книги / Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейский опыт

в международные объединения местных и региональных муниципальных единиц, а также сотрудничать с муниципальными образованиями других государств.

Как уже было отмечено, начальной низовой единицей местного самоуправления выступает гмина. Ее задачей является удовлетворение всех основных нужд населения – членов гминного сообщества. В социальной области гмина отвечает за образование (до уровня гимназии включительно), жилищное строительство, первичное медицинское обслуживание, социальную помощь, опеку над бездомными, библиотеки, центры культуры. В области технической инфраструктуры в задачи гмины входят: строительство и содержание дорог, водоснабжение, обеспечение электричеством, газом и теплом, работа канализации, вывоз мусора, функционирование свалок, городской транспорт. В области общественного порядка и безопасности: сохранение порядка, защита от пожаров и наводнений, организация деятельности гминных органов правопорядка. Важными задачами гмины являются также: пространственное планирование, управление земельными участками, защита окружающей среды, защита зелени, охрана кладбищ, базаров. Кроме собственных задач, гмины выполняют также поручаемые им задачи, относящиеся к ведению правительственной администрации (прописка, ЗАГСы, частьзадач в области социальной помощи).

Согласно Конституции гмина считается важнейшим видом сообщества самоуправления. Закон о гминном самоуправлении [7] использует понятие «власти гмины», имея в виду субъектов, уполномоченных решать дела гмины. Первоначальными адресатами компетенционных норм являются органы самоуправления, выступающие от имени сообщества гмины, которым согласно законодательству является население гмины. Это сообщество самоуправления принимает решения путем прямого голосования, а также референдума при посредничестве органов гмины [8]. Референдум – это способ непосредственного осуществления власти в сферах, важных для гмины [9]. Органами гмины являются прежде всего представительный орган совет гмины и исполнительный орган гмины – вуйт (бургомистр, мэр города). В соответствии со ст. 18 Закона «О гминном самоуправлении» в

491

отношении совета действует принцип предполагаемой компетентности: совет обладает компетенцией, если законы не предусматривают иное.

Повят представляет собой единицу самоуправления, которая согласно принятым положениям реформы самоуправления выполняет местные задачи выше гминного уровня. Преобладающими задачами, возложенными на повят, являются публичные задачи в образовании (учебные заведения более высокой степени, чем гимназии), здравоохранении (повятовые больницы), учреждениях культуры (театры, музеи), социальной помощи (повятовые центры помощи семье, приюты, помощь инвалидам, активизация рынка труда, обслуживание безработных).

Повят отвечает за общественный транспорт и государственные дороги. В области общественного порядка и безопасности повят отвечает за защиту от пожаров и наводнений; предотвращение чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей; деятельность, связанную с ликвидацией последствий стихийных бедствий; гражданскую оборону. В области благоустройства территории и экологии повят несет ответственность за выполнение заданий в области геодезии, картографии, архитектуры и строительства, водной экономики, защиты окружающей среды и природы, сельского хозяйства, лесничества, рыболовства.

Согласно Закону от 5 июня 1998 года «О повятовом самоуправлении» органами повята являются: совет повята как представительный орган, правление повята как исполнительный орган. Старостаорганизуетработу повятакакего председатель [10].

Воеводство является административной единицей регионального характера. В отличие от гмины и повята воеводство предоставляет публичные услуги в ограниченном объеме. Его основным заданием является ведение деятельности в пользу регионального развития. Власти воеводства несут ответственность за формулирование стратегии развития, разработку программ по достижению стратегических целей, координацию взаимодействия единиц территориального самоуправления, экономических и общественных партнеров в реализации инвестиционных проектов.

492

Органы самоуправления воеводства действуют на основании и в рамках, очерченных законодательством. Деятельность самоуправления воеводства предполагает выполнение государственных задач воеводского характера, не закрепленных законами за органами правительственной администрации. Масштаб деятельности самоуправления воеводства не нарушает самостоятельности повята и гмины, а органы самоуправления воеводства не являются в отношении повята и гмины органами надзора или контроля, а также не являются органами высшей инстанции в административном процессе.

Самоуправление воеводства выполняет установленные законами государственные задачи от своего имени и под свою ответственность, распоряжается воеводским имуществом и ведет самостоятельную финансовую деятельность, базируясь на бюджете.

Органами самоуправления воеводства являются сейм воеводства и исполнительный орган – правление воеводства. Маршал воеводства организует работу как его председатель [11].

Польская система самоуправления построена на принципе разделения задач между единицами самоуправления различного типа. Между гминами, повятами и воеводствами нет иерархической зависимости. Гмины не подчиняются повятам, повяты не подчиняются воеводствам. Даже если области деятельности различных типов единиц самоуправления являются идентичными (социальная помощь, дороги, образование), то объемы их задач не входят между собой в противоречие, а дополняют друг друга. Этот принцип был применен с целью защиты автономии единиц самоуправления.

Итоги реформы публичной администрации

Как отмечает профессор Михал Кулеша, в результате проведенной децентрализации государственной администрации и финансов государства была произведена фундаментальная перестройка государственного сектора, пересмотрены принципы осуществления политической власти, принципы организации и предоставления основных государственных услуг и выполне-

493

ния административных задач. Эти перемены привели к значительным преобразованиям во многих областях жизни общества. Реформа государственной администрации дала импульс многим секторным реформам в различных областях, в том числе в полиции, пожарной охране, образовании, системе социальной помощи, которые в результате реформы стали, по сути, децентрализованными. Для реализации целей реформы 1998 года было введено более десятка базовых законов, относящихся к государственному строю, среди которых Закон «О государственных финансах» [12] и Закон «О гражданской службе» [13]. Кроме того, были введены поправки в почти 200 действующих законов6.

Принятые за 20 лет концепции не только предоставили местному сообществу самостоятельность в принятии решений и собственный административный аппарат, но и привели к переменам во всем публичном секторе. А наделение сообществ самоуправления собственным имуществом, обособленным от государственного, привело к устранению монополии государства в предоставлении публичных услуг. Поэтому можно утверждать, что вместе с созданием «самоуправляемых» гмин модель единой государственной власти в Польше перестала существовать.

Создание местного самоуправления дало толчок развитию в людях необычайной энергии, предприимчивости, активности. Девиз «Нами недостаточно править, нам нужно управлять самим» отразил надежды и оптимизм, с которыми люди шли на первые полностью демократические выборы 27 мая 1990 года.

Самостоятельная деятельность территориального самоуправления на местном уровне способствовала росту заинтересованности местных властей в привлечении инвестиций в общее развитие данной местности независимо от удовлетворения текущих потребностей. В результате масштабы инвестиций меняли цивилизационный облик многих польских гмин.

6 Кулеша М. Трансформация административного строя Польши (1990– 2000). Studia IURIDICA XXXVIII/2000 [Michał Kulesza. transformacja ustroju administracyjnego Polski (1990–2000). Studia Iuridica XXXVIII/2000].

494

Многочисленные инвестиции в гминную инфраструктуру, дороги, спортивные залы, складирование отходов и т. п. стали подтверждением того, что передача инициативы местным властям дала возможность лучше распоряжаться финансами гмины, удовлетворять нужды, реализовать стремления и оправдывать ожидания местной общественности. Это произошло в том числе потому, что органы самоуправления, получая возможность и право распоряжаться собственным имуществом, получили более широкий доступ к кредитам. Таким образом, сократилась возможность непосредственного влияния центральных государственных властей на их деятельность.

Опыт гмин показал, что выполнение местными органами самоуправления части государственных задач способствует повышению эффективности управления и введению инноваций. Этот опыт побуждает к поиску решений для реализации задач, выходящих за пределы прежних форм и методов управления. Самыми частыми примерами удачного сотрудничества органов самоуправления являются совместные или скоординированные инвестиции в области экологии – очищение стоков, системы канализации, газовая сеть и т.п. После создания повятов отмечены случаи совместного управления дорогами всех гмин в границах повята. Для совместного решения сложных проблем и общего развития органы самоуправления создают межгминные союзы. Эти союзы служат совместной реализации задач, которые можно реализовать более эффективно, действуя сообща с соседями. Достойным примером комплексного сотрудничества между гминами является Верхнесилезский метрополитальный союз Metropolia Silesia, основанный в 2007 году 14 городами на правах повята Силезского воеводства.

При этом следует обратить внимание на актуальные данные, говорящие об ослаблении связей между политическими партиями и государственной администрацией. Проведенные в 2010 году исследования показывают, что сформированную путем выборов исполнительную власть в государственной адми-

495

нистрации осуществляют в основном беспартийные кандидаты. Показатель их участия находится на уровне 70–80 %7.

О положительной оценке проведенной реформы государственной администрации свидетельствуют исследования Центра изучения общественного мнения «Общественное мнение о четырех реформах: информированность и оценка», проведенные в июне 2000 года. Так, через более чем десять месяцев после начала реформ 1 % населения заявлял, что власти местного самоуправления функционируют значительно лучше, а 19 % – что немного лучше. Реформа местного самоуправления, по мнению респондентов, получила самую высокую оценку среди параллельно проходивших реформ системы здравоохранения, школьного образования и системы пенсионного обеспечения8.

Исследования общественного мнения, проведенные в 2010 году в связи с двадцатой годовщиной реформ публичной администрации, подтверждают положительное восприятие этих реформ обществом. По мнению участников опроса, наибольшее значение для их местности и региона имели решения, принимавшиеся гминными органами самоуправления. Меньшая роль отводится повятовым и воеводским органами самоуправления. Можно сделать общее заключение, что чем ниже уровень административной иерархии, тем выше оценивается его воздействие на местные структуры. Уверенность в том, что развитие местности и региона в значительной степени зависит от гминного самоуправления, выражают почти две трети участников анкетирования. Каждый второй респондент отмечает большую роль повятового самоуправления и лишь двое из пяти респондентов – воеводского самоуправления.

7Квятковский Я., Моджевский П., Платек Д. О чем нам говорят выборы

ворганы самоуправления в 2010 году, спустя 20 лет после введения реформы самоуправления? Отчет об исследованиях. Краков, июнь 2011 г. [Jacek Kwiatkowski, Piotr Modrzewski, Daniel Płatek. Raport z badań: Co nam powiedziały wybory samorządowe w 2010 roku, w 20 lat od wprowadzenia reformy samorządowej? Kraków, czerwiec 2011 r.]

8Имиолчик Б., Регульский Е. Самоуправляемость и местная демократия.

Отчет № 2/2007. Варшава, 2007 [B. Imiołczyk, J. Regulski. Samorządność i Demokracja Lokalna. Raport nr 2/2007. Warszawa 2007].

496

Именно гминное самоуправление видится как тот уровень публичной администрации, от которого в наибольшей степени зависит состояние среды в местности и регионе проживания анкетированных. Дополнительно участники исследования демонстрируют высокие ожидания в отношении гмин, что выражается в желании возложить на них ответственность, за большинство проблем, касающихся местного сообщества9.

Список литературы

1.Регульский Е., Кулеша М. Путь к самоуправлению. От первых концепций до инициативы Сената (1981–1989). – Вар-

шава: Wolters Kluwer. 2009 [J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu (1981– 1989), Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2009].

2.Об избирательной системе в советы гмин: закон от

08.03.1990 г. // Вестник законов. – 1990. – № 16. – Ст. 96 [Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. ordynacja wyborcza do rad gmin. (Dz. U. 1990 nr 16 poz. 96].

3.О избирательной системе в советы гмин, в воеводские сеймы, и в советы повятов: закон от 16.07.1998 г. // Вестник за-

конов. – 1998. – № 95. – Ст. 602 [Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 1998 nr 95 poz. 602].

4.О воеводе и правительственной администрации в воеводстве: закон от 23.01.2009 г. // Вестник законов. – 2009. – № 31. –

Ст. 206 [Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2009 nr 31 poz. 206].

5.Невядомский З., Цесьляк З., Шпор Г. Административное право. – Варшава: Lexis Nexis, 2006 [Z. Niewiadomski, Z. Cieslak, I. Lipowicz, G. Szpor. Prawo Administracyjne. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2006].

9 Разработано на основании исследований Центра изучения общественного мнения: Самоуправляемость в Польше, итоги 20-летия. Варшава,

октябрь 2010 [Centrum Badania Opinii Społecznej: Samorządność w Polsce, bilans 20-lecia. Warszawa, październik 2010.].

497

6.Конституция Республики Польши от 2 апреля 1997 г. //

Вестник законов. – 1997. – № 78 [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz.U. 1997, NR 78 poz. 483)].

7.Закон от 8 марта 1990 года «О гминном самоуправле-

нии» // Вестник законов. – 1990. – № 16. – Ст. 95 [Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95)].

8.Боц Я. Административное право. – Вроцлав: Kolonia Limited, 2007 [J. Boć. Prawo administracyjne. Wydawnictwo Kolonia Limited. Wrocław 2007].

9.О местном референдуме: закон от 15.09.2000 г. //

Вестник законов. – № 888. – Ст. 985 [Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 888, poz. 985].

10.О повятовом самоуправлении: закон от 05.06.1998 г. //

Вестник законов. – 1998. – № 91. – Ст. 578. [Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym (Dz. U. 1998 nr 91 poz. 578].

11.О самоуправлении воеводства: закон от 05.06.1998 г. //

Вестник законов. – 1998. – № 91. – Ст. 576 [Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. 1998 r. Nr 91, poz. 576)].

12.О государственных финансах: закон от 26.11.1998 г. //

Вестник законов, 1998. – № 155. – Ст. 1014 [Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. 1998 nr 155 poz. 1014].

13.О гражданской службе: закон от 5.06.1996 г. // Вестник законов, 1996. – № 89. – Ст. 402 [Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. O służbie cywilnej. (Dz. U. 1996 nr 89 poz. 402)].

498

ПРИЛОЖЕНИЕ

Резолюция российско-германской научно-практической конференции

«Современное российское местное самоуправление – потенциал или ограничение экономического развития территории?»

Усилиями ряда постоянных организаторов г. Пермь постепенно становится традиционной площадкой общероссийских и международных конференций по вопросам развития местного самоуправления. Конференция «Современное российское местное самоуправление – потенциал или ограничение экономического развития территории?», организаторами которой в 2013 году выступили Пермский институт муниципального управления, МО «Город Пермь» в лице Пермской городской Думы и Администрации г. Перми, Пермский национальный исследовательский политехнический университет, Прикамский социальный институт, Германский фонд международного правового сотрудничества и Европейский клуб экспертов местного самоуправления, – продолжила серию дискуссий, посвященных будущему местного самоуправления, его проблемам и возможным путям решения.

Особую значимость ставшая уже традиционной конференция серии «Современный муниципалитет» приобрела в связи с тем, что 2013 год примечателен не только чередой знаменательных для местного самоуправления дат (20-летие Конституции РФ, 15-летие ратификации Россией Европейской хартии местного самоуправления, 10-летие действующего российского закона о местном самоуправлении), но и тем, что началась разработка Концепции развития местного самоуправления в России. Отсутствие в сегодняшней России ясной стратегии и государственной политики в отношении местного самоуправления становится все более очевидным. Разработка Концепции развития местного самоуправления, инициированная в конце 2012 года экспертным

499

сообществом (в том числе и как следствие упомянутой пермской конференции), в 2013 году была включена в повестку дня в самых различных профессиональных кругах, а это означает, что в обществе осознается необходимость изменения ситуации, сложившейся вокруг и внутри российского местного самоуправления, выработки стратегии, реализация которой позволила бы ему стать самостоятельным, устойчивым, прогрессивным институтом, занимающим достойное место в современном обществе. В ходе конференции, включавшей подиумную дискуссию экспертов, два круглых стола и заключительное пленарное заседание, ее участники не только поддержали идею разработки Концепции, но и сформулировали ряд подходов, которые могли бы быть учтены при работе над ней.

1.Участники конференции убеждены, что местное самоуправление может и должно содействовать развитию территорий и быть мотором такого развития. Это, однако, предполагает разумную территориальную организацию (территориальный аспект), наличие достаточных полномочий (функциональный аспект), финансовых средств и экономических стимулов (фи- нансово-экономический аспект), организационных и кадровых ресурсов, достаточной подготовки органов местного самоуправления (организационно-кадровый аспект).

2.Ключевым ресурсом и целью развития любой территории являются ее жители. Местное самоуправление как никакой иной уровень публичной власти, как никакой иной институт в состоянии вовлечь жителей в управление своей территорией, дать возможность саморазвития и развития. Это достигается только в том случае, если местная власть рассматривает себя равноправным партнером каждого жителя и всего местного сообщества в целом и всячески содействует участию жителей в самоуправлении.

3.Участники конференции полагают, что существующая территориальная организация местного самоуправления, предусматривающая существование городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов, в целом удовле-

500