения) действий субъектов.

В соответствии с данными критериями в юридической науке выделяют два главных метода правового регулирования:

1)императивный метод (властный, авторитарный) - основанный на подчиненности, субординации участников общественных отношений.

2)Диспозитивный метод (автономный) – основанный на наличии возможности выбора варианта поведения, характеризующийся равноправием участников правоотношения.

Для административно правового регулирования характерно применение обоих указанны методов, но с преобладанием императивного. Указанное проявляется в следующем:

1)Для административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты). Одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.

2)Административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения.

3)В конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми:

А) либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин),

Б) либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти).

4)Властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств (например, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий.

9

Система административного права

Система административного права – совокупность административноправовых норм, объеденных в различные группы (институт, подотрасль) по признаку однородности регулируемых общественных отношений.

Система административного права следует отличать от системы административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, взаимосвязанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Сегодня нет единого мнения по вопросу системы административного права.

Большинство считает, что административное право состоит из двух частей – Общей и Особенной.

1) Общая часть

Всостав Общей включены нормы, которые охватывают управление в целом, не в зависимости от конкретной сферы. В общую часть следующие институты:

а) закрепляющие основы государственно-управленческой деятельности (формы и методы государственного управления, административное принуждение);

б) регулирующие административно-правовой статус субъектов административного права;

в) регулирующие административно-правовой статус органов исполнительной власти (государственного управления);

г) регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;

д) обеспечивающие законность управления (контроль, обращение граж-

дан).

2) Особенная часть

Всостав особенной части включены нормы, регулирующие особенности управления в трех важнейших сферах: экономическая социально-культурная, административно-политическая. В связи с этим можно выделить следующие институты в рамках особенной части:

а) экономическая сфера: институты управления государственным имуществом; предпринимательской деятельностью; антимонопольной деятельностью; промышленностью; сельским хозяйством; транспортом; связью; жилищнокоммунальным хозяйством и т.п.;

б) социально-культурная сфера: институты управления образованием; наукой; культурой; здравоохранением и социальным обеспечением;

в) административно-политическая сфера институты управления в области обороны, области безопасности, юстиции.

Отдельные исследователи предлагают в рамках системы права выделять подотросли. Так, профессор А.П. Коренев выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Ко-

10

дексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно-деликтное право».

Профессор Ю.Н. Старилов предлагает сформировать Особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в т.ч. школьное) право; служебное право.

Понятие, виды и функции государственного управления

Известно, что одним из ключевых понятий всего административного права является понятие «государственного управления». Между тем, сегодня отсутствует единообразной подход к определению данной категории.

Государственное управление, произошедшее от латинского administratio (управление, руководство).

В тоже время в науке административного права существует три основных подхода к пониманию его сущности: правовой, политический и менеджеристский.

1)Согласно правовому подходу, государственное управление – организация государственной власти путем подчинения праву. Ключевыми ценностями государственного управления в данном случае являются ценности верховенства права и первичности прав и свобод граждан. При этом лицо, осуществляющее государственное управление, подчинено не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Основного Закона.

2)Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Лица, реализующие государственное управление, должны быть политически ответственны перед народом и восприимчивы к повседневным интересам граждан.

3)Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность. Главная цель здесь состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами. При этом подходе зачастую в качестве синонима термина «государственное управление» используется понятие «государственный менеджмент».

Традиционным является правовой подход к пониманию административного права, в рамках которого как известно сложилось две концепции в понимании государственного управления:

1.Государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

2. Государственное управление в узком понимании – это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной