книги / Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейский опыт

Совместное территориальное планирование, предусмотренное в градостроительном законодательстве, в основном нацелено на вертикальное взаимодействие (ст. 27 ГСК РФ). Кроме того, ГСК РФ не предусматривает никаких вариантов совместных планов, как, например, планов городской черты или пригородной зоны, выходящей за пределы территории городского поселения. В целом следует констатировать, что формы межмуниципальной кооперации не получили в российском законодательстве всесторонней проработки и системного закрепления30. Данный факт, несомненно, сдерживает их практическое развитие.

3.Вместе с тем формы взаимодействия муниципалитетов в рамках городской агломерации получают определенный импульс для развития под воздействием и при активном направляющем и координирующем участии органов государственной власти субъекта Федерации (см. выше пример Красноярской агломерации). Однако сама агломерация при этом уже рассматривается или как административно-территориальная единица, не являющаяся муниципальным образованием, или как территория

сособым статусом, который должен быть определен законом субъекта Федерации. В данном случае, однако, особенно остро встает проблема демократической легитимации, обеспечения демократических принципов организации власти в агломерации, управление которой осуществляет не население данной территории в лице им сформированных органов власти, а другое публичное образование – субъект Федерации.

Таким образом, можно констатировать, что действующее муниципальное, градостроительное и земельное законодательство в Российской Федерации нуждается во взаимном согласо-

30См. об этом подр.: Гриценко Е.В. Межмуниципальное сотрудничество

как средство обеспечения эффективности решения задач местного самоуправления // Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сб. материалов проекта «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. М, 2006. С. 198–207. См. также: Рагозина Л.Г. Правовое обеспечение и практика осуществления межмуниципальной кооперации в России и за рубежом: доклад по проекту Инсти-

тута экономики города, 2009 (http://www.urbaneconomics ru).

411

вании в целях обеспечения устойчивого развития территорий и во избежание принятия недостаточно проработанных и обоснованных решений по вопросам изменения территориальных границ муниципальных образований. Даже в тех случаях, когда существуют объективные предпосылки, подтвержденные документами территориального планирования и градостроительного зонирования, для объединения муниципалитетов и создания единого муниципального образования в границах территории городской агломерации, это не должно исключать самоуправленческих начал в частях территории городской агломерации, а также приводить к лишению самостоятельного муниципальноправового статуса объединяющихся в рамках агломерации муниципальных единиц.

Список литературы

1.Козьмин А. Иркутская агломерация: причины неудачи // Эксперт: Сибирь. – 2010. – № 49. – 20 дек.

2.Полунин А. Путь России: модернизация закончится агломерацией // Ведомости. 2010. 16 нояб.; Гетьман Н., Старостенкова Е. Модернизация: региональный подход // Домоскоп

Weekly. – 2010. – № 441–442. 1–14 ноября.

3.Правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, направления совершенствования. Аналитический доклад. Институт современного развития. – М., 2008. – URL: www.riocenter.ru/programs/doc/3928.

412

4.5.РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

ВСОСТАВЕ КРУПНЫХ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ: ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА

Г.Ю. Ветров

Активное развитие городских агломераций является одним из наиболее заметных явлений в формировании современной российской системы расселения. Одновременно происходит процесс поиска эффективных технологий управления агломерациями, в ходе которого должны решаться задачи развития как агломераций в целом, так и отдельных муниципальных образований, входящих в их состав. Традиционно при этом больше внимания уделяется крупным городам, формирующим «ядра» агломераций. Однако не меньший интерес вызывают вопросы социально-экономического развития других муниципальных образований, входящих в агломерации, включая малые города и сельские поселения. Речь, в частности, идет о поиске такими муниципальными образованиями своего места в агломерационных системах, трансформации целеполагания их развития, попытках внедрить с учетом этого нового места адекватные технологии муниципального управления.

Изучение процесса развития российских агломераций, особенно крупнейших, таких как московская, санкт-петербургская, екатеринбургская, нижегородская, свидетельствует о том, что агломерационное ядро имеет пределы роста. По мере того как внутренние ресурсы ядра иссякают, рост замедляется и начинается поиск ресурсов – территориальных, человеческих, рекреационных, логистических и некоторых других – на периферии агломерации («центробежное развитие»). Периферия начинает активно развиваться и брать на себя дополнительные функции.

Территориальными единицами, образующими периферию агломерации и обладающими ценными для нее ресурсами развития, выступают муниципальные образования, как правило,

413

поселенческого уровня. Выбор методов управления, максимизирующих полезность использования ценных ресурсов, является относительно новой для небольших муниципалитетов задачей и носит стратегический характер. Игнорирование данной задачи может привести эти муниципальные образования к сужению функционала и утрате существующих векторов развития, к ухудшению коммуникации с гражданами и росту социальной напряженности, к утрате администрацией реальных рычагов управления социально-экономическим развитием территории и снижению авторитета органов местного самоуправления в глазах населения.

Трансформация целеполагания происходит в тот момент, когда администрации небольших муниципальных образований начинают ставить перед собой задачи стратегического планирования. Поводом для этого обычно служит усложнение внешних факторов, а также возникновение новых возможностей и угроз, влияющих на развитие территории. К таким факторам в поселениях, входящих в агломерации, относятся, например, повышение интенсивности притока жителей, рост транзитных потоков, повышение инвестиционной активности, включение территории в крупные федеральные или региональные проекты и т.п. В этот период перед муниципальными администрациями встают принципиальные вопросы:

–каким потенциалом социально-экономического развития обладает территория?

–какие альтернативные пути развития открываются в новой ситуации?

–как использовать имеющийся ценный для агломерации ресурс для обеспечения устойчивого развития муниципального образования?

Вкачестве примера территории, которая входит в крупную городскую агломерацию и в настоящее время активно занимается трансформацией целеполагания своего развития, рассмотрим сельское поселение (СП) Федоскинское Мытищинского района Московской области. В 2012–2013 годах администрация сельского по-

414

селения разработала в партнерстве с Фондом «Институт экономики города» Комплексную программу социально-экономического развития сельского поселения Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области до 2020 года (далее – Комплексная программа),1 которая является документом, объединяющим в себе элементы стратегического и текущего планирования. Создание Комплексной программы является очередным этапом деятельности администрации в области долгосрочного планирования. Первым шагом на этом пути стали разработка и регулярная актуализация генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения. Муниципальная администрация в рамках Комплексной программы ставила перед собой две задачи: во-первых, выявление ключевых направлений развития территории под влиянием меняющихся внешних и внутренних факторов; во-вторых, формирование системы конкретных механизмов реализацииэтих направлений.

Комплексная программа разрабатывалась с учетом требований соответствия документам среднесрочного и долгосрочного планирования федерального, регионального и муниципального уровня, широкого общественного участия и ориентации на использование механизмов муниципально-частного партнерства. Кроме того, учитывалась необходимость сохранения традиционного уклада жизни на территории и экологической безопасности предлагаемых направлений развития.

Исходные условия

Сельское поселение (СП) Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области расположено к северу от Москвы на расстоянии около 15 км. Площадь территории сельского поселения составляет более 19 тысяч га. В его состав входят 46 населенных пунктов – 2 села, 9 поселков

1 Проект Комплексной программы размещен на сайте СП Федоскинское. URL: http://www.fedoskinskoe ru/fed/economy/plans/kompl/

При разработке Комплексной программы и настоящей статьи использованы материалы НФ «Градостроительные реформы».

415

и 35 деревень. СП Федоскинское входит в Московскую городскую агломерацию, размещаясь между двумя устойчивыми городскими системами расселения: Долгопрудненско-Химкинско- Красногорской и Мытищинско-Пушкинско-Щелковской. Эти системы расселения относят к агломерациям «второго порядка» в рамках Московской. Таким образом, территория СП Федоскинское представляет своего рода «буферную зону» с преобладанием разреженной малоэтажной застройки между сравнительно высокоурбанизированными зонами. Несколько водохранилищ на юге и юго-востоке как естественная преграда обусловливают определенную обособленность территории поселения от остальной части Мытищинского района.

По территории СП Федоскинское вблизи его западной границы проходит участок шоссе федерального значения А-104 «Москва – Дмитров – Дубна» (Дмитровское шоссе). Вместе с параллельным ей участком железнодорожной магистрали Савеловского направления Московской железной дороги они формируют своего рода «полимагистраль», играющую роль одной из главных осей, вдоль которой формируется застройка территории поселения и возникают объекты сферы услуг. Роль этой оси постепенно повышается, но в целом расселение на территории поселения пока носит дисперсный характер. Альтернативными по отношению к полимагистрали локальными осями расселения являются цепочки водохранилищ на канале им. Москвы (в большей степени – Икшинское и Пестовское, в меньшей – Пяловское и Клязьминское). Вдоль водохранилищ сформировались зоны коттеджной и усадебной застройки.

Расположение в непосредственной близости от Москвы, в пределах одного из наиболее динамично и стабильно развивающихся муниципальных районов Московской области – Мытищинского, сказывается на развитии СП Федоскинское двояким образом. С одной стороны, наличие поблизости обширных рынков труда минимизирует проблему безработицы среди местного населения, а жители столицы и близлежащих крупных городов области (Мытищ, Королева и др.) обеспечивают востребован-

416

ность туристических и рекреационных ресурсов поселения. С другой стороны, подобное соседство способствует оттоку из поселения квалифицированных трудовых ресурсов и денежных средств жителей, которые расходуются преимущественно за пределами поселения. Данная ситуация, впрочем, не является уникальной и характерна в большей или меньшей степени для всех муниципальных образований ближнего Подмосковья.

Факторы развития территории

СП Федоскинское в настоящее время обладает уникальным набором характеристик, которые выделяют его из множества сельских поселений Российской Федерации и отчасти Московской области. В целом они создают положительный внешний фон развития СП Федоскинское. К ним относятся:

– бюджетные возможности. В СП Федоскинское наблю-

дается нехарактерная для большинства сельских поселений Российской Федерации ситуация с формированием доходов местного бюджета. Основу бюджета составляют налоговые доходы, из которых 85 % приходятся на земельный налог, в то время как в среднем по российским поселениям эта доля не превышает 30 %. При этом в последние годы бюджет СП Федоскинское практически не зависит от безвозмездных поступлений из бюджета субъекта Федерации. Собственные доходы бюджета поселения составят в бюджете поселения 2013 года более 98 %. В настоящее время доля поселений с подобным уровнем бюджетной автономии в Российской Федерации не превышает 1,5 %. Более того, с 2010 года из бюджета поселения изымаются средства в форме так называемых субсидий бюджету Московской области, и их доля в бюджете выросла с 0,7 % (1,7 млн рублей) в 2010 году до 5,1 % (14,2 млн рублей) в 2012 году. Расчет объема изъятий осуществляется, исходя из размеров доходов бюджета в расчете на одного жителя.

Применительно к СП Федоскинское механизм изъятий не учитывает крайнюю рассредоточенность населения поселения по 46 населенным пунктам, что объективно ведет к удорожанию

417

обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, увеличивает стоимость предоставления муниципальных услуг за счет бюджета поселения. Кроме того, при расчете суммы изъятий не учитывается то обстоятельство, что постоянное население в СП Федоскинское составляет около трети наличного населения, а интересы временного населения, которое в большинстве своем является полноценным налогоплательщиком именно налогов, формирующих местный бюджет, фактически не принимаются в расчет. Возникает парадоксальная ситуация, когда основными налогоплательщиками являются обеспеченные люди, живущие в СП Федоскинское в режиме «второго жилья», а получателями муниципальных услуг – постоянное население, обладающее правами избирателей.

Рынок труда. В СП Федоскинское практически нет предпосылок к обострению проблемы безработицы, хотя предложение труда на внутрипоселенческом рынке труда ограничено довольно узким сегментом. Рабочие места в самом поселении не в полной мере соответствуют запросам местных жителей и поэтому частично заняты приезжими. В настоящее время этот фактор не выступает источником социального напряжения, так как значительная часть трудоспособных жителей самого поселения имеет возможность трудоустроиться за его пределами. Близость и транспортная доступность мест приложения труда делают перемещения в режиме маятниковой миграции необременительными в части как временных, так и материальных затрат.

Миграционные процессы. В среднесрочной перспективе сохранится преимущественно селитебная направленность «условно миграционного» потока. Эта условность означает, что жилищный фонд поселения, в первую очередь коттеджного типа, используется в режиме «второго жилья» обеспеченными москвичами и жителями ближайших районов и поселений. Владельцы такого жилья в целом не стремятся трудоустроиться на территории поселения. Более того, создание новых производств (с последующим увеличением нагрузки на экологию, ростом низкоквалифицированных рабочих мест и т.д.) будет восприни-

418

маться ими как фактор, снижающий привлекательность поселения. Хотя большинство представителей этой категории населения официально не зарегистрированы в качестве жителей СП Федоскинское, именно их налоги формируют значительную часть бюджета поселения, и муниципалитет не заинтересован в том, чтобы этот миграционный поток ослаб или поменял вектор.

Параллельно происходят процессы стихийной и часто нелегальной трудовой миграции, однако в СП Федоскинское этот процесс, по крайней мере пока, не стал источником конфликтов и серьезной угрозой для планомерного развития территории, как это случилосьвнекоторых другихрайонах, прилегающих к Москве.

В целом нахождение СП Федоскинское в первом поясе Московской агломерации в части формирования миграционных потоков способствует развитию поселения, создает условия для реализации его потенциала.

Природный фактор. СП Федоскинское обладает уникальным набором природно-ландшафтных характеристик, которые востребованы не только местным населением, но и жителями близлежащих районов и Москвы. На территории поселения природный фактор легко конвертируется в набор рекреационных услуг, рассчитанных на широкий круг интересов и уровней платежеспособного спроса. Спрос на рекреационные услуги устойчив и имеет тенденции к росту по мере расширения перечня предоставляемых услуг. Природные ресурсы гармонично дополняются возможностями использования для туристических целей сохранившихся объектов культурного наследия и действующихмузеев.

Транспортная ситуация. Намеченное расширение Дмитровского шоссе, существенное увеличение его пропускной способности позволят повысить транспортную доступность СП Федоскинское. В результате привлекательность поселения как ближайшего пригорода Москвы повысится, причем не только с точки зрения реализации его поселенческой функции, но и для развития на придорожных территориях многофункциональных центров обслуживания населения. Все эти факторы неизбежно приведут к росту стоимости недвижимости поселения и, соответственно, повысят его бюджетный потенциал.

419

Риски развития территории

Инерционное развитие поселения, не предполагающее активных изменений в соответствии с меняющимися внешними и внутренними условиями, может привести к обострению ряда рисков. К важнейшим среди них относятся:

Деформация специализации поселения. Близость рынков сбыта и удобная транспортная ситуация могут привести к появлению на территории поселения производств, деятельность которых будет находиться в конфликте с рекреационными и селитебными функциями. Кроме того, ограничение движения грузового транспорта в ближайших к Москве районах повысит интерес к логистическому потенциалу поселения. Рост экономической активности на территории поселения сегодня сдерживается, что объясняется характеристиками трудового потенциала. Поэтому новые производства будут ориентированы на привлечение внешней рабочей силы, в том числе из ближнего зарубежья. Поскольку жилищные и инфраструктурные возможности поселения очевидно не готовы к увеличению потока трудовых мигрантов, возможны конфликты интересов местного населения и прибывающих трудовых мигрантов, что наблюдается во многих районах Москвы и Московской области.

Риски бюджетного характера. В условиях нарастания до-

ли «дачного» населения можно прогнозировать несоответствие в формировании доходной части бюджета по «душевым» нормативам на количество зарегистрированного населения и реальной нагрузкой на местную инфраструктуру и частично на социальную сферу. Кроме того, вероятно постоянное увеличение оттока налоговых поступлений поселения в бюджет Московской области через механизм межбюджетных субсидий. Нарастающий разрыв между реальным доходным потенциалом бюджета СП Федоскинское и располагаемыми финансовыми ресурсами для решения вопросов местного значения приведет к отставанию темпов роста объема и качества предоставляемых муниципальных услуг от уровня ожиданий населения.

420