6853

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего образования «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

-------------------------------------------------------------------------------------------------

Международный институт технологий бизнеса

К.А.Савинов

Административное право.

Утверждено редакционно-издательским советом университета в качестве

учебного пособия для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»

Нижний Новгород

2019

3

Введение

Настоящее учебное пособие предназначено для студентов юридических учебных заведений и соответствует программе курса «Административное пра- во» для студентов юридических факультетов.

При изучении разделов учебного пособия студентам следует уделить осо- бое внимание тенденциям развития административного законодательства в со- временных условиях, а также произошедшим изменениям как в нормативном регулировании, так и в правоприменительной деятельности.

Настоящее учебное пособие помогает выработать студентам практические навыки и умения в применении правовых норм, так как акцентирует внимание не только на нормативных документах, но и на сложившейся судебной практи- ке.

Основное содержание учебного пособия образует краткий конспект лек- ций, соединенный с методическими рекомендациями по изучению отдельных учебных тем. Темы курса административного права в значительной степени ориентированы на углубленное восприятие актуальных и зачастую непреходя- щих вопросов юридической материи. Структура комплекса продумана таким образом, чтобы оказать по возможности наибольшее содействие студентам– юристам в понимании природы российской публичной администрации. Специ- фика настоящего комплекса заключается и в том, что он ориентирован на сту- дентов, которым предстоит изучать курс административного права в дистанци- онном.

Важно отметить, что в учебном пособии приведены лишь важнейшие нор- мативные акты, которые не только не исключают, а, наоборот, предполагают использование других правовых источников при разборе судебных дел, что способствует развитию правоприменительного навыка обучающихся. Тексты нормативных документов рекомендуется студентам найти самостоятельно, в частности в базах данных «КонсультантПлюс», «Гарант», «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства РФ, официальном интер- нет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

По нашему мнению, данное учебное пособие может быть полезным не только для студентов, но и для преподавателей юридических учебных заведе- ний, а также иных лиц, интересующихся вопросами административного права.

4

1. Понятие административного права как науки, отрасли права: её становление и развитие

1.Понятие административного права как науки

2.Понятие административного права как отрасли, отношения регулиру- емые административным правом.

3.Метод административно-правового регулирования.

4.Система и основные институты административного права.

5.Проблемы определения понятия государственного управления

Понятие административного права как науки

Административное право как наука – это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, администра- тивных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отноше- ния в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его соци- альной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформи- ровании и тенденциях развития административного законодательства, о прин- ципах административного права, об истории и перспективах развития, о зару- бежном административном праве.

Административное право как наука включает в себя Общую (правовые источники, место, сущность, значение и положение управления внутри госу- дарственной деятельности, субъекты административного права, административ- но-правовые основы и обязанности, организация управления, управленческие действия, административно-правовая защита) и Особенную (публичная служба, полицейское право, коммунальное, строительное, дорожно-транспортное, про- мысловое, социальное, школьное, административно-хозяйственное, финансовое и налоговое право, право зашиты окружающей природной среды) части.

Задачами административно-правовой науки является выявление проблем административного права, сложностей в применении его норм, толкование ад- министративно-правовых норм, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование государственной управленческой дея- тельности.

Итоги научных изысканий (выводы, рекомендации, предложения, проек- ты законов, справки по улучшению управленческой деятельности и пр.) спо- собствуют повышению эффективности правоприменительной административ- но-правовой деятельности и укрепляют механизм административно-правового регулирования.

Предметом административно-правовой науки является исследование пра- воотношений в сфере государственного управления, применения норм админи- стративного права, действия «административно-правовых» законодательных актов, «правотворчество» самих органов государственного управления.

Теоретической основой науки административного права служат как дру- гие науки (философия; наука социального и государственного управления; об-

5

щая теория государства и права; политология и социология), так и научные труды отечественных и зарубежных ученых.

Важное значение для науки административного права имеет анализ зако- нодательства (федерального и субъектов РФ) и «административного правотвор- чества» органов исполнительной власти (например, постановления о системе органов исполнительной власти и их структуре). Используя методы научного анализа (исторический, логический, формально-юридический, социологиче- ский, сравнительно-правовой), наука административного права способна рас- крыть проблемы современного правового регулирования управленческой дея- тельности. Развитие этой науки немыслимо без постоянного изучения практи- ческой деятельности государственных органов (административной практики), без проведения социологических исследований в сфере организации и функци- онирования исполнительной власти, государственного управления и государ- ственных служащих.

Система науки административного права обусловлена системой самого административного права, его структурой, совокупностью норм, правовых ин- ститутов и подотраслей административного права и логической взаимосвязью между ними. Вместе с тем система отрасли административного права характе- ризуется меньшим объемом по сравнению с наукой административного права, так как последняя исследует не только правовую сторону управления, но и многие другие проблемы и отношения.

Понятие административного права как отрасли, отношения регулируемые административным правом

Административное право – отрасль российской правовой системы, пред- ставляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регули- рования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практи- ческой реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Административное право является самостоятельной публичной отраслью права. Административному праву характерен свой предмет и метод.

Предмет административного права – совокупность общественных отно- шений непосредственно урегулированные нормами данной отрасли права. Предмет административного права составляют только государственно- управленческие правоотношения.

Управленческие отношения, могут складываться также между различны- ми звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнитель- ными органами (администрацией) системы местного самоуправления, с другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Однако эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом.

Управленческие отношения могут складываться в процессе функциони- рования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а

6

также органов прокуратуры. Например, в процессе руководства их рабочим ап- паратом, его деятельности и т. д. (внутриорганизационные отношения).

Втоже время, не все общественные отношения, по своей природе являю- щиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права. В частности, это отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т. п.). В них превалируют воля и интересы членов данных объеди- нений, выражаемые не в юридических нормах (например, в уставных нормах). Отношения между коммерческими структурами, основанные на договорных на- чалах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятель- ностью.

Признаки управленческих отношений:

1) Наличие специального субъекта – органа исполнительной власти (ис- полнительных органов) – фундаментальный признак государственного управ- ленческих отношений.

Однако, не всякое общественное отношение с участием субъекта испол- нительной власти может быть отнесено к числу управленческих. Субъекты ис- полнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответ- ствии с нормами российского законодательства регламентируются не админи- стративным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско- правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и дру- гих отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны дея- тельности исполнительных органов.

Внекоторых случаях субъект исполнительной власти может отсутство- вать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом юридически-властных полномочий. Эта сторона получает тем самым возмож- ность выступать уже и от имени государства.

Так, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдель- ными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осу- ществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).

2) В рамках управленческих правоотношений органы исполнительной власти осуществляют возложенные на них функций. Имеется в виду практи- ческая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий.

Виды управленческих отношений:

1) в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находя- щимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоя- щие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, нахо- дящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два ми- нистерства, администрация двух областей);

7

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их орга- низационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпо- рации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органа- ми системы местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хо- зяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объеди- нениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

2) В зависимости от государственного устройства (ст. 5, 71–72 Конститу-

ции).

а) между органами федеральной исполнительной власти и ис- полнительными органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, об- ластей, автономных областей, округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами респуб- лик, администрацией краев, областей и т. п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, ад- министрациями двух областей и т. п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

3) В зависимости от целей их возникновения и, соответственно, админи- стративно-правового регулирования.

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отно- шения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они не являются субъектами испол- нительной власти.

8

Метод административно-правового регулирования

Метод административно-правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов, процедур, механизмов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения.

Метод правового регулирования (в целом) характеризуется тремя обстоя- тельствами: а) порядком установления субъективных прав и юридических обя- занностей участников правоотношений; б) средствами их обеспечения (санкци- ями); в) степенью самостоятельности (усмотрения) действий субъектов.

В соответствии с данными критериями в юридической науке выделяют два главных метода правового регулирования:

1)императивный метод (властный, авторитарный) - основанный на под- чиненности, субординации участников общественных отношений.

2)Диспозитивный метод (автономный) – основанный на наличии воз- можности выбора варианта поведения, характеризующийся равноправием участников правоотношения.

Для административно правового регулирования характерно применение обоих указанны методов, но с преобладанием императивного. Указанное про- является в следующем:

1)Для административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запре- ты). Одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объ- ем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.

2)Административно-правовое регулирование предполагает односторон- ность волеизъявления одного из участников отношения.

3)В конкретных управленческих отношениях, регулируемых администра- тивным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимо- связь между управляющими и управляемыми:

А) либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полно- мочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин),

Б) либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти).

4)Властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в не- обходимых случаях дозволительных средств (например, в виде соответствую- щих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий.

9

Система административного права

Система административного права – совокупность административно- правовых норм, объеденных в различные группы (институт, подотрасль) по признаку однородности регулируемых общественных отношений.

Система административного права следует отличать от системы админи- стративного законодательства, представляющую собой совокупность действу- ющих законодательных и иных нормативных актов, взаимосвязанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Сегодня нет единого мнения по вопросу системы административ- ного права.

Большинство считает, что административное право состоит из двух ча- стей – Общей и Особенной.

1) Общая часть

Всостав Общей включены нормы, которые охватывают управление в це- лом, не в зависимости от конкретной сферы. В общую часть следующие инсти- туты:

а) закрепляющие основы государственно-управленческой деятельности (формы и методы государственного управления, административное принужде- ние);

б) регулирующие административно-правовой статус субъектов админи- стративного права;

в) регулирующие административно-правовой статус органов исполни- тельной власти (государственного управления);

г) регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;

д) обеспечивающие законность управления (контроль, обращение граж-

дан).

2) Особенная часть

Всостав особенной части включены нормы, регулирующие особенности управления в трех важнейших сферах: экономическая социально-культурная, административно-политическая. В связи с этим можно выделить следующие институты в рамках особенной части:

а) экономическая сфера: институты управления государственным имуще- ством; предпринимательской деятельностью; антимонопольной деятельностью; промышленностью; сельским хозяйством; транспортом; связью; жилищно- коммунальным хозяйством и т.п.;

б) социально-культурная сфера: институты управления образованием; наукой; культурой; здравоохранением и социальным обеспечением;

в) административно-политическая сфера институты управления в области обороны, области безопасности, юстиции.

Отдельные исследователи предлагают в рамках системы права выделять подотросли. Так, профессор А.П. Коренев выделяет третью часть системы ад- министративного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Ко-

10

дексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило назва- ние «административно-деликтное право».

Профессор Ю.Н. Старилов предлагает сформировать Особенную часть ад- министративного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в т.ч. школьное) право; служебное право.

Понятие, виды и функции государственного управления

Известно, что одним из ключевых понятий всего административного пра- ва является понятие «государственного управления». Между тем, сегодня от- сутствует единообразной подход к определению данной категории.

Государственное управление, произошедшее от латинского administratio (управление, руководство).

В тоже время в науке административного права существует три основных подхода к пониманию его сущности: правовой, политический и менеджерист- ский.

1)Согласно правовому подходу, государственное управление – организа- ция государственной власти путем подчинения праву. Ключевыми ценностями государственного управления в данном случае являются ценности верховенства права и первичности прав и свобод граждан. При этом лицо, осуществляющее государственное управление, подчинено не столько своему руководству, сколь- ко требованиям правового государства и Основного Закона.

2)Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Лица, реа- лизующие государственное управление, должны быть политически ответствен- ны перед народом и восприимчивы к повседневным интересам граждан.

3)Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями госу- дарственного управления должны быть эффективность, экономичность и ре- зультативность. Главная цель здесь состоит в том, как обеспечить нужный ре- зультат с наименьшими затратами. При этом подходе зачастую в качестве си- нонима термина «государственное управление» используется понятие «госу- дарственный менеджмент».

Традиционным является правовой подход к пониманию административ- ного права, в рамках которого как известно сложилось две концепции в пони- мании государственного управления:

1.Государственное управление в широком понимании – это регулирую- щая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю дея- тельность государства по организующему воздействию со стороны специаль- ных субъектов права на общественные отношения.

2. Государственное управление в узком понимании – это административ- ная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной