книги / Современный муниципалитет - фабрика услуг, или Платформа для гражданского общества

Э. Маркварт

Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?

Вынесенный в заголовок вопрос не случайно сформулирован именно таким образом. Определенное противопоставление различных характеристик муниципалитета как объекта управления представляется чрезвычайно важным, поскольку позволяет не только на новом витке вернуться к дискуссии о сущности института местного самоуправления и его роли в обществе, но и четко расставить акценты, сформулировать современные позиции. Ответ на данный вопрос в значительной мере определяется нашим восприятием и самого института местного самоуправления и, в первую очередь, роли жителей в нем. При этом особое своеобразие заключается в том, что являясь либо непосредственно субъектами самоуправления (как граждане, жители), либо регуляторами (органы публичной власти), в конечном итоге мы сами собственно формируем и это восприятие роли и места этого института в обществе.

По мнению автора, на сегодняшний день в России можно констатировать отсутствие какой-либо ясной стратегии и политики в отношении местного самоуправления (местной власти, муниципалитетов) как со стороны государства, так и со стороны профессионального сообщества, и общества в широком смысле. В то же время государство (точнее – говорящие/действующие от его имени государственные чиновники), решая сугубо собственные задачи и являясь регулятором, определило свою тактику в отношении местной власти на данном этапе. Эта тактика, говоря упрощенно, заключается в превращении местного самоуправления в продолжение государственной власти на местах, в его полном огосударствлении (как минимум, на нынешнем этапе существования, поскольку, как отмечено выше, собственно стратегии, рассчитанной на долгосрочную перспективу, у государства очевидно нет). К чему приведет тотальная реализация данной тактики в условиях отсутствия обоснованной долгосрочной стратегии, остается только догадываться. Весьма удобным теоретическим (и идеологическим) обоснованием этой тактики служит концепция, которая рассматривает муниципалитет преимущественно как фабрику муниципальных услуг. Данная концепция определенное время довольно активно обсуждалась и применялась и в западноевропейских странах (по сути, вплоть до 90-х годов прошлого века). Рассматривая муниципальную власть исключительно как институт, призванный предоставлять (либо организовывать предоставление) муниципальные услуги, данный подход, естественно, ставит во главу угла профессионализацию управления, т.е. максимальный перенос решения ме-

11

elib.pstu.ru

стных задач на профессиональных управленцев-чиновников. Профессионализация управления ведет к тому, что основным критерием оценки успешности (либо неуспешности) местного самоуправления становится умение органов местного самоуправления (в первую очередь, их «профессиональной» составляющей, т.е. местных администраций) соответствовать требованиям, формулируемым государственной властью применительно к решению ею же и определенных задач. Соответствие этим требованиям принято считать эффективностью муниципального управления. Поскольку муниципальное управление есть, в первую очередь, профессиональная деятельность, то очевидно, что оценке подлежит именно деятельность исполнительных органов местного самоуправления. И вот уже эффективность всего местного самоуправления определяется на основании критериев оценки деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Состояние местного самоуправления и всего муниципалитета измеряется неким набором параметров, установленных государством. Можно ли признать данный подход правильным? И позволяет ли он стимулировать местное самоуправление не только к удовлетворению стандартных сиюминутных потребностей жителей (да и государства тоже), но и к его превращению в мотор развития муниципалитета?

Вэтом контексте необходимо отметить, что основная задача местной власти – безусловно, решение местных задач (вопросов местного значения), ради чего она, собственно, и формируется. Названная задача реализуется, как правило, через организацию предоставления целого комплекса муниципальных услуг. С этой точки зрения можно говорить о том, что местная власть превращается в фабрику (муниципальных) услуг, и задача муниципального управления – совершенствовать их предоставление. В свою очередь решение подобной задачи предполагает, среди прочего, использование современных и эффективных управленческих технологий, в том числе свойственных хозяйственным корпорациям, введение соответствующих организационных и контрольных механизмов. Примечательно, что подобные механизмы и технологии обычно вырабатываются самой системой публичного управления и ею же реализуются.

Вто же время представляется, что, несмотря на всю важность профессиональной и эффективной организации предоставления качественных муниципальных услуг (и оказания таковых, в том числе и непосредственно самими органами местного самоуправления), в современном обществе это перестает быть (стратегической) целью муниципалитета. Это происходит потому, что наличие качественных муниципальных услуг на нынешнем этапе общественного развития предполагается обществом, жителями как

12

elib.pstu.ru

само собой разумеющееся условие проживания в том или ином населенном пункте. Безусловно, всегда и везде встречаются исключения из этого правила, но в современном обществе они носят, скорее, маргинальный характер. Следовательно, определенный, стандартный набор достаточно качественных услуг в современном обществе – это, по сути, некая общая предпосылка, обязательное условие для проживания. И оно практически повсеместно обеспечивается местными властями. В известной мере наличие качественных муниципальных услуг – обязательный «жесткий» фактор места, необходимое условие существования и развития современного муниципалитета. Но, полагаем, – фактор недостаточный. А следовательно, удовлетворения «базовых» потребностей жителей совершенно недостаточно для того, чтобы сделать муниципалитет привлекательным как для самих жителей, так и для внешнего мира. Этого мало даже для удержания своих жителей и уж тем более для того, чтобы «завоевать» их в качестве соучастников процесса самоуправления и развития своего муниципалитета.

Итак, первый тезис, выдвигаемый автором на обсуждение, заключается в том, что предоставление качественных муниципальных услуг является необходимым, но явно не достаточным условием существования и развития муниципалитетов в современном обществе, является предпосылкой, но не стратегической целью развития.

В этой связи имеет смысл подчеркнуть, что в настоящее время в России наблюдается увлечение администрированием муниципальных услуг с государственного уровня. В первую очередь речь идет, конечно, о правовом регулировании услуг государством путем установления различных нормативов, стандартов, тарифов и регламентов, критериев оценки качества услуг и деятельности органов местного самоуправления по их предоставлению и т.п. Не секрет, что уже сейчас большая часть муниципалитетов России не в состоянии выполнить эти требования, устанавливаемые государственной властью, за что подвергается довольно регулярным «публичным поркам» как со стороны правоохранительных, так и надзорных государственных органов. А руководители соответствующих муниципальных образований, в свою очередь, находятся в постоянной готовности быть смещенными (отстраненными, удаленными и т.д.) со своих постов по инициативе государства (невзирая на то, что они избирались жителями либо депутатами). В то же время для других территорий эти «усредненные» нормы (стандарты, нормативы, наборы услуг) воспринимаются как явно заниженные, не соответствующие ни их возможностям, ни запросам жителей.

Признавая необходимость минимально необходимого государственного регулирования, а также различных механизмов оценки и сопоставления эффективности и качества муниципальных услуг (в первую очередь, на муни-

13

elib.pstu.ru

ципальном и межмуниципальном уровне), считаем, что такое регулирование должно исходить из принципов разумности, субсидиарности и экономности (самого регулирования). В связи с этим позволим себе выдвинуть на обсуждение еще один тезис: чрезмерная регламентация предоставления муниципальных услуг зачастую не только не ведет к достижению целей, ею преследуемых, но и становится контрпродуктивной. Это связано с различными обстоятельствами. Так, одной из основных причин является то, что регламентации (естественно) подлежит только деятельность исполнительных органов местного самоуправления и уполномоченных хозяйствующих субъектов, в то время как в производстве муниципальных услуг могут участвовать (и участвуют) самые различные субъекты, включая самих жителей (речь об этом пойдет ниже). Кроме того, происходит постоянное изменение фактических обстоятельств, связанных с предоставлением услуг (в частности, постоянное и очень быстрое развитие технологий, в том числе позволяющих оказывать услуги удаленно, и т.п.), которое сложно спрогнозировать при регламентации услуг. Наконец, особенно рискованным является регулирование муниципальных услуг с федерального уровня, что связано с большим разнообразием условий жизни, спецификой различных муниципалитетов, особенностями населения и т.п. Предусмотреть и охватить все это разнообразие федеральным регулированием невозможно. Но стремясь сделать это в рамках общеобязательных установлений, по сути, при регулировании пренебрегается эта специфика, «обувая всех в единый испанский сапог».

В контексте обсуждения заявленной темы − соотношения муниципального управления и местного самоуправления, да собственно и местного самоуправления в целом центральное место занимает оценка роли и места жителей. Представляется, что для целей анализа уместно выделить несколько различных ролей жителей муниципалитетов. Так, жители, с одной стороны, являются потребителями (муниципальных) услуг, и с этой точки зрения (как минимум, должны быть) − контролерами качества и эффективности предоставления этих услуг. И поэтому очень важным является вопрос о том, какие возможности для реагирования на некачественные или не эффективно организованные муниципальные услуги имеют жители. В системе «профессионализи-рованного» муниципального управления они, скорее, выступают как объект управления, а не как его субъект – т.е. им, по сути, отводится роль стороны, «принимающей к сведению» решения и действия заботливых местных властей. А это, в свою очередь, культивирует патернализм и иждивенчество, социальную апатию, а также противопоставление себя власти (в данном случае – местной). С другой же стороны, уместно вспомнить, что самоуправление представляет собой самостоятельное, под свою ответственность решение местных дел самими жителями непосредст-

14

elib.pstu.ru

венно и через создаваемые ими органы местного самоуправления. Из этой формулы совершенно очевидно, что жители могут выступать и в другом качестве, например, как производители (или соисполнители) тех или иных муниципальных услуг и как соучастники процесса управления на местах. Общеизвестная и абсолютно справедливая конституционная формула − «население – субъект права на местное самоуправление» − не сводится лишь к праву жителей формировать органы местного самоуправления, а включает в него различные смыслы. В качестве примера можно вспомнить опыт Германии. Так, к примеру, общеизвестно, что во всех малых

исредних немецких общинах задачи в сфере обеспечения пожарной безопасности (включая тушение пожаров) осуществляются самими жителями на добровольных началах. Местные власти приобретают необходимую специальную технику и средства тушения пожаров, однако не обязаны содержать штат пожарных. Такая система существует уже в течение многих веков

изарекомендовала себя как надежная и устойчивая. Для жителей же, участвующих в добровольных пожарных дружинах, данная деятельность является почетной и престижной.

Менее известен, но также имеет уже достаточно устойчивую традицию, опыт немецких муниципалитетов, в которых жители (как правило, пожилые) самоорганизуются для оказания помощи и ухода на дому за пожилыми жителями своей общины, которые в силу возраста или состояния здоровья не могут полностью обслуживать себя сами. Оказывая услуги по уходу на дому другим лицам, участвующие в этой системе жители сами накапливают условные единицы труда, дающие им в будущем (если понадобится) возможности воспользоваться услугами системы взаимопомощи. Перечень подобного участия жителей в производстве общественных услуг можно продолжить. Главное, однако, заключается в том, что без активного участия жителей многие муниципалитеты не смогли бы позволить себе предоставление тех или иных услуг, либо предоставление таких услуг было бы значительно дороже.

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне, а также в самом процессе управления имеет, как минимум, два позитивных эффекта. С одной стороны, оно приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне (в частности, появляется возможность оказания таких услуг, которые муниципалитет не мог бы оказывать либо в силу отсутствия ресурсов, либо в силу государственного регулирования), а также к повышению их устойчивости и, что крайне важно, − степени

восприятия их сообществом. С другой стороны, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них и в окружающих «чувство места», идентификацию жите-

15

elib.pstu.ru

лей со своим муниципалитетом, упрочивает связь между жителями и властью, наконец, способствует формированию и развитию гражданского общества, самих граждан. Совершенно очевидно, что местное самоуправление, как никакая иная власть, живет именно за счет тесной связи с «местом» и за счет активного участия жителей в управлении. Суть самоуправления определяется в первую очередь совместным решением жителями общих (местных) дел. А это предполагает, что основными задачами местной власти являются постоянное и разностороннее взаимодействие с жителями, их широкое вовлечение в решение общих дел, с одной стороны, и превращение органов местного самоуправления в площадку по поиску консенсуса, взаимоувязывания различных интересов жителей – с другой.

По убеждению автора (и в этом состоит третий заявляемый тезис), выстраивание (пока отсутствующей в России) концепции местного самоуправления в современном общества и формирование соответствующей политики должны начинаться с решения ключевого вопроса о месте и роли жителей. Определяя это место, а также цели, возможности и пути развития местного самоуправления, как представляется, необходимо начать с самых простых вопросов. Какими хотят видеть жители свой муниципалитет сегодня и завтра? Какие публичные услуги они считают необходимыми? Готовы ли они участвовать в решении общих дел (в том числе в управлении, в оказании услуг своим согражданам, локальному сообществу)? В каких формах? Какие предпосылки необходимы для этого с их точки зрения? Каковы их минимальные/максимальные ожидания в части публичных услуг? Безусловно, важно понять и проанализировать и позицию местных политиков и профессионалов-управленцев с точки зрения того, какими они видят свой муниципалитет в будущем. Какую роль будут играть и какие функции осуществлять в обозримом будущем сами органы местного самоуправления? В чем видится потенциал развития отношений с гражданским обществом? Как они оценивают пределы разумного регулирования муниципальных услуг? Перечисляя эти вопросы, автор не претендует ни на полноту

икомплексность охвата, ни на глубину проникновения в эту сложную проблему и пытается на данном этапе лишь обрисовать общую картину.

Рассчитывая на будущую дискуссию по заявленной теме, попробуем сформулировать ряд важных позиций, которые, на наш взгляд, должны быть учтены в ней.

Во-первых, нам представляется, что власть (и местное самоуправление,

игосударство) должна быть чрезвычайно заинтересована в активности гражданского общества, как минимум, из «меркантильных соображений». Как отмечалось выше, многие публичные услуги не могли бы оказываться вообще либо стоили бы власти гораздо дороже, если бы в их оказании не уча-

16

elib.pstu.ru

ствовали сами жители. Данное обстоятельство подтверждается и исследованиями экономистов-аналитиков, оценивающих, к примеру, экономический вклад жителей в предоставление социальных услуг в Германии в сумму около 75 млрд евро, а в Великобритании – до 150 млрд евро.

Во-вторых, по нашему мнению, привлекательность муниципалитета для жителей в немалой степени определяется возможностью их самореализации, в том числе в политической и общественной жизни, и в частности, возможностью участвовать в решении общих дел, вносить вклад в общее дело. Причем в первую очередь это касается наиболее активных жителей, которым не безразлична судьба самого муниципалитета и сообщества. Невозможность реализоваться в своем муниципалитете как в профессиональном плане, так и в общественной и политической жизни является одной из основных причин миграции в другие муниципалитеты, крупные города или за границу. Думается, что органам местного самоуправления следует не только помнить об этом, но и создавать необходимые условия для максимально широкого участия населения в сегодняшней жизни и в развитии муниципалитета, в формировании и реализации местной политики. При этом требуются новые, соответствующие реалиям современного общества подходы к выстраиванию взаимоотношений власти и жителей для обеспечения участия жителей и в принятии решений, и в управлении местными делами, и в предоставлении услуг. Власть «не уполномочена» вмешиваться и пытаться оказывать давление на процесс самоорганизации жителей, ибо специфика мотивации граждан не терпит внешнего принуждения и вмешательства со стороны. Подобные попытки лишь порождают обратный эффект (чему существует огромное количество примеров). В то же время власть может в разумных цивилизованных формах стимулировать соответствующие процессы. В частности, важно отметить, что жителям, гражданскому обществу, как правило, важно признание их роли и значения как обществом (его отдельными сегментами или в целом), так и властью. Взаимоотношения между гражданским обществом и властью должны ориентироваться на создание отношений доверия, но без «взаимного проникновения».

Далее, в контексте рассматриваемой проблемы примечательный вывод уже более десяти лет тому назад сделал Союз немецких городов (старейшее объединение крупнейших муниципалитетов Германии). В принятой им в 2001 году так называемой Лейпцигской резолюции проектируется образ «города будущего» и определяется роль местного самоуправления в его достижении. В резолюции, в частности, отмечается: «Если мы хотим, как минимум, сохранить уровень демократии и участия жителей в решении общих дел и в управлении, мы не должны рассматривать жителя только как

17

elib.pstu.ru

потребителя, а себя как фабрику по производству услуг». В то же время в современной российской науке и практике муниципального управления предпочтение отдается как раз «технократической» концепции, в соответствии с которой эффективное муниципальное управление рассматривается в контексте профессиональной деятельности муниципальных служащих и определяется в соответствии с критериями, стандартами и регламентами, устанавливаемыми государством. При этом не обращается внимание на то, что модель «муниципалитет − поставщик услуг» (как ключевая и, по сути, единственная функция местного самоуправления), активно внедряемая

вроссийскую муниципальную теорию и практику, во многих европейских странах уже давно подвергнута переосмыслению и даже критике.

Расширение участия жителей в местном самоуправлении, превращение их в активных соучастников процесса управления нередко рассматривается представителями власти в качестве некого обязательного, но обременительного и, по сути, излишнего «ритуала», как дань традиции и буквальному толкованию сущности понятия «самоуправление». Нам же кажется, что широкое активное участие жителей должно расцениваться, в первую очередь, как потенциал и путь повышения эффективности муниципального управления, расширения спектра муниципальных услуг, роста их качества и устойчивости предоставления. Об этом, в частности, свидетельствует и опыт организации муниципальных услуг во многих европейских странах (примеры указаны выше). Существующий же скепсис по поводу целесообразности расширения вовлечения граждан в муниципальное управление, а порой − и противопоставление демократизации местного самоуправления и эффективности муниципального управления, на наш взгляд, − довольно распространенное заблуждение. Накопленный опыт (в том числе международный) позволяет сделать вывод о том, что эти тренды не только не разнонаправленны, но и могут удачно дополнять друг друга и обеспечивать развитие муниципалитета в современных условиях.

Отмечаемая всеми аналитиками и политиками низкая гражданская активность российских жителей, их неготовность или нежелание участвовать

вполитической и общественной жизни (см. к примеру, подготовленные

в2011−2012 годы доклады о состоянии местного самоуправления таких организаций, как Всероссийский совет местного самоуправления, Институт современного развития при Президенте РФ и др.), как правило, обосновываются отсутствием традиций, причиной чему является советская система коллективного иждивенчества, страха перед последствиями активных действий. Безусловно, в таких объяснениях есть рациональное зерно. Однако, по нашему мнению, в подобном отношении жителей есть и немалая «заслу-

18

elib.pstu.ru

га» последних десяти лет. И, в частности, такой характерной для России «нулевых» особенности, как сознательное культивирование имиджа «сильной» (чуть ли не всемогущей) вертикали власти, которая все решает за граждан и без них. Столь же губительно для развития общества и взаимоотношений общества и власти и то, что социальная активность граждан зачастую расценивается властью как угроза существующему «порядку» (системе) со всеми вытекающими отсюда последствиями, включая применение механизмов запугивания и наказания в отношении активных граждан. При этом нельзя не отметить крайне низкий «болевой порог» российской (федеральной, региональной, а зачастую и муниципальной) власти к несогласию и критике. Наконец, не меньший удар по выстраиванию конструктивного взаимодействия жителей и властей в интересах развития общества наносит широко практикуемая в России на различных уровнях имитация общественной активности «по заказу» власти, а также инструментализация ею реальной активности для неблаговидных целей. Все эти порочные практики имеют следствием отказ жителей воспринимать власть как свою (дистанцирование от власти любого рода), отказ участвовать в решении общих дел (в том числе и оказывать публичные услуги в рамках местных сообществ), социальная апатия и иждивенчество, потребительское отношение.

В завершение позволим себе еще раз подчеркнуть, что в современном обществе, нацеленном на развитие, всё большее значение приобретает интегрирующая роль местного самоуправления (муниципалитета) как платформы для реализации интересов и возможностей жителей, общественных групп, предпринимателей на локальном уровне. Это не только не умаляет роли муниципалитетов по организации и обеспечению процесса предоставления жителям муниципальных услуг, но и расширяет взгляд на такие услуги и возможности их предоставления. В известной мере можно говорить о том, что будущее муниципалитетов должно строиться на соединении двух «ипостасей» муниципалитета – как платформы для активного участия жителей в управлении делами, с одной стороны, и как «фабрики» по производству муниципальных услуг − с другой.

19

elib.pstu.ru

Х. Вольманн

Социальные и публичные услуги на муниципальном уровне: от коммунального/государственного сектора

кчастному сектору и обратно?1

1.История вопроса

1.1. Муниципальная социальная политика и социальные услуги

Немецкой модели местного самоуправления присуще свойство быть социальным государством на местном уровне, исторически восходящим

кполитике в отношении бедности, существовавшей в средневековых городах и являвшейся предтечей государственной социальной политики. В результате этого законодательство времен канцлера Бисмарка, касающееся социальной сферы и принятое после 1871 года, стало причиной знаменательного для социального государства разногласия, поскольку вновь введенное в качестве всеобщей системы социальное страхование (и связанная с ним обязанность платить взносы) была увязана с наличием статуса занятого (работника), в то время как муниципальные образования и впредь оставались ответственными за то, чтобы за счет собственных средств финансировать социальную помощь (в соответствии с новой терминологией) всем нуждающимся, выступая в роли последней социальной сети.

Эта характеристика «местного (локального) социального государства», традиционно присущая муниципальной традиции Германии, была закреплена в федеральном законе о предоставлении социальной помощи 1961 года (как «обязательная задача самоуправления») и затем в начале 70-х годов нашла свое наивысшее отражение в законодательном расширении понятия «помощь в особых жизненных обстоятельствах», а также в готовности многих муниципальных образований «добровольно» «нести существенные расходы по финансированию социальных услуг.

Оказание социальных услуг (детские сады, дома престарелых и т.п.) на муниципальном уровне традиционно определяется принципом субсидиарности. Согласно ему указанные задачи должны будут решать так называемые независимые благотворительные союзы, т.е. негосударственные, общественно полезные некоммерческие организации или фонды. Прежде всего,

кним относятся каритативные организации (благотворительные организации католической церкви, содержащие приюты для инвалидов и пенсионе-

ров, оказывающие консультации и помощь бездомным, наркоманам,

1 Пер. с нем. Д.С. Лавриновича и Э. Маркварта.

20

elib.pstu.ru