5965

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

-------------------------------------------------------------------------------------------------

Международный институт технологий бизнеса

Ф.П.Румянцев

Жилищное право

(учебное пособие для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», профиль подготовки «Профессиональная деятельность юриста в сферах экономики и управления»

Нижний Новгород

2019

2

ББК 67.99(2)32 Р 50

Румянцев Ф.П. Жилищное право: учебное пособие [текст]. – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2019. – 74 с.

ISBN 5-87941-456-6

Учебное пособие предназначено для студентов очно-заочной формы обуче- ния (с использованием дистанционных технологий) при изучении курса «Жи- лищное право» и представляет собой краткий курс лекций с некоторыми прак- тическими рекомендациями по отдельным темам. Предполагается, что содер- жание данного материала может явиться основой для более глубокого осмыс- ления в затронутой сфере по всем ее направлениям. Вместе с тем очевидно, что комплексное изучение данной тематики не может ограничиваться изучением только этого представленного дидактического материала и, при необходимости, требует знания другой разнообразной литературы с учетом российского зако- нодательства.

ББК67.99(2)32

ISBN 5-87941-456-6

© Румянцев Ф.П. 2019 © ННГАСУ, 2019

3

Введение

Жилищно-коммунальное хозяйство – одна из крупнейших отраслей рос- сийской экономики. Отрасль, основу которой составляет жилищный фонд страны, имеет очень высокий удельный вес в основных фондах всей экономики. Сфера жилищно-коммунального хозяйства по своим отраслевым характеристи- кам связана с предоставлением услуг по текущему функционированию жилищ- ного фонда, его капитального ремонта и проведению мероприятий по благо- устройству придомовых территорий.

Особенности жилищно-коммунального хозяйства обусловлены, прежде всего, наличием доли муниципальной собственности и социальной направлен- ностью деятельности всех субъектов отрасли жилищно-коммунального хозяй- ства.

Для жилищно-коммунальных услуг характерны:

-принадлежность к группе жизнеобеспечения;

-социальная значимость;

-низкая заменяемость другими услугами.

С 1991 г. в отрасли жилищно-коммунального хозяйства осуществляется новая государственная жилищная политика, основная цель которой – переход ЖКХ в режим безубыточного функционирования и расширенного воспроиз- водства основных фондов.

Среди приоритетных задач следует выделить следующие:

-прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищно-комму- нального комплекса;

-реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий жилищно- коммунального комплекса;

-создание эффективной системы тарифного регулирования;

-создание правовой среды для взаимодействия власти и бизнеса в жилищ- но-коммунальном секторе;

-развитие бизнеса по управлению жилищным фондом на основе пообъект- ного управления зданиями и рационального ресурсосбережения. 2005 год стал знаменательным для жилищно-коммунального хозяйства. Во-первых, настоя- щее время является последним этапом реформирования. Во-вторых, федераль- ная законодательная база сформирована. Подготовлен и, в основном, введен в

действие пакет почти из 30 документов по формированию рынка доступного жилья.

В предлагаемом пособии дается краткий обзор основных норм и положе- ний жилищного законодательства Российской Федерации: рассматриваются проблемы формирования института эффективных собственников, формы управления многоквартирными домами, представлена система договорных от- ношений. Уделяется внимание вопросам защиты прав жильцов как полноцен- ных потребителей жилищно-коммунальных услуг. Приведены возможные фор- мы самоорганизации граждан при решении задач и вопросов, касающихся ка- чества и количества жилищно-коммунальных услуг. Один из разделов посвя-

4

щен компетенциям и участию органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Все вопросы, без исключения, рассматриваются в рамках нового жилищ- ного законодательства РФ.

1. Право граждан на жилище

Право каждого человека на жилище провозглашает ст. 40 Конституции РФ. Посредством реализации данного права обеспечивается удовлетворение жиз- ненно важной потребности человека в жилье.

Конституционная норма о праве граждан на жилище появилась в нашей стране сравнительно недавно. Впервые это право закреплено в Конституции

СССР 1977 г., а также в кодифицированных и других жилищных законах.

Вч. 1 ст. 40 Конституции РФ положение о праве на жилище («каждый имеет право на жилище») содержит гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». Часть 2 ст. 40 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного само- управления поощряют жилищное строительство, создают условия для осу- ществления права на жилище.

Закреплением в Конституции права на жилище государство принимает на себя ответственность за обеспечение и охрану этого права человека, которое означает возможность каждого иметь жилище и в необходимых случаях поль- зоваться защитой государства от его произвольного лишения.

ВЖилищном кодексе РФ конкретизируются положения Конституции РФ об обеспечении условий для осуществления права на жилище. Согласно ст. 2 Жилищного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного са- моуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осу- ществления гражданами права на жилище, в том числе:

1)содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения граждан в жилище;

2)используют бюджетные средства и иные, не запрещенные законом, ис- точники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобре- тения или строительства жилых помещений;

3)в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или по договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

4)стимулируют жилищное строительство;

5)обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобрета- ющих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потре- бителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жи- лищного фонда;

6)обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствие жилых по-

5

мещений установленным санитарным и техническим нормам, иным требовани- ям законодательства;

7) обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодатель- ством требований при осуществлении жилищного строительства.

Анализ норм, содержащихся в Конституции РФ и федеральном законода- тельстве, показывает, что на данном этапе развития жилищных отношений пра- во на жилище может быть реализовано следующими способами:

1)путем предоставления жилых помещений по договору социального най- ма в домах, составляющих жилищный фонд социального пользования. Соглас- но Конституции РФ таким правом обладает ограниченный круг лиц. В соответ- ствии со ст. 49 Жилищного кодекса РФ по договору социального найма предо- ставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищно- го фонда;

2)путем передачи жилых помещений в пользование в соответствии с дого- вором так называемого коммерческого найма. По данному договору в наем мо- жет сдаваться жилье из государственного, муниципального и частного жилищ- ного фонда на условиях, которые существенно отличаются от договора соци- ального найма. Круг лиц, имеющих право на заключение такого договора, не ограничен;

3)путем строительства или приобретения жилых помещений в домах раз- личного жилищного фонда за собственные средства. При этом необходимо учитывать общую норму п. 2 ст. 213 Гражданского кодекса РФ, согласно кото- рой количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граж- дан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях, предусмотренных п. 2 с. 1 Гражданского кодекса РФ (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и т.д.).

Право на жилище имеет сложное содержание и может быть сведено к сле- дующим основным юридическим возможностям:

1)возможность приобретения жилого помещения в собственность или по- лучения его указанными выше способами в пользование; возможность стабиль- ного и свободного от постороннего незаконного вторжения пользования зани- маемым жилым помещением;

2)возможность использования жилого помещения не только для прожива- ния гражданина-нанимателя этого помещения и членов его семьи, но и переда- чи жилого помещения с соблюдением определенных условий для проживания другим гражданам на основании договора поднайма или в качестве временных жильцов;

3)обеспечение в жилых домах здоровой среды обитания, жилой среды, до- стойной цивилизованного человека;

4)обеспечения защиты граждан от произвольного лишения жилища. Отсюда видно, что конституционное право на жилище не тождественно по

своему содержанию субъективному праву на жилую площадь, поскольку, по- мимо возможности пользоваться жилым помещением, он включает в себя и другие возможности.

6

Как одно из основных прав человека, право на жилище возникает с момен- та рождения человека (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ).

Право на жилище обладает свойством неотчуждаемости (ч. 2 ст. 17 Кон- ституции РФ), в связи с чем никто не может быть лишен его либо ограничен в его объеме, кроме случаев, прямо указанных в законе. Неотчуждаемость права на жилище нашла свое конкретное выражение в ч. 4 ст. 3 Жилищного кодекса РФ, согласно которому никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе и в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищ- ным кодексом РФ, другими федеральными законами.

Жилищные права граждан охраняются законом. Запрещаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище. Конкретные положения, относящиеся к реализации права на жилище, содержатся в нормах Жилищного кодекса РФ, в частности, определяющих интересы граждан, подлежащие учету при предоставлении жилых помещений по договору социального найма (ст. 58), и требования, предъявляемые к предоставляемому по такому договору жилому помещению (ст. 62).

2.Жилищное право

2.1.Понятие жилищного права. Предмет регулирования жилищного права

Жилищное право – совокупность правовых норм, регулирующих жилищ-

ные отношения. Возникновение жилищного права обусловлено потребностью в комплексном подходе к решению вопросов, связанных с обеспечением граждан жильем.

Жилищный кодекс РФ определил круг жилищных отношений. Согласно ч.1 ст. 4 жилищное законодательство регулирует отношения по поводу:

1)возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владе- ния, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда;

2)пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

3)пользования общим имуществом собственников помещений;

4)отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

5)учета жилищного фонда;

6)содержания и ремонта жилых помещений;

7)переустройства и перепланировки жилых помещений;

8)управления многоквартирными домами;

9)создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных коопера- тивов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

10)предоставления коммунальных услуг;

11)внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;

7

12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соот- ветствия жилых помещений установленным санитарным и техническим прави- лам и нормам, иным требованиям законодательства.

Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические ли- ца, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.

2.2.Принципы жилищного права

Всфере жилищных отношений, как и в любой другой области обществен- ных отношений, регулируемых правом, действует принцип законности. Приме- нение данного принципа к жилищным отношениям имеет свою специфику.

Жилищные отношения регулируются не только Конституцией РФ и феде- ральными законами, как многие другие отношения, но и законами и другими нормативными актами субъектов РФ. Следовательно, для соблюдения этого принципа требуется выполнение предписаний не только федерального законо- дательства, но и законодательства субъектов РФ.

Кроме того, для реализации указанного принципа необходимо, чтобы ре- гиональные нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам жилищно- го права, не противоречили федеральным законодательным актам. При расхож- дении тех и других должны применяться нормы федерального закона как име- ющие большую юридическую силу. Имеется специфика и в характере тех от- ношений, на которые распространяется действие принципа законности как принципа жилищного права. Очень важным является соблюдение законности при постановке на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предо- ставлении жилья на условиях социального найма. Равным образом недопусти- мо нарушение жилищных норм при заключении, исполнении и расторжении договоров как социального, так и коммерческого найма, а также других правил, относящихся к области жилищных отношений.

Принцип стабильности права на жилище выражается в обеспечении особой устойчивости пользования жильем. В связи с этим Конституция (ч. 1 ст. 40) предусматривает недопустимость произвольного лишения жилища. Согласно ч. 4 ст. 3 ЖК никто не может быть выселен из жилого помещения или ограни- чен в праве пользования жилым помещением, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые преду- смотрены Жилищным кодексом и другими федеральными законами. Данный принцип получил дальнейшее развитие в жилищном и гражданском законода- тельстве, где предусмотрен ограниченный перечень оснований расторжения до- говора найма жилого помещения по требованию наймодателя и установлено, что такое расторжение договора производится в судебном порядке (ч. 4 ст. 83 ЖК, п. 2 ст. 687 ГК РФ).

Следующий принцип жилищного права – принцип доступности пользова- ния жильем, который выражается в обеспечении всем гражданам реальной воз- можности иметь жилье и пользоваться им на различных основаниях: на праве собственности, по договору социального или коммерческого найма и т.д. Реа- лизация данного принципа обеспечивается, прежде всего, посредством оказа-

8

ния помощи гражданам со стороны государства, муниципальных образований, предприятий, организаций, воинских частей и формирований в приобретении или строительстве жилья.

Принцип неприкосновенности жилища направлен на обеспечение таких условий пользования жилыми помещениями, которые обеспечивают покой граждан и ограничивают получение сведений об их частной жизни без их со- гласия. Для достижения этих целей в с. 25 Конституции четко определено, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

3. Жилищное законодательство

Жилищное законодательство, согласно ст. 1 Жилищного кодекса РФ, осно- вывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности, недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осу- ществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законода- тельством, прав, а также на признании равенства участников, регулируемых от- ношений по владению, использованию, распоряжению жилыми помещениями, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использо- вания жилых помещений по назначению.

Из сказанного выше следует, что в сфере жилищно-коммунального хозяй- ства возникает множество отношений, касающихся различных интересов и сто- рон общественной жизни.

Все эти отношения регулируются довольно большим количеством норма- тивно-правовых документов. Поэтому жилищное законодательство представле- но целым рядом кодексов и законов РФ.

Жилищное законодательство – система законов, иных нормативных право- вых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или прекраща- ются жилищно-правовые отношения. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции жи- лищное законодательство находится в совместном ведении Российской Феде- рации и субъектов РФ. Таким образом, субъектам РФ предоставляется право иметь собственное жилищное законодательство по вопросам, не урегулирован- ным федеральным законодательством. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. При нали- чии противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из Жи- лищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных за- конов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, поста- новлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных орга-

9

нов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Основу жилищного законодательства составляют:

-Жилищный кодекс РФ;

-Гражданский кодекс РФ;

-Градостроительный кодекс РФ.

Создание правовой среды жилищно-коммунальной сферы как одной из приоритетных задач при формировании рынка доступного жилья, в основном, было закончено к 2005 г. После обобщения всех имевшихся положений и раз- работки новых подходов были подготовлены проекты и введены в действие ряд законов, которые включали Жилищный и Градостроительный кодексы, законы о внесении изменений в гражданское законодательство, законодательство об ипотеке и ипотечных ценных бумагах, налоговое и бюджетное законодатель- ство, о тарифном и инвестиционном регулировании в коммунальной сфере, ре- гулировании привлечения средств в долевое строительство жилья, жилищные накопительные программы и другие.

Главным в пакете нормативных документов по формированию рынка до- ступного жилья является Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188 ФЗ.

Немаловажное значение имеет и Федеральный закон № 189-ФЗ «О введе- нии в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в котором разъ- ясняются основные изменения жилищного законодательства.

Новый Жилищный кодекс РФ внес принципиально новые положения. С его введением запускается механизм демонополизации жилищно-коммуналь- ного хозяйства на уровне муниципалитетов. В соответствии с Жилищным ко- дексом:

- собственники помещений получают реальную возможность самостоя- тельно выбирать способ управления многоквартирным домом, а предприятия ЖКХ могут претендовать на статус управляющей компании;

-муниципалитет не имеет преимуществ перед другими собственниками помещений;

-исключается произвольное вмешательство органов местного самоуправ- ления в управление многоквартирными домами, а случаи принятия решений муниципалитетами ограничен законом;

-с целью устранения монополии муниципальных управляющих организа- ций создаются условия для допуска на рынок и равноправного участия в прав- лении многоквартирными домами организаций любых форм.

Безусловно, Жилищный кодекс на сегодняшний день считается самым актуальным документом в области ЖКХ. Положения Жилищного кодекса необходимо учитывать, на них можно и нужно опираться, использовать в рабо- те. Но нельзя сейчас рассматривать данный закон как панацею или энциклопе- дию. Отмечены некоторые противоречия с Гражданским кодексом РФ и с дру- гими нормативными документами, не везде одинаково проходит реформирова- ние ЖКХ. Поэтому необходимо знать, учитывать и уметь совместно применять нормы и положения других нормативно-правовых документов.

10

4. Участие органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления в развитии жилищно-коммунального хозяйства

Реализация жилищных прав является одной из важнейших составляющих прав и свобод человека и гражданина. Органам государственной власти и мест- ного самоуправления в пределах своей компетенции необходимо обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище, что подтверждается ст. 40 Конституции РФ. Статья 2 Жилищного кодекса РФ содержит перечень таких условий:

-содействие развитию рынка жилья в целях создания необходимых усло- вий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

-использование бюджетных средств и иных не запрещенных законом ис- точников для улучшения жилищных условий граждан;

-предоставление в установленном порядке жилых помещений по догово- рам найма (социального и иного);

-стимулирование жилищного строительства;

-обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, приобретаю- щих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потре- бителей коммунальных услуг, а также услуг по обслуживанию жилищного фонда;

-обеспечение контроля за соблюдением жилищного законодательства, ис- пользованием и сохранностью жилищного фонда соответствием жилых поме- щений санитарным и техническим правилам и нормам;

-обеспечение контроля за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным требованиям осу- ществляют специальные органы, уполномоченные федеральными органами ис- полнительной власти органами государственной власти субъектов РФ в соот- ветствии с федеральным законом и иными нормативно-правовыми актами. Например, такой контроль осуществляют органы государственной жилищной инспекции (Постановление Правительства РФ от 26. 09. 1994 № 1086 «О госу- дарственной жилищной инспекции в РФ).

Рассмотрим основные компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в соот- ветствии с российским законодательством. В настоящее время в РФ осуществ- ляется реформа местного самоуправления. С 1 января 2006 г. вступил в полную силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само- управления в РФ» № 131-ФЗ. Реформа предусматривает, в частности, обяза- тельное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреп- лением за каждым уровнем своих полномочий по решению вопросов местного значения. Многие проблемные вопросы переносятся на ответственность орга-