книги / Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейский опыт

В связи с этим предлагаем исключить вопросы, предусмот-

ренные п. 7.1, 8, 24, 25, 26 ч. 1 ст. 14, п. 6.1., 7, 21, 23, 34 ч. 1 ст. 15, п. 7.1, 8, 28, 29, 31, 32 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-

ФЗ, из числа вопросов местного значения.

При необходимости имеет смысл передавать исполнение отдельных полномочий по этим вопросам органам местного самоуправления в качестве государственных. Исключение могут составить:

–первичные меры пожарной безопасности;

–мобилизационная подготовка муниципальных предприятий

иучреждений, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования (при этом соответствующие функции будут реализовываться в качестве обязанностей собственника, а не полномочий по вопросам местного значения);

–принятие превентивных (предупредительных) мер обеспечения безопасности на водных объектах (скажем, установка табличек, указателей, буйков и т.п.), а также принятие неотложных первичных мер в случае чрезвычайных ситуаций. Представляется, что такого рода меры могут охватываться конституционным термином «охрана общественного порядка», относящимся к деятельности органов местного самоуправления.

Во всех остальных вопросах безопасности гораздо убедительней выглядит роль специализированных государственных служб, имеющих необходимый для их решения ресурсныйпотенциал.

2.Разделение вопросов местного значения на обязательный

ифакультативный перечни вопросов. Разграничение полномочий должно обеспечивать одновременно оказание на всей территории России базового набора публичных (в том числе муниципальных) услуг (в частности, в области образования, охраны здоровья, доступа к культуре, благоустройства территории, организации коммунального обслуживания) и учет потребности в услугах, специфичных для конкретных мест.

Поэтому необходимо разделить вопросы местного значения поселений, районов и городских округов на списки обязательных и факультативных вопросов. Такой подход известен в зару-

381

бежной практике: в частности, он реализован в Германии, на опыте которой во многом построена нынешняя законодательная модель местного самоуправления в России. При этом в обязательном перечне должны остаться только базовые функции муниципальных образований. В факультативный же список необходимо перевести и значительную часть ныне закрепленных в законе вопросов местного значения и основные права органов местного самоуправления по участию в исполнении государственных полномочий.

Сокращение перечня директивных вопросов местного значения избавит муниципальные органы от необходимости нести ответственность за вопросы, решать которые на данном этапе развития им не под силу. Напротив, факультативный список должен стать ориентиром для перспективного развития муниципалитета, а возможность его дополнения представительным органом местного самоуправления поможет учесть специфические интересы местных жителей.

В обязательный перечень вопросов местного значения необходимо внести некоторые дополнительные пункты, чтобы закрепить фактически уже сложившееся участие органов местного самоуправления в управлении жилищным фондом, природными ресурсами на территории муниципального образования. Однако в целом обязательный перечень вопросов местного значения должен быть существенно сокращен за счет исключения вопросов, которые фактически дублируют государственные функции либо не могут гарантированно решаться всеми муниципальными образованиями соответствующего типа с учетом их реальных финансовых и организационных возможностей.

После принятия перечня обязательных вопросов местного значения в новой редакции в качестве неформального политического принципа законодательного регулирования на обозримую перспективу должен быть установлен запрет на дальнейшее расширение данного списка. Все новые инициативы по наделению органов местного самоуправления дополнительными функциями (во всяком случае, в условиях сохранения существующего базово-

382

го распределения финансовых источников бюджетов между уровнями публичной власти) должны реализовываться либо в порядке дополнения перечня факультативных вопросов местного значения, либо в порядке делегирования государственных полномочий с соответствующим финансовымобеспечением.

Важно отметить, что обязательный список должен быть закрытым, а факультативный, с соблюдением законодательных рамок, – открытым. Уставом муниципального образования, помимо базового перечня вопросов, могут приниматься к решению:

–любые вопросы из факультативного списка;

–вопросы, которые не отнесены к ведению других уровней публичной власти, и в решении которых есть потребность местного сообщества.

Подобный подход не исключает сохранения ограничений по расходованию бюджетных средств для высокодотационных муниципальных образований, при этом предлагается распространять такие ограничения на расходы по факультативным вопросам местного значения за исключением расходов на содержание сети бюджетных учреждений, созданных для решения факультативных вопросов до введения финансовых ограничений муниципалитета.

3.Конкретизация перечней полномочий по вопросам местного значения. Поскольку вопросы местного значения зачастую обозначены в законе в очень общей форме, не дают оснований для прояснения практического содержания отношений (направленности действий) муниципальных органов к объектам управления (о чем уже говорилось выше), необходима конкретизация полномочий по их решению. Именно таким путем можно добиться реализации идеи относительно четкого разграничения полномочий между уровнями власти.

Поэтому по вопросам местного значения, сформулированным в общей форме (в том числе через формулы «участие в…», «содействие…»), необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодатель-

383

стве (жилищном, земельном, градостроительном и т.д.), обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресацию полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, району). Например, закрепление в законе статьи под заголовком типа «Полномочия органов местного самоуправления городского округа по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению (организации транспортного обслуживания населения) в границах городского округа».

Такого рода перечни полномочий целесообразно установить по каждому вопросу местного значения, пересекающемуся с предметами ведения других уровней управления. Хотя такой подход во многом уже реализуется в законодательстве, особенно с 2007 года, явные пробелы сохранились в определении полномочий органов местного самоуправленияпо большинству ключевых сфер:

–управление жилищным фондом;

–организация коммунального обслуживания;

–организация транспортного обслуживания и предоставление услуг связи;

–охрана окружающей среды;

–деятельность в области торговли, бытового обслуживания

иобщественного питания;

–оказание публичных услуг в области культуры и досуга;

–молодежная политика.

Требуется скорейшее внесение дополнений в действующие федеральные законы (либо принятие новых федеральных законов), регламентирующих разграничений полномочий между уровнями публичной власти в данных сферах.

4. Определение механизмов взаимодействия различных уровней публичной власти при осуществлении своих полномочий. Независимо от четкости в разграничении полномочий сама сложность конструкции разграничения компетенций, потребность в сотрудничестве уровней власти, динамическое изменение ситуации всегда будет оставлять место для совместной деятельности муниципалитетовс региональными и федеральной властями.

384

Поэтому необходимо прописать в законе не только список вопросов каждого уровня публичной власти, но и механизм совместного решения части вопросов (по линии регион–город, фе- дерация–город). Представляется, что в сферах образования, охраны здоровья, культуры, тарифной политики, охраны окружающей среды без этого будет обходиться сложно.

Конституционная модель разделения публичной власти на государственную и местное самоуправление делает юридически невозможным определение «совместной компетенции» государства и муниципальных образований. Однако она не исключает совместного осуществления полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим предлагается закрепить в законе четкие процедуры совместного исполнения полномочий различных уровней власти (в частности, рассмотрение на совместных комиссиях, обмен предложениями и их согласование и пр.).

ВФедеральном законе №131-ФЗ было бы целесообразно закрепить саму возможности и общие принципы совместного исполнения полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по вопросам своей компетенции, а в отраслевом законодательстве необходимо детально регламентировать процедуры совместного исполнения по каждому вопросу местного значения (который пересекается с государственными функциями).

5.Определение механизмов организационного обеспечения решения вопросов местного значения. Развитие российского законодательства в последние годы обнаруживает тенденцию возложения все большего числа дополнительных обязанностей (полномочий) на органы местного самоуправления. Вместе с тем этому не способствуют ни увеличение финансовых возможностей муниципальных образований, ни закрепление реальных возможностей («силовых рычагов») организационного решения возлагаемых на муниципалитеты задач.

Врезультате у органов местного самоуправления сегодня практически отсутствуют полномочия по организации, коорди-

385

нации и контролю за решением большинства вопросов местного значения. Тарифная политика (в сферах электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, транспортного обслуживания силами немуниципальных организаций) передана на региональный уровень, возможности привлечения к ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов крайне ограничены, регулятивные полномочия недостаточно четко определены, для экономического стимулирования организаций не хватает финансовых ресурсов. К примеру, возложение на органы местного самоуправления обязанности по проведению общих собраний собственников многоквартирных домов в целях избрания советов домов – не подкреплены никакими санкциями.

В связи с этим требуется четкое закрепление в федеральных законах регулятивных и контрольных полномочий муниципальных образований по основным вопросам местного значения, а также передача федеральными органами органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере привлечения ответственности за административные правонарушения.

386

4.4. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЯХ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)

Е.В. Гриценко

Современные тенденции экономического и пространственного развития территории во всех государствах свидетельствуют о все возрастающем значении крупных городов, аккумулирующих ресурсы для экономического и социального развития, выступающих в качестве центров притяжения близлежащих поселений, образующих с центром единую систему, связанную многочисленными (производственными, экономическими, социальными, трудовыми, рекреационными) связями. Подобные группы поселений вокруг центра – метрополии, ядра (а, возможно, и нескольких центров) получили в экономико-географической литературе наименование городских агломераций (соответственно, моноцентрических или полицентрических) или городов-мегаполисов (или даже мега- лополисов-сверхагломераций)1.

В зарубежной, как и в российской, экономической и эконо- мико-географической литературе, нет единства в терминологии, используемой для обозначения крупного города (городов) со связанной с ним (с ними) прилегающей зоной. Городские агломерации различаются по размеру территории, численности населения, пространственной структуре и функциям. Соответственно различается и терминология, используемая в разных национальных государствах. Так, например, в Германии для обозначения названных выше объединений используются следую-

щие термины: Agglomerationsräume, Ballungsräume, Verdich-

1 См. подр.: Megacities: ein Beitrag der Europäischen Raumfahrtagentur zum besseren Verständnis einer globalen Herausforderung / Hrsg, Beckel, Lothar. Salzburg, Geospace-Verl., 2001, S.9 ff. См.также: http://ru.wikipedia.org: статьи

«Критерии выделения и особенности агломераций в России», «Мегалополис».

387

tungsräume, Metropolitangebiete und – räume, Metropolregionen, Metropolen, Stadtregionen, Stadt-Umland-Räume, Global City2. При этом агломерационные объединения могут охватывать территорию нескольких публично-правовых субъектов и не обладать собственной правосубъектностью. Все эти пространственные категории служат в первую очередь целям пространственного планирования и планирования землепользования для конкретизации нормативных установлений в части целей и принципов пространственного планирования3. Хотя в самих планах территориального развития федеральных земель Германии категория городской агломерации не представлена. Однако в отдельных государствах в документах территориального планирования она получает отражение: в частности, в Швейцарии в рамках согласованной в 2012 году между тремя уровнями государственной власти «концепции пространственного развития Швейцарии»4.

В интернациональном масштабе общеупотребимым можно считать, что городская агломерация – урбанизированная территория с определенными центрами (ядром), с определенной протяженностью и с определенной минимальной численностью населения. Этот минимум относителен. Например, в ЕС за точку отсчета принята численность населения 250 000 жителей5. При этом однако отсутствуют формально и единообразно закрепленные критерии, что делает понятие городской агломерации достаточно неопределенным. Зачастую предпринимаются попытки его конкретизации. Так, например, более крупные городские агломерации часто именуются в качестве метрорегионов

(metropolitan area, Metropolregionen). Этот термин утвердился, в

частности, в ЕС при обозначении европейских метрорегионов.

2Stadtgeographie / Hrsg.v. Heinz Heineberg. 4.Aufl. 2014, Ferdinand Schöningh, Padeborn. S.55 ff.

3(BBSR (Hg.) 2012b: Raumabgrenzungen und Raumtypen des BBSR. Bonn (BBSR – Bundesinstitut für Bau-, Stadtund Raumordnung) = Analysen Bau.Stadt.Raum 6).

4URL: www raum-kontept-schweiz.ch

5URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/region_cities/metropolitan_regions

388

При обращении к истории исследования городских агломераций в литературе в первую очередь называются труды британских и голландских регионоведов, которые выработали модель агломерации на основе описания тенденций изменения населения и его рода занятий в агломерациях. Они определяли агломерацию как городское пространство с численностью населения не менее полумиллиона, образованное несколькими политико-административными территориальными единицами (общинами и районами), выходящее за пределы административных границ города. Такие городские пространства разделялись на город-ядро и пригородную зону (структурно различные, однако функционально взаимозависимые и во многих аспектах взаимосвязанные пространства)6. При этом были выделены четыре фазы эволюции агломерационного пространства: фаза урбанизации (концентрация и рост населения и рабочих мест в городе-ядре); фаза субурбанизации (рост населения и числа занятых в пригородной зоне); фаза деурбанизации (характерна для промышленных моногородов, уменьшение численности населения и рабочих мест на всем агломерационном пространстве); фаза реурбанизации (относительный рост населения в городе-ядре)7.

Общепризнанной ныне можно считать следующую структуру моноцентрической агломерации: город-ядро (административные границы города) (Kernstadt), прилегающая зона – общины, прилегающие к городу, сходны с городом-ядром по характеру расселения, в структурном и функциональном аспектах (Ergänzungsgebiet), которая образует вместе с городом-ядром центральную зону (Kerngebiet), урбанизируемая зона (меньшая плотность населения, население связано с городом, где оно работает) (Verstädterte Zone), окраинная пригородная зона – внеш-

6Gaebe, W., Agglomerationsräume in Westund Osteuropa, in: Agglomerationen in West und Ost. Marburg (Herder-Institut), 1991, S. 3.

7Gaebe, W., Verdichtungsräume. Strukturen und Prozesse in weltweiten Vergleichen, Stuttgart, 1987; Gaebe, W., Agglomerationsräume …, S. 3–21.

389

няя зона города, в ней расположены иные общины, население занято в основном в сельском хозяйстве, транспортные связи с городом (маятниковое движение) (Randzone)8.

Пространственные и экономические исследования подтверждают, что развитие городских агломераций – объективный процесс, а их ресурсный потенциал является основой для модернизации и инновационного развития. В связи с этим в последнее время в России активизировалась работа по подготовке проектов пространственного развития существующих агломераций, а также создания новых. Так, например, в 2007–2008 годах широко обсуждались Концепция развития Иркутской агломерации и схема территориального планирования, подготовленная Фондом регионального развития Иркутской области. Несмотря на то, что данный проект так и не был реализован, его актуальность сохраняется [1]. Более успешным в этом отношении выглядит проект развития Красноярской агломерации: «Стратегии социально-экономического развития и Схема территориального планирования Красноярской агломерации», подготовленный российским институтом градостроительства и инвестиционного развития («Гипрогор», Москва) по заказу Министерства строительства и архитектуры Красноярского края, согласованный в июле 2010 года в Министерстве регионального развития РФ, утвержденный краевым правительством к концу 2010 года9. Тем самым регион подошел к завершению аналитического этапа инвестиционного проекта «Красноярская агломерация».

8См подробнее о модели городского региона О.Боуштедта, выдвинутой

в1970 году: Heineberg. Stadtgeographie, S.59-61.

9Начало проекту создания Красноярской агломерации было положено 17 апреля 2008 г. заключением Соглашения о межмуниципальном инвестиционном проекте «Комплексное развитие Красноярской агломерации» на период до 2020 года между семью муниципальными образованиями – городскими округами – Красноярском, Сосновоборском, Дивногорском, и четырьмя районами – Емельяновским, Манским, Сухобузимским, Березовским. В качестве консультативного и координационного органа для сопровождения проекта Красноярским краем в 2008 г. было учреждено государственное предприятие «Корпорация «Красноярск – 2020». См. подр.: Деловой квартал: главный деловой журнал города Красноярска. 2010.17 нояб. См. также: www krsk2020.ru.

390