7301

МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

Д.В. Малышев, А.И. Иванова

Правовое регулирование градостроительной деятельности

Утверждено редакционно-издательским советом университета в качестве учебного пособия

Нижний Новгород - 2022

2

ББК 67

М 18 И 21

Малышев Д.В., Иванова А.И. Правовые основы градостроительной деятельности: учебное пособие. – Н. Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит.

ун-т, 2022. – 84 с.

ISBN 5-87941-461-2

Учебное пособие предназначено для студентов заочной формы обучения по специальности «Юриспруденция». В пособии раскрыты: правовые основы градостроительной деятельности, включая принципы законодательства о градостроительной деятельности и ответственность за его нарушение, правовое обеспечение территориального планирования и градостроительного зонирования, документальное обеспечение планировки территорий и архитектурно-строительного проектирования, правовые основы градостроительного развития застроенных территорий на примере города Нижнего Новгорода, а также информационное обеспечение градостроительной деятельности. Приведены нормативно-правовые акты и учебная литература, используемые в процессе изучения курса.

ББК 67

ISBN 5-87941-461-2

© Малышев Д.В., 2022 © Иванова А.И., 2022

© ННГАСУ, 2022

4

1.2. Принципы законодательства о градостроительной деятельности

Принципы законодательства о градостроительной деятельности определены ГрК РФ и включают в себя:

1.Обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования.

Основной смысл указанного принципа заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных не ухудшающихся природных условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности. Значение данного принципа еще и в том, что еще раз провозглашается новая основа устойчивого развития – территориальное планирование и градостроительное зонирование.

2.Обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение для всех сфер жизнедеятельности человека и обеспечения их надлежащего, принципиально направленного и оформленного правового регулирования. Данный принцип обращает внимание и на возможность и необходимость учета «иных факторов». Это могут быть факторы правового и нравственного порядка,

втом числе предусмотренные в других пунктах данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов перечень как факторов, интересов, приоритетов, так и принципов осуществления той или иной деятельности формулируется и решается по-разному.

3.Обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения.

Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп из-за трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др. является проявлением учета социального фактора, предусмотренного в данном принципе. Доступ к объектам социального и иного назначения должен обеспечиваться всем категориям граждан, но доступ инвалидам вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.

Правовое наполнение данного пункта предусматривается в федеральных законах «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181, «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный

5

закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.

4.Осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки.

5.Участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Участие граждан в градостроительной деятельности базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. В соответствии с нормами Федерального закона «Об общественных объединениях» 1995 г. партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии с ст. 29 Конституции РФ перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г.; согласно ему к засекреченным сведениям не может относиться информация об экологии, угрозах здоровью, нарушениях прав и свобод граждан. Эти принципы реализуются в нормах Федеральных законов «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24 и «О гидрометеорологической службе» от 19 июля 1998 г. № 113 .

6.Ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Внауке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). В данном принципе подразумевается

6

перечень субъектов – органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека. Под благоприятными условиями жизнедеятельности также можно понимать такие факторы, как реализация права граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха, а также захоронений.

Предлагаемые характеристики благоприятных условий жизнедеятельности соответствуют нормам ст. 41 Конституции РФ о праве каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, в законодательстве о здравоохранении, об охране окружающей среды как о важнейшем условии и факторе обеспечения надлежащего здоровья.

7. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов.

Вэтом пункте принципов продолжаются и конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению, а в настоящее время – техническими регламентами. Теперь требования к объектам градостроительной деятельности должны приниматься также самими изготовителями продукции и услуг, саморегулируемыми организациями.

Всоответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством), Федеральным законом, а в исключительных случаях указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Целями принятия технических регламентов являются защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и др.

С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских населенных пунктов. В Федеральном

7

законе «О техническом регулировании» предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.

8.Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.

9.Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности. Закономерно, что природные условия жизни в городе занимают все большее место среди других факторов жизнедеятельности. Это можно проследить в большинстве норм ГрК РФ. Предусмотренные выше и ниже основные принципы законодательства о градостроительной деятельности также

втой или иной степени, в большинстве своем, связаны с обеспечением благоприятных, прежде всего природных условий жизни и деятельности человека в городе.

Для градостроительной деятельности принципиальной является ст. 44 ФЗ «Об охране окружающей среды», которая выражает требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских населенных пунктов. Основополагающими могут считаться следующие ее требования:

обеспечение благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем;

размещение зданий, строений, сооружений с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;

принятие мер по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий;

создание защитных и охранных зон, в том числе санитарно-защитных зон, озелененных территорий, зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны и иные, изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

10.Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

8

Объекты культурного наследия, как и особо охраняемые природные территории, могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования.

Установление статуса объектов культурного наследия может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.

Соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия предусматривается в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. № 73.

Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. и ст. 95 Земельного кодекса РФ учреждаются государственные природные заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, природные и дендрологические парки, ботанические сады, где запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория. В ряде субъектов РФ (Республика Башкортостан, Оренбургская область и др.) и городских мегаполисов (Москва, СанктПетербург и др.) действуют свои законы и иные нормативные правовые акты об особо охраняемых природных территориях и объектах, в том числе с учреждением региональных и муниципальных памятников природы, заказников, с установлением их границ и режима в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

11.Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены ст. 58-62 ГрК РФ.

Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются также и нормативно правовыми актами субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).

12.Возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам

врезультате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

9

Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности.

Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются в ст. 1064 Гражданского кодекса РФ (далее по тексту ГК РФ), согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

В ГК РФ, регулирующем имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст. 1065-1083), возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. 1084-1094), возмещение вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. 1095-1098), компенсация морального вреда (ст. 1099-1101).

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

2.1. Понятие территориального планирования

Планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий, называется территориальным планированием.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

2.2. Документы территориального планирования

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления и составляют нормативное обеспечение при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования относятся: документы территориального планирования РФ, документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований.

Документами территориального планирования РФ являются схемы территориального планирования РФ в области: