книги / Управление техногенными отходами

участие в принятии законодательных решений в сфере обращения

сотходами.

5.Возмещение ущерба, причиненного здоровью людей, окружающей среде и имуществу в результате обращения с отходами, должно быть обязательным. Ответственность за нарушение экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и иных требований при обращении с отходами должна быть неот-

вратимой (функция государственного контроля).

Подробному рассмотрению всех указанных инструментов и механизмов посвящена 2-я часть данного пособия.

31

2. ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ ОТХОДАМИ

Управление отходами осуществляется с помощью ряда средств, связанных с различными сферами жизни и деятельности общества. Эти средства в литературе называют механизмами, или инструментами, или подсистемами управления, или иным образом. Формальные классификации этих средств всегда условны, однако, по сути, имеются в виду одни и те же явления.

Управление отходами в государстве может осуществляться только на основе определенной законодательной базы. Законодательная база определяет то, как осуществляется нормативное и экономическое регулирование деятельности по обращению с отходами, а также устанавливает порядок государственного контроля в данной сфере. При этом согласованное управление отходами с помощью указанных средств невозможно без должного информационного обеспечения деятельности субъектов обращения с отходами и без специальных организационных структур, реализующих государственную политику управления отходами.

Анализу указанных составляющих системы управления отходами посвящена данная часть пособия.

2.1. Законодательная база в сфере управления отходами

Для эффективного функционирования система управления отходами должна базироваться, прежде всего, на правовой основе, которая должна быть обеспечена на федеральном уровне управления. Законы провозглашают государственную политику в области обращения с отходами, определяют стратегию развития отрасли, закрепляют юридическое определение отходов, права и обязанности субъектов хозяйствования, компетенцию и полномочия органов управления, организационно-экономические основы деятельности

всфере обращения с отходами, ответственность за правонарушения

вэтой сфере [21].

32

При этом принципы и методы законодательного регулирования деятельности по обращению с отходами в разных странах различны.

2.1.1. Европейский опыт законодательного управления отходами

Общие установки Евросоюза по вопросам экологии и ресурсопотребления (к которым относится и обращение с отходами) изложены в учредительном договоре ЕС 1957 г. в разделе «Окружающая среда». Согласно этому Договору, одной из ключевых задач, стоящих перед ЕС, является «содействие высокому уровню защиты и улучшение качества окружающей среды» [1].

Встранах Евросоюза управление отходами осуществляется

спомощью системы нормативно-правовых документов, основанием для разработки которых являются принятые в разное время программы действий в области окружающей среды и устойчивого развития.

Наиболее известна в этом отношении «Шестая экологическая программа действий» № 1600/2002/ЕС, принятая 22.07.2002 решением Европейского парламента и Европейского совета. Одна из основных целей программы – добиться «более высокой эффективности использования ресурсов и более качественного управления ресурсами и отходами для создания моделей устойчивого производства и потребления». В 8-й главе программы определены следующие задачи и приоритетные области деятельности в сфере управления отходами:

– значительное снижение объема отходов за счет мер по предотвращению их образования, более эффективного использования ресурсов;

– значительное снижение объемов отходов, подлежащих захоронению на полигонах, а также уменьшение количества опасных отходов, с соответствующим одновременным уменьшением количества вредных выбросов в атмосферу, воду и почву;

– поощрение вторичной переработки отходов и повторного использования материалов;

33

–снижение токсичности отходов;

–окончательное захоронение отходов как можно ближе

кместу их образования.

Кчислу других основных видов европейских нормативно-

правовых актов относятся постановления, директивы, решения и регламенты.

Все положения постановления обязательны для исполнения всеми государствами – членами ЕС, так как постановление после принятия становится частью национальных законодательств. Директива является указанием к действию, и для ее исполнения в указанный срок она должна стать частью национального законодательства. Решения принимаются в отношении конкретных государств или юридических лиц и обязательны для исполнения только ими. Регламент является нормативным документом прямого действия и обязателен для исполнения всеми государствами и юридическими лицами Евросоюза.

Втабл. 2.1 приведены наиболее значимые положения директив Евросоюза, касающихся управления отходами. Директивы Евросоюза устанавливают также целевые показатели по обращению

сотходами, которые должны быть достигнуты странами – членами Евросоюза, и прописывают требования по созданию в странах условий достижения целей. При этом, как уже было указано, принятые в Евросоюзе нормативно-правовые документы и существующая практика рассматривают отходы не только как загрязнитель окружающей среды, но и как важный источник вторичных ресурсов. С этой целью в них устанавливаются минимальные обязательные нормы вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Так, например, упаковочные отходы должны утилизироваться не менее чем на 60 %, в том числе путем переработки во вторичные материальные ресурсы – не менее чем на 50 %. При утилизации крупной бытовой электронной техники 75 % ее массы должно перерабатываться во вторичные материальные ресурсы.

Вдополнение к принятым директивам и законам в странах

Евросоюза разработаны 33 «Справочника наилучших доступных технологий в области утилизации отходов». В них установлены

34

требования к технологическим установкам и способам обращения с различными промышленными отходами. Указанные справочники актуализируются каждые 5 лет с учетом последних достижений в области переработки отходов.

Таблица 2.1

Основные положения директив Евросоюза в области управления отходами

Страны – члены Евросоюза дорабатывают или разрабатывают национальное законодательство, чтобы обеспечить выполнение целей и требований директив Евросоюза. Так, например, в соответствии с «Директивой по отходам» члены Евросоюза обязаны обеспечить прекращение несанкционированного размещения отходов в окружающей среде, а также гарантировать, что переработка и санкционированное размещение производятся наиболее безопасными для окружающей среды методами. Страны должны обладать сетью объектов по переработке и размещению отходов. Они долж-

37

ны создать орган управления, ответственный за обращение с отходами, который отвечает за анализ ситуации в области обращения с отходами, разработку и реализацию планов по управлению отходами, установку требований к обращению с отходами и т.д. Все производители или собственники отходов должны обращаться

сотходами способами, определенными созданным органом управления и под его контролем.

Региональные и муниципальные власти разрабатывают детальные планы по управлению отходами в соответствии с требованиями национального законодательства (созданного в соответствии

сдирективами Евросоюза). Муниципальные планы содержат конкретные цели, методы, процедуры по обращению с различными видами отходов.

Система природоохранного законодательства, принятая в Евросоюзе, является общепризнанной и наиболее совершенной. Большинство законов имеет прямое действие и, в отличие от рамочных законов РФ, не нуждается в толковании дополнительными актами органов власти. Система законодательных актов Евросоюза охватывает практически все основные вопросы охраны окружающей среды и управления отходами [4, 22].

2.1.2. Российское законодательство в сфере обращения с отходами

Законодательная база Российской Федерации носит многоуровневый характер. Ее основу составляют федеральные законы и подзаконные акты, законы субъектов федерации, а также нормативные акты районных и муниципальных органов власти, обязательные для исполнения работающими в соответствующих регионах предприятиями.

Российская нормативно-правовая база в области обращения с отходами насчитывает более 200 документов только федерального уровня, в том числе более 20 законов, более 40 постановлений и около 10 распоряжений правительства. Обращение с отходами регулируется более чем 180 нормативными документами федеральных органов исполнительной власти.

38

Кроме этого, Россия подписала и ратифицировала ряд международных соглашений, регулирующих обращение с отходами. Среди них следует особо выделить Базельскую «Конвенцию о контроле трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления». Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 25.11.1994 № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции». Порядок реализации этой конвенции установлен постановлением правительства РФ от 17.06.2003 № 442 «О трансграничном перемещении отходов». Базельская конвенция, принятая в 1989 г. и вступившая в силу в 1992 г., ратифицирована 170 странами – участниками соглашения. На все государства, ратифицировавшие конвенцию, накладывается ряд общих обязательств. Каждая сторона конвенции обязана свести к минимуму производство опасных отходов и обеспечить их утилизацию экологически безопасным способом, по возможности на своей территории. Конвенция разрешает трансграничное перемещение отходов только в том случае, если государство-экспортер не располагает мощностями для переработки и использования опасных отходов или отходы необходимы государству-импортеру в качестве сырья. Конвенцией запрещен экспорт отходов в развивающиеся страны и в страны, введшие запрет на импорт отходов. Трансграничные перевозки опасных отходов подлежат обязательному страхованию.

Среди множества российских нормативно-правовых актов основополагающим является ряд федеральных законов, главные сведения о которых приведены в табл. 2.2.

С целью реализации основных положений федеральных законов принят ряд подзаконных актов (постановлений) правительства РФ. Важными документами об управлении отходами являются приказы, изданные Министерством природных ресурсов (МПР) РФ. Большую роль в организации управления отходами играют ведомственные нормативные документы природоохранных и других федеральных органов исполнительной власти, прежде всего приказы Росприроднадзора.

39