книги / Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейский опыт

разграничиваются, соответственно, нет общин как территориальных корпораций публичного права и юридических лиц, обладающих правосубъектностью. Органами власти в Берлине, осуществляющими полномочия данного публичного образования как общины, объединения общин и земли, являются: орган народного представительства (Парламент Берлина – Abgeordnetenhaus), правительство (Сенат – Senat) и администрация (Verwaltung), включая органы управления в административных округах (Bezirksverwaltungen) (абз. 2 ст. 3 Конституции Берлина).

Административные округа, на которые подразделяется территория города (после реформы в конце 1990-х годов их численность сократилась с 23 до 1220), не обладают собственной правосубъектностью и правами юридического лица, эти качества присущи только городу в целом. Вместе с тем административные округа Берлина являются «самоуправляющимися единицами» города (Selbstverwaltungseinheiten)21 и «реализуют стоящие перед ними местные задачи на началах самоуправления»22. При этом их органы – Окружное собрание депутатов (Bezirksverordnetenversammlung) и Окружной комитет (Bezirk-samt), будучи органами окружного управления, включаются в систему непосредственного земельного (городского) управления.

Развитие самоуправленческих начал в деятельности округов сочетается с децентрализацией управления и последовательным расширением круга задач, которые осуществляются не на общегородском уровне, а на уровне округа. Ныне этот круг весьма широк и сформулирован по остаточному принципу: округа осуществляют все местные управленческие задачи,

20См.: Ст. 4 Второго закона о внесении изменений в Конституцию Берлина от 3 апреля 1998 г. (GVBl. 1998, S. 82) (вступила в силу с 1 янв. 2001 г.); § 3 Закона

отерриториальнойреформеот10 июня1998 г. (GVBl. 1998 Nr. 19, S. 131).

21Абз.1 § 2 Закона об окружном управлении Берлина в ред. от 14 дек. 2005 г. с изм. от 17 дек. 2009 г.: Bezirksverwaltungsgesetzes in der Fassung vom 14. Dezember 2005 (GVBl. 2006 S. 2), geändert durch Gesetz vom 22. Oktober 2008 (GVBl. S. 292) und Gesetz vom 17. Dezember 2009 (GVBl. Nr. 1 vom 14.01.2006 S. 2; vom 11.07.2006 S. 819; 22.10.2007 S. 549; 22.10.2008 S. 292; 18.11.2009 S. 674; 17.12.2009 S. 873).

22Абз.2 ст.66 Конституции Берлина.

401

кроме тех, которые законом отнесены к ведению головной администрации Берлина (Hauptverwaltung)23. В соответствии с внесенными Вторым законом о реформе управления в Берлине изменениями в Закон о полномочиях органов общего управления24 к задачам головной администрации относятся общегородские предметы ведения: задачи общего руководства и координации (планирование, вопросы определения принципов общегородского развития, направление деятельности округов, надзор за их деятельностью), управление полицией, юстицией, налогами; иные предметы ведения, которые вследствие их природы должны осуществляться на общегородском уровне, а также те, которые непосредственно определены в Приложении к названному Закону. Не указанные в нем вопросы считаются задачами округов (§ 4).

Окружные органы обладают правом на судебную защиту в установленных Конституцией и законодательством пределах. В частности, округ имеет право на подачу запроса в Конституционный суд Берлина о разрешении спора о компетенции между головной и окружной администрациями (ст. 84 абз.2 п.3 Конституции Берлина).

Вместе с тем, несмотря на наличие определенных самоуправленческих признаков в статусе округов, в Берлине обеспечивается реализация принципа единства системы городского управления, и для этого используется целый ряд правовых инструментов25.

23Абз. 2 ст. 66, абз. 1 и 2 ст. 67 Конституции Берлина.

24GVBl. 1998 Nr. 23, S. 177. Полный текст Закона см.: Gesetz über die Zuständigkeiten in der allgemeinen Berliner Verwaltung (Allgemeines Zuständigkeitsgesetz – AZG) in der Fassung vom 22.Juli 1996 (GVBl. 1996, S.302, 472), zuletzt geändert durch das Binnenmarktinformationsgesetz vom 8. Juli 2010 (GVBl. 2010 S.361). См.: http://beck-online.beck.de

25Так, наряду с типичными для муниципальной практики средствами правового надзора, используются дополнительные механизмы: право отмены Сенатом решений и распоряжений органов окружного управления, идущих вразрез с правовыми и административными предписаниями (Aufhebungsrecht), право вмешательства (Eingriffsrecht).

402

Сходные проблемы возникают в организации и в процессе поиска путей совершенствования системы управления в Гамбурге и Бремене. В то же время следует заметить, что представленные в названных городах модели управления несколько различаются. Бремен, хотя и считается городом-землей, выступает в качестве объединения общин, состоящего из двух городов, каждый из которых имеет статус общины, – собственно города Бремена и города Бремерхафен.

II. Правовой статус городских агломераций по российскому законодательству

Понятие городской агломерации, несмотря на его определенную разработанность в экономической и географической литературе, практически неизвестно российскому законодательству. В Конституции РФ закрепляется статус городов как публичноправовых образований: городов федерального значения – субъектов РФ (ст. 5 и др.), а также городских и сельских поселений – территорий осуществления местного самоуправления (ст. 131).

Сложносоставной статус городов федерального значения обусловлен в том числе их агломерационным характером, предполагающим объединение в рамках такого города различных населенных пунктов – не только города-ядра, давшего наименование субъекту Федерации, но и прилегающих и административно связанных с ним городских поселков, городов и сельских населенных пунктов. Населенные пункты в составе города, наряду с территориальными подразделениями города-ядра, образуют территориальную основу для внутригородских муниципальных образований, обладающих самостоятельным муници- пально-правовым статусом.

Таким образом, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге реализуется государственно-муниципальная модель управления. В соответствии с законодательной и судебной интерпретацией их статуса как субъектов Федерации, в которых также должно быть организовано местное самоуправление, в доктрине и на практике утвердился принцип недопустимости сочетания в городе федерального значения двух стату-

403

сов – субъекта РФ и единого муниципального образования.

Внастоящее время система городского управления Москвы и Санкт-Петербурга является многоуровневой: организация местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях сочетается с одновременным разделением города на административно-территориальные единицы, которые муници-

пальными образованиями не являются и в которых действуют территориальные органы государственной власти26.

Вместе с тем следует констатировать, что агломерационные процессы в Москве и Санкт-Петербурге, как и в городах – государствах Германии, не ограничиваются существующими территориальными границами городов федерального значения, а в существенной части затрагивают территории близлежащих субъектов Федерации – в первую очередь Московской и Ленинградской областей соответственно. Это в свою очередь предполагает развитие различных форм взаимодействия с указанными субъектами Федерации и их муниципальными образованиями.

Вто же время следует признать, что, несмотря на наличие объективных предпосылок, поиск новых форм кооперации, как и их правовое оформление, до сих пор не получили необходимого развития в российском законодательстве и практике. При этом более востребованным средством решения проблемы «пригородной зоны» оказывается изменение границ города федерального значения за счет включения в состав его территории ряда

26 Об особенностях и проблемах реализации данной системы управления см. подробнее: Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 28–35; Гриценко Е.В. К вопросу о концепции организации публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. 2008. № 3. С. 40–49; Гриценко Е.В., Бабелюк Е.Г., Мадьярова А.В. Направления законодательной реформы публичной власти в городах федерального значения // Сравнительное правоведение: наука, методология, учебная дисциплина. Красноярск: ИПК СФУ, 2008.С.173-182; Гриценко Е.В. Правовые проблемы эффективности публичной власти в городах федерального значения (на примере Санкт-Петербурга) // Публичная власть: политикоправовые проблемы эффективности: Материалы V Международной научнопрактической конференции. Самара, 10-12 сентября 2009 г. / под ред. В.В. Полянского, В.Э. Волкова. Самара: Универс-групп, 2010. С. 114–123.

404

муниципальных образований соседнего субъекта РФ или их частей путем заключения соответствующего соглашения между субъектами Федерации27. В этом случае, однако, возникают серьезные проблемы, связанные с соблюдением гарантии местного самоуправления.

Что касается иных городских поселений, не являющихся субъектами РФ, то они рассматриваются в соответствии с Конституцией РФ в качестве субъектов местного самоуправления, и их муниципально-правовой статус закрепляется в Федеральном законе №131-ФЗ от 6 октября 2003 года. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон о местном самоуправлении). Закон закрепляет основные признаки городских поселений и городских округов как типов муниципальных образований – публично-правовых субъектов, указывая на то, что их территориальную основу составляют населенные пункты (города, поселки) и их земли (ст. 11 ч. 1 Закона о местном самоуправлении). Как общее понятие населенного пункта, так и определение городов, поселков, их отличительных признаков и разновидностей в федеральном законодательстве отсутствуют. Ни Градостроительный кодекс РФ, призванный регламентировать вопросы территориального планирования и градостроительного использования территории, ни Земельный кодекс РФ, определяющий статус и категории земель, не решают данной задачи. ГСК опирается сугубо на муниципально-правововую терминологию, определяя объекты и субъекты территориального планирования муниципальных образований и градостроительного зонирования поселений. Земельный кодекс РФ, напротив, не связывает земельно-правовые понятия с муниципально-правовыми. ЗК РФ использует понятия земель городских и сельских населенных пунктов, земель пригородных зон, по сути, не сопоставляя их с территорией муниципальных образований (ст. 83 в соотношении со ст.86 ЗК РФ). Так, в ч. 1 и 2 ст. 86

ЗК РФ пригородные зоны, включающие в себя территории сель-

27 Речь идет в частности об изменении границ Москвы и Московской области на основании Соглашения от 29 ноября 2011 г. и от 7 декабря 2011 г., утв. Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 27 декабря 2011 г.

405

скохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города, определяются как земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую территорию в социальном, природном и хозяйственном отношениях и не входящие в состав территории иных поселений

(курсив мой. – Е.Г.). Таким образом, в данных нормативных положениях, во-первых, происходит подмена понятия города более общим понятием населенного пункта, а затем понятие населенного пункта подменяется понятием «поселение». Соответственно, в земельном законодательстве различие между указанными понятиями не проводится. Если предположить, что ЗК РФ использует понятие «поселение» в его муниципально-правовом значении, то тогда получается, что земельное законодательство исключает возможность выделения пригородных зон города, являющегося по его муници- пально-правовому статусу городским поселением, на территориях, входящих в состав соседних муниципальных образований – городских и сельских поселений. Такой подход входит в прямое противоречие с принципом устойчивого развития, поскольку не учитывает неизбежный рост городов и создает препятствия для развития городской территории. Получается, что для такого развития и определения соответствующих земель в качестве пригородной зоны, их необходимо сначала исключить из состава территории иного поселения, т.е. произвести изменение муниципально-террито- риальных границ. Для осуществления муниципально-террито- риальных преобразований, в свою очередь, требуется в качестве обоснования соответствующая градостроительная документация – документы территориального планирования, схемы градостроительного зонирования, в которых соответственно должны найти отражение предполагаемые направления развития соответствующих территорий. Однако существующая в современном градостроительном законодательстве система документов территориального планирования не предполагает существование планов пригородных зон. Таким образом получается замкнутый круг: без градостроительной документации не осуществить муниципальнотерриториальные изменения, а без муниципально-террито- риальных изменений не определить и не изменить территорию

406

пригородной зоны. Соответственно, последовательное и системное развитие городской территории, как и городских агломераций, оказывается крайне затруднительным.

В результате и на этом уровне более предпочтительным на практике оказывается сценарий первоначального проведения муниципально-территориальных изменений путем расширения городских границ за счет отнесения к территории городского поселения территорий других муниципальных образований без должной проработки данного вопроса в рамках документов территориального планирования или вовсе без представления таких документов. Подобный подход нарушает не только гарантию местного самоуправления, но и противоречит логике устойчивого развития территории.

Решение проблемы развития агломерационных объединений видится в первую очередь в развитии градостроительного законодательства, совершенствовании форм территориального (пространственного) планирования, принципиальной регламентации соответствующих дефиниций непосредственно в Градостроительном кодексе. В настоящее время все вопросы, связанные с определением содержания понятия населенных пунктов и их видов, решаются, причем далеко не системно, в законодательстве субъектов РФ обадминистративно-территориальномустройстве28.

Таким образом, можно констатировать, что современное регулирование статуса городов ограничено определением их муниципально-правовых признаков, реже и лишь на уровне субъектов Федерации установлением их признаков как населенных пунктов. Соответственно на федеральном уровне закрепляются процедуры территориального изменения городских поселений, их преобразования путем наделения статусом городского

28 См., напр.: Закон Ленинградской области от 15 июня 2010 г. № 32-оз «Об административно-территориальном устройстве в Ленинградской области и порядке его изменения» устанавливает виды административнотерриториальных единиц и категории населенных пунктов, входящих в соответствующие административно-территориальные единицы. Среди городских населенных пунктов выделяются города и поселки, однако дальнейшая дифференциация городов не производится (ср.: ст. 1, ст. 3 и ст. 5 Закона).

407

округа либо соответственно лишения этого статуса, а на региональном уровне определяется порядок установления и изменения их административно-территориальных границ. Внутреннее административно-территориальное деление городских поселений и городских округов не сопровождается приданием территориальным единицам города какого-либо муниципальноправового статуса, т.е. указанные территории не имеют собственной правосубъектности. Более того, Закон о местном самоуправлении установил запрет на создание муниципальных образований внутри городских поселений (это правило не распространилось лишь на города федерального значения). Соответственно существовавшие на момент начала муниципальной реформы и вступления в силу Переходных положений Закона о местном самоуправлении (на 8 октября 2003 г.) внутригородские муниципальные образования подлежали упразднению, как

иорганы местного самоуправления в них (ст. 84 ч. 3 абз. 8).

Вусловиях существующих законодательных рамок можно предположить следующие варианты организационно-правового сопровождения процессов агломерирования и преодоления административной обособленности городов от связанных с ними территориальных единиц:

1.Вариант осуществления муниципально-территориальных преобразований. Речь идет в частности об описанном выше расширении границ городских поселений (городских округов) за счет объединения города с близлежащими поселениями или за счет отнесения части территории района (а иногда и всей территории района) к городскому поселению (городскому округу). В данном случае реализуется известная в мировой практике унитарная модель агломерации.

2.Вариант сохранения существующих муниципальных и административно-территориальных границ города и находящихся в зоне агломерирования муниципальных образований и использования для решения общих проблем городской агломерации различных форм межмуниципального сотрудничества. В этом случае можно вести речь о фрагментированной или договорной модели управления агломерацией.

408

3.Вариант управления зоной агломерации органами государственной власти субъекта Федерации либо специально создаваемым региональным органом управления, обеспечивающим координацию деятельности всех заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных образований, находящихся в зоне агломерации. Данный вариант организации управления агломерацией тяготеет к рассмотренной выше региональной модели.

Впроцессе анализа каждого из названных вариантов обнаруживается целый ряд проблем, препятствий и противоречий, в том числе юридического характера, которые требуют своего решения.

1.Первый вариант сопровождается укрупнением муниципального образования, утратой существующими муниципальными образованиями их статуса, а следовательно, отдалением власти от населения, утратой возможности обеспечить эффективное демократическое участие населения в решении вопросов собственной жизнедеятельности, возникновением угрозы утраты сельскими населенными пунктами и небольшими городами их идентичности. Соответственно в таких условиях оказывается проблематичным соблюдение гарантии местного самоуправления.

Показательными в этом отношении являются получающие все более широкое распространение процессы увеличения числа городских округов, в том числе за счет объединения всех поселений, входящих в муниципальный район, с городским поселением

ипутем одновременного наделения этого поселения статусом городского округа. Фактически же речь идет о проведении несуществующей в законодательстве процедуры преобразования муниципального района в городской округ, причем далеко не всегда данный процесс связан с обеспечением создания агломерации и объединением неразрывно связанных друг с другом территорий (опыт Новомосковского района Тульской области, Домодедовского района Московской области). При этом отсутствие должной проработки подобных объединений с точки зрения территориального (пространственного) планирования не позволяет дать объективную оценку обоснованности подобных укрупнений.

409

Реализация варианта организации управления агломерацией через муниципально-территориальные преобразования обнаруживает также явную недостаточность существующих в действующем законодательстве процедур: Закон о местном самоуправлении не предусматривает процедур «присоединения муниципальных образований», «преобразования муниципального района в городской округ», не допускает создания внутригородских муниципальных образований в городских округах29. Существующие процедуры территориальных преобразований также нуждаются в совершенствовании, в том числе в части регламентации форм учета мнения населения и определения их юридического значения. Существенную проблему представляет отсутствие взаимной увязки процедур муниципально-территориальных

иадминистративно-территориальных преобразований.

2.Вариант межмуниципального сотрудничества муниципальных образований, находящихся в зоне агломерирования, в российских условиях имеет весьма ограниченный потенциал для развития. Даже в случае образования заинтересованными муниципалитетами совместного координационного органа у них отсутствует право передачи властных полномочий данному органу, поскольку в российском муниципальном законодательстве содержится запрет на создание подобных совместных администраций. Согласно ч.4 ст.8 Закона о местном самоуправлении межмуниципальные объединения, образуемые в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

29 В связи с этим в литературе высказываются предложения по введению нового типа городских округов – городского агломерированного округа. В отличие от существующих ныне городских округов агломерированный округ представляется как сложное муниципальное образование, состоящее из самостоятельных внутригородских муниципальных образований (См.: Максимов А.Н. Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы совершенствования правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. См. также: Правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, направления совершенствования. Аналитический доклад. Институт современного развития. М., 2008. С. 35–37).

410