6603

МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высше-

го образования «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

Ф.П. Румянцев

Жилищное право

(учебное пособие для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», профиль подготовки «Юриспруденция»)

Нижний Новгород

2022

2

ББК 67.99(2)32

Р 50

Румянцев Ф.П. Жилищное право: учебное пособие [текст]. – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2022. – 74 с.

ISBN 5-87941-456-6

Учебное пособие предназначено для студентов очно-заочной формы обучения (с использованием дистанционных технологий) при изучении курса «Жилищное право» и представляет собой краткий курс лекций с некоторыми практическими рекомендациями по отдельным темам. Предполагается, что содержание данного материала может явиться основой для более глубокого осмысления в затронутой сфере по всем ее направлениям. Вместе с тем очевидно, что комплексное изучение данной тематики не может ограничиваться изучением только этого представленного дидактического материала и, при необходимости, требует знания другой разнообразной литературы с учетом российского законодательства.

ББК67.99(2)32

ISBN 5-87941-456-6

© Румянцев Ф.П. 2022 © ННГАСУ, 2022

3

Введение

Жилищно-коммунальное хозяйство – одна из крупнейших отраслей российской экономики. Отрасль, основу которой составляет жилищный фонд страны, имеет очень высокий удельный вес в основных фондах всей экономики. Сфера жилищно-коммунального хозяйства по своим отраслевым характеристикам связана с предоставлением услуг по текущему функционированию жилищного фонда, его капитального ремонта и проведению мероприятий по благоустройству придомовых территорий.

Особенности жилищно-коммунального хозяйства обусловлены, прежде всего, наличием доли муниципальной собственности и социальной направленностью деятельности всех субъектов отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

Для жилищно-коммунальных услуг характерны:

-принадлежность к группе жизнеобеспечения;

-социальная значимость;

-низкая заменяемость другими услугами.

С 1991 г. в отрасли жилищно-коммунального хозяйства осуществляется новая государственная жилищная политика, основная цель которой – переход ЖКХ в режим безубыточного функционирования и расширенного воспроизводства основных фондов.

Среди приоритетных задач следует выделить следующие:

-прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищно-комму- нального комплекса;

-реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий жилищнокоммунального комплекса;

-создание эффективной системы тарифного регулирования;

-создание правовой среды для взаимодействия власти и бизнеса в жилищ- но-коммунальном секторе;

-развитие бизнеса по управлению жилищным фондом на основе пообъектного управления зданиями и рационального ресурсосбережения. 2005 год стал знаменательным для жилищно-коммунального хозяйства. Во-первых, настоящее время является последним этапом реформирования. Во-вторых, федеральная законодательная база сформирована. Подготовлен и, в основном, введен в

действие пакет почти из 30 документов по формированию рынка доступного жилья.

В предлагаемом пособии дается краткий обзор основных норм и положений жилищного законодательства Российской Федерации: рассматриваются проблемы формирования института эффективных собственников, формы управления многоквартирными домами, представлена система договорных отношений. Уделяется внимание вопросам защиты прав жильцов как полноценных потребителей жилищно-коммунальных услуг. Приведены возможные формы самоорганизации граждан при решении задач и вопросов, касающихся качества и количества жилищно-коммунальных услуг. Один из разделов посвя-

4

щен компетенциям и участию органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Все вопросы, без исключения, рассматриваются в рамках нового жилищного законодательства РФ.

1. Право граждан на жилище

Право каждого человека на жилище провозглашает ст. 40 Конституции РФ. Посредством реализации данного права обеспечивается удовлетворение жизненно важной потребности человека в жилье.

Конституционная норма о праве граждан на жилище появилась в нашей стране сравнительно недавно. Впервые это право закреплено в Конституции

СССР 1977 г., а также в кодифицированных и других жилищных законах.

Вч. 1 ст. 40 Конституции РФ положение о праве на жилище («каждый имеет право на жилище») содержит гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». Часть 2 ст. 40 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Закреплением в Конституции права на жилище государство принимает на себя ответственность за обеспечение и охрану этого права человека, которое означает возможность каждого иметь жилище и в необходимых случаях пользоваться защитой государства от его произвольного лишения.

ВЖилищном кодексе РФ конкретизируются положения Конституции РФ об обеспечении условий для осуществления права на жилище. Согласно ст. 2 Жилищного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения граждан в жилище;

2) используют бюджетные средства и иные, не запрещенные законом, источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или по договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

4) стимулируют жилищное строительство; 5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобрета-

ющих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

6) обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствие жилых по-

5

мещений установленным санитарным и техническим нормам, иным требованиям законодательства;

7) обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

Анализ норм, содержащихся в Конституции РФ и федеральном законодательстве, показывает, что на данном этапе развития жилищных отношений право на жилище может быть реализовано следующими способами:

1)путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах, составляющих жилищный фонд социального пользования. Согласно Конституции РФ таким правом обладает ограниченный круг лиц. В соответствии со ст. 49 Жилищного кодекса РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда;

2)путем передачи жилых помещений в пользование в соответствии с договором так называемого коммерческого найма. По данному договору в наем может сдаваться жилье из государственного, муниципального и частного жилищного фонда на условиях, которые существенно отличаются от договора социального найма. Круг лиц, имеющих право на заключение такого договора, не ограничен;

3)путем строительства или приобретения жилых помещений в домах различного жилищного фонда за собственные средства. При этом необходимо учитывать общую норму п. 2 ст. 213 Гражданского кодекса РФ, согласно которой количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях, предусмотренных п. 2 с. 1 Гражданского кодекса РФ (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и т.д.).

Право на жилище имеет сложное содержание и может быть сведено к следующим основным юридическим возможностям:

1)возможность приобретения жилого помещения в собственность или получения его указанными выше способами в пользование; возможность стабильного и свободного от постороннего незаконного вторжения пользования занимаемым жилым помещением;

2)возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина-нанимателя этого помещения и членов его семьи, но и передачи жилого помещения с соблюдением определенных условий для проживания другим гражданам на основании договора поднайма или в качестве временных жильцов;

3)обеспечение в жилых домах здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;

4)обеспечения защиты граждан от произвольного лишения жилища. Отсюда видно, что конституционное право на жилище не тождественно по

своему содержанию субъективному праву на жилую площадь, поскольку, помимо возможности пользоваться жилым помещением, он включает в себя и другие возможности.

6

Как одно из основных прав человека, право на жилище возникает с момента рождения человека (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ).

Право на жилище обладает свойством неотчуждаемости (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), в связи с чем никто не может быть лишен его либо ограничен в его объеме, кроме случаев, прямо указанных в законе. Неотчуждаемость права на жилище нашла свое конкретное выражение в ч. 4 ст. 3 Жилищного кодекса РФ, согласно которому никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе и в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом РФ, другими федеральными законами.

Жилищные права граждан охраняются законом. Запрещаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище. Конкретные положения, относящиеся к реализации права на жилище, содержатся в нормах Жилищного кодекса РФ, в частности, определяющих интересы граждан, подлежащие учету при предоставлении жилых помещений по договору социального найма (ст. 58), и требования, предъявляемые к предоставляемому по такому договору жилому помещению (ст. 62).

2.Жилищное право

2.1.Понятие жилищного права. Предмет регулирования жилищного права

Жилищное право – совокупность правовых норм, регулирующих жилищ-

ные отношения. Возникновение жилищного права обусловлено потребностью в комплексном подходе к решению вопросов, связанных с обеспечением граждан жильем.

Жилищный кодекс РФ определил круг жилищных отношений. Согласно ч.1 ст. 4 жилищное законодательство регулирует отношения по поводу:

1)возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда;

2)пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

3)пользования общим имуществом собственников помещений;

4)отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

5)учета жилищного фонда;

6)содержания и ремонта жилых помещений;

7)переустройства и перепланировки жилых помещений;

8)управления многоквартирными домами;

9)создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

10)предоставления коммунальных услуг;

11)внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;

7

12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствия жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.

2.2.Принципы жилищного права

Всфере жилищных отношений, как и в любой другой области общественных отношений, регулируемых правом, действует принцип законности. Применение данного принципа к жилищным отношениям имеет свою специфику.

Жилищные отношения регулируются не только Конституцией РФ и федеральными законами, как многие другие отношения, но и законами и другими нормативными актами субъектов РФ. Следовательно, для соблюдения этого принципа требуется выполнение предписаний не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ.

Кроме того, для реализации указанного принципа необходимо, чтобы региональные нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам жилищного права, не противоречили федеральным законодательным актам. При расхождении тех и других должны применяться нормы федерального закона как имеющие большую юридическую силу. Имеется специфика и в характере тех отношений, на которые распространяется действие принципа законности как принципа жилищного права. Очень важным является соблюдение законности при постановке на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставлении жилья на условиях социального найма. Равным образом недопустимо нарушение жилищных норм при заключении, исполнении и расторжении договоров как социального, так и коммерческого найма, а также других правил, относящихся к области жилищных отношений.

Принцип стабильности права на жилище выражается в обеспечении особой устойчивости пользования жильем. В связи с этим Конституция (ч. 1 ст. 40) предусматривает недопустимость произвольного лишения жилища. Согласно ч. 4 ст. 3 ЖК никто не может быть выселен из жилого помещения или ограничен в праве пользования жилым помещением, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом и другими федеральными законами. Данный принцип получил дальнейшее развитие в жилищном и гражданском законодательстве, где предусмотрен ограниченный перечень оснований расторжения договора найма жилого помещения по требованию наймодателя и установлено, что такое расторжение договора производится в судебном порядке (ч. 4 ст. 83 ЖК, п. 2 ст. 687 ГК РФ).

Следующий принцип жилищного права – принцип доступности пользования жильем, который выражается в обеспечении всем гражданам реальной возможности иметь жилье и пользоваться им на различных основаниях: на праве собственности, по договору социального или коммерческого найма и т.д. Реализация данного принципа обеспечивается, прежде всего, посредством оказа-

8

ния помощи гражданам со стороны государства, муниципальных образований, предприятий, организаций, воинских частей и формирований в приобретении или строительстве жилья.

Принцип неприкосновенности жилища направлен на обеспечение таких условий пользования жилыми помещениями, которые обеспечивают покой граждан и ограничивают получение сведений об их частной жизни без их согласия. Для достижения этих целей в с. 25 Конституции четко определено, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

3. Жилищное законодательство

Жилищное законодательство, согласно ст. 1 Жилищного кодекса РФ, основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности, недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников, регулируемых отношений по владению, использованию, распоряжению жилыми помещениями, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Из сказанного выше следует, что в сфере жилищно-коммунального хозяйства возникает множество отношений, касающихся различных интересов и сторон общественной жизни.

Все эти отношения регулируются довольно большим количеством норма- тивно-правовых документов. Поэтому жилищное законодательство представлено целым рядом кодексов и законов РФ.

Жилищное законодательство – система законов, иных нормативных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или прекращаются жилищно-правовые отношения. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, субъектам РФ предоставляется право иметь собственное жилищное законодательство по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. При наличии противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных орга-

9

нов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Основу жилищного законодательства составляют:

-Жилищный кодекс РФ;

-Гражданский кодекс РФ;

-Градостроительный кодекс РФ.

Создание правовой среды жилищно-коммунальной сферы как одной из приоритетных задач при формировании рынка доступного жилья, в основном, было закончено к 2005 г. После обобщения всех имевшихся положений и разработки новых подходов были подготовлены проекты и введены в действие ряд законов, которые включали Жилищный и Градостроительный кодексы, законы о внесении изменений в гражданское законодательство, законодательство об ипотеке и ипотечных ценных бумагах, налоговое и бюджетное законодательство, о тарифном и инвестиционном регулировании в коммунальной сфере, регулировании привлечения средств в долевое строительство жилья, жилищные накопительные программы и другие.

Главным в пакете нормативных документов по формированию рынка доступного жилья является Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188 ФЗ.

Немаловажное значение имеет и Федеральный закон № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в котором разъясняются основные изменения жилищного законодательства.

Новый Жилищный кодекс РФ внес принципиально новые положения. С его введением запускается механизм демонополизации жилищно-коммуналь- ного хозяйства на уровне муниципалитетов. В соответствии с Жилищным кодексом:

- собственники помещений получают реальную возможность самостоятельно выбирать способ управления многоквартирным домом, а предприятия ЖКХ могут претендовать на статус управляющей компании;

-муниципалитет не имеет преимуществ перед другими собственниками помещений;

-исключается произвольное вмешательство органов местного самоуправления в управление многоквартирными домами, а случаи принятия решений муниципалитетами ограничен законом;

-с целью устранения монополии муниципальных управляющих организаций создаются условия для допуска на рынок и равноправного участия в правлении многоквартирными домами организаций любых форм.

Безусловно, Жилищный кодекс на сегодняшний день считается самым актуальным документом в области ЖКХ. Положения Жилищного кодекса необходимо учитывать, на них можно и нужно опираться, использовать в работе. Но нельзя сейчас рассматривать данный закон как панацею или энциклопедию. Отмечены некоторые противоречия с Гражданским кодексом РФ и с другими нормативными документами, не везде одинаково проходит реформирование ЖКХ. Поэтому необходимо знать, учитывать и уметь совместно применять нормы и положения других нормативно-правовых документов.

10

4. Участие органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления в развитии жилищно-коммунального хозяйства

Реализация жилищных прав является одной из важнейших составляющих прав и свобод человека и гражданина. Органам государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции необходимо обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище, что подтверждается ст. 40 Конституции РФ. Статья 2 Жилищного кодекса РФ содержит перечень таких условий:

-содействие развитию рынка жилья в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

-использование бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников для улучшения жилищных условий граждан;

-предоставление в установленном порядке жилых помещений по договорам найма (социального и иного);

-стимулирование жилищного строительства;

-обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг по обслуживанию жилищного фонда;

-обеспечение контроля за соблюдением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда соответствием жилых помещений санитарным и техническим правилам и нормам;

-обеспечение контроля за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным требованиям осуществляют специальные органы, уполномоченные федеральными органами исполнительной власти органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом и иными нормативно-правовыми актами. Например, такой контроль осуществляют органы государственной жилищной инспекции (Постановление Правительства РФ от 26. 09. 1994 № 1086 «О государственной жилищной инспекции в РФ).

Рассмотрим основные компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с российским законодательством. В настоящее время в РФ осуществляется реформа местного самоуправления. С 1 января 2006 г. вступил в полную силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. Реформа предусматривает, в частности, обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем своих полномочий по решению вопросов местного значения. Многие проблемные вопросы переносятся на ответственность орга-