книги / Миграционная политика Украины на рубеже веков (1991-2015)

Глава І

О ПРИРОДЕ ПОСТСОВЕТСКИХ МИГРАЦИЙ: КОНЦЕПЦИИ И ПОДХОДЫ

§1. Параметры и режимы миграций

Под миграционным режимом следует понимать правовой режим, в рамках которого осуществляется упорядочение миграционных процессов, количественного состава миграционных потоков

иих структуры. Неспособность общеевропейских и международноправовых норм и организационных форм государственного регулирования миграционного движения населения влиять на данные процессы на Украине обусловливает необходимость всестороннего

икомплексного изучения миграционных процессов и явлений, формирования эффективных организационно-правовых методов, а также противодействия нарушениям.

Некоторые вопросы совершенствования правовых и организационных основ деятельности в сфере миграции рассмотрены отечественными и зарубежными исследователями А. Арбузкиным, М. Богуславским, С. Бритченко, Г. Вербунт, М. Вокуевым, Н. Гулиевым, А. Малиновской, А. Михайловым, Г. Морозовым, В. Новик, Г. Поповым, Л. Рыбаковским, Ю. Рымаренко, В. Снигур, В. Столбовым, Д. Маловецкой, А. Мироным, А. Кравченко, Н. Марченко, А. Румянцевой, А. Филепенко, С. Фомишен и др.

Миграционный режим на Украине выступает основным средством реализации государственной миграционной политики. Государственная миграционная политика является составляющей как внутренней, так и внешней политики государства, в частности Украины. В этом смысле миграционная политика является совокупностью соответствующих направлений внешнеполитической, экономической, демографической, социально-интеграционной, социальнокультурной и иной деятельности государства, его структур и инструментов. Так, миграционная политика является образцом взаимо-

11

связи и взаимозависимости внутренней и внешней политики государства.

Функционирование правовой системы государства обеспечивается комплексом государственно-правовых механизмов. К группе механизмов обеспечения административно-правовых режимов принадлежит механизм обеспечения миграционного режима на Украине, который включает в себя:

–систему правовых актов, составляющих основу функционирования данного механизма;

–организационно-структурные образования;

–организационно-правовые методы и способы, обеспечивающие функционирование данного механизма.

На Украине создана законодательная база в сфере миграции, но приведенный перечень законодательных актов, составляющих осно-

ву нормативно-правового блока обеспечения миграционного режима, не является исчерпывающим5. Сегодня она не является совершенной и полной; её нельзя признать целостной; ряд её положений не в полной мере являются научно обоснованными, она требует унификации; существует потребность в принятии целого рода законов, которые бы урегулировали важные вопросы в миграционной сфере. Скорейшее формирование нормативно-правовой базы миграционного режима позволит с максимальной эффективностью защитить права соотечественников, проживающих за рубежом, что положительно скажется на устойчивости украинской правовой системы и станет одним из условий её стабильности.

Учитывая, что практически для всех министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти регулирование миграционного процесса не является непосредственным содержанием их деятельности, необходимо внести соответствующие

5 См.: Митний кодекс України від 11 липня 2002 року // Відомості Верховної Ради України. 2002. № 38–39; Про державний кордон України і Закон України від 4 листопада 1991 року // Відомості Верховної Ради Укра-

їни. 1992. № 2. С. 2.

12

изменения в законодательство и передать определённые полномочия государственной миграционной службе Украины.

Меры административного принуждения, применяемые для обеспечения миграционного режима на Украине, делятся на три группы:

1.Меры административного принуждения, направленные на профилактику правонарушения.

2.Метод принуждения, применением которого достигается прекращение противоправного поведения.

3.Меры административной ответственности.

Меры административного регулирования в сфере обеспечения миграционного режима на Украине предусматривает применение в установленных законом случаях ограничений к гражданам и организациям, и в этом проявляется их принудительный характер, хотя правонарушения при этом отсутствуют. Другими словами, эти меры имеют четкую профилактическую направленность, они ориентированы на защиту общественной безопасности, на недопущение совершения правонарушений6.

Исходя из анализа действующего законодательства мерами принуждения, применяемыми в противодействие нарушению правил миграционного режима на Украине, можно назвать:

–административное задержание;

–обзор личный и досмотр вещей, грузов, багажа, транспортных средств;

–изъятие вещей и документов;

–применение мер физического воздействия;

–применение специальных средств;

6 Міграційний режим в Україні [Электронный ресурс] // О природе постсоветских миграций. Концепции и подходы. URL: http://libzar,org.ua\ srctions-load.php?S=economx-legal-sciece.d=14128start=5 (дата обращения: 10.07.2016).

13

– применение огнестрельного оружия7.

Одним из направлений миграции на Украине является внешняя миграция. После распада СССР экономика Украины и особенно промышленность оказались вовлечены в процесс интенсивной деиндустриализации, которая в отличие от западных стран не имела постиндустриального характера. В середине 1990-х годов, несмотря на демографический кризис, безработица, особенно скрытая, оставалась высокой, что повлекло за собой рекордную волну трудовой или экономической эмиграции за рубеж (в первую очередь в Россию, а также в страны Запада). Прежде всего трудовыми мигрантами становились выходцы из регионов (особенно с Западной Украины).

Характеризуя современную украинскую миграцию, отметим, что большинство мигрантов с Украины проникают в Россию и на Запад нелегально, а потому часто становятся жертвами «черного рынка»: торговля людьми, наркоторговля, вовлечение в занятие проституцией и др. Основные сферы занятости граждан Украины за рубежом – строительство, сельское хозяйство, домашнее хозяйство. В Европу едут работать сельхозрабочими, сиделками, работниками гостиниц, сетевого общепита, розничной торговли. В большинстве своём это те трудовые позиции, которые не замещаются местными жителями.

Около трёх четвертей трудовых мигрантов с Украины работает за границей нелегально, что приводит к нарушению их прав, несоответствию нормативам, установленным как на родине, так и в стране пребывания.

Специфика мужской и женской трудовой миграции. Наблюдаются отличия в направлениях внешней трудовой миграции мужчин и женщин. Женщины трудятся в Италии, Турции, Японии, Греции.

7 Снігур В.М. Міграційний режим в Україні: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київський національний ун-т внутрішніх справ.

Киев, 2008. 16 с.

14

Мужская миграция с Украины происходит в Россию, Португалию и Чехию.

Мужчины занимаются строительными работами, а также на транспорте в России, в Польше – заняты в сельском хозяйстве, в Чехии – в общественном питании, в Италии – в домашнем хозяйстве.

Поток трудовых мигрантов на 2011 год: Россия – 496,1 тыс., Польша – 167,8 тыс., Италия – 153,3 тыс., Чехия – 150,5 тыс., Исландия – 52,6 тыс., Португалия – 21,7 тыс., Белоруссия – 21,5 тыс., Венгрия – 23 тыс., другие страны – около 46,6 тыс.8.

В 2011 году граждане Украины занимали первое место среди легальных мигрантов в страны Европейского союза – более 200 тыс. получили разрешение на пребывание в ЕС9.

Одним из направлений трудовой миграции граждан Украины является внутренняя миграция, особенно в столицу страны. Во время экономического кризиса 2008–2009 годов наиболее многочисленными в Киеве стали мигранты из ближайших областей, а также областей, наиболее пострадавших от кризиса. В первой половине 2009 года из Черниговской области в Киев приехало 1,8 тыс. человек, из Харьковской – 1,7 тыс., из Житомирской 1,6 тыс.10

Особую проблему для Украины составляла неконтролируемая миграция, на Украине она колеблется от 2 до 7 млн человек (на 2011 год)11. Всех их выявить и депортировать невозможно. Сегодня скопилась критическая масса нелегалов, и проблему надо решать исходя из интересов общества, в противовес опережающему сокращению трудовых ресурсов нации, которое ведет к росту потребности в иностранной рабочей силе и обусловливает значительное увеличение потоков неконтролируемой теневой миграции на Украину.

8Снігур В.М. Указ соч.

9Там же.

10Заробитчане возвращаются из регионов в Киев. Киев, 2010. С. 5.

11Migrant.org.ua/2011/03/15 // Всеукраинский_профсоюз-работников-м/. URL: http:// www.migrant.org.ua (дата обращения: 10.07.2016).

15

В правовой практике в структуре нелегальной миграции выделяют четыре основные категории: лица, выезжающие в страну нелегально, без документов, а также иностранцы, заявленная цель выезда которых не соответствует их намерениям, иностранные граждане, которые учились в стране или работали, однако после завершения сроков обучения или труда не вернулись на родину, транзитные мигранты, которые намерены выехать в страны Запада, и беженцы, которые избегают выезда из страны после получения отказа от убежища.

По данным ООН, Украина занимает 4-е место в мире по количеству мигрантов после США, Германии и России. В 2012 году в Украине было учтено 30 тыс. нелегальных мигрантов из 50 стран мира. По возрастному и половому составу наибольшую долю составляет население трудоспособного возраста (72 %), на втором месте лица моложе трудового возраста (24 %) и наименьшую долю составляет население страны трудоспособного возраста (4 %), численность беженцев женского пола составляет 33 %12.

Органы охраны государственной границы Украины в период с 1991 до 2010 года выявили почти 274 тыс. нелегальных мигрантов.

56 тыс. человек, а за незаконное сопровождение лиц через государственную границу Украины возбуждено 635 уголовных дел13.

Для незаконного пересечения границы используются различные способы. Одним из наиболее распространённых является создание подставных туристических фирм, совместных предприятий, коммерческих учреждений, обществ с ограниченной ответственностью, которые помогали беженцам пересекать границу при помощи фальшивых документов. Также на территорию Украины «нелегалы»

12Паламарчук И. Проблема нелегальной миграции в Украине [Электронный ресурс] // Новости Украины и мира. 21 марта 2013 год. URL: http://novostiva.net/stati/ 33633- problemo-nelegaloy-migracii-v-ukra’me.html (дата обращения: 15.12.2015).

13Там же.

16

попадают по приглашениям. На Украине действуют преступные группы, специализирующиеся на приглашениях за рубеж.

Каналы нелегальной миграции могут использоваться преступниками для транспортировки наркотиков, оружия и т.д. Масштабу нелегальной миграции на Украине способствует лояльность визовой политики страны и отсутствие соответствующих законодательных актов для организации контроля над деятельностью физических и юридических лиц, которые приглашают иностранцев на Украину.

На сегодня в стране актуальна борьба с незаконной миграцией физических лиц, так как это явление наносит наибольший вред экономике государства. Наибольший процент таких мигрантов фиксируется в западных областях Украины. Миграция такого рода – это ущерб экономике региона, потому что в бюджет не поступают деньги за оформление необходимых для миграции документов. Кроме этого, из заработанных денег не отчисляются налоги, выплаты в государственные фонды.

Отдельно следует рассмотреть незаконную миграцию, связанную с транзитным пребыванием на Украине граждан других стран, которые через Украину попадают в страны Европы. Украина тратит большие деньги на выявление каналов поставки нелегалов и их депортацию на родину. Преступные группировки, которые организуют такие каналы, получают большие прибыли и тем самым приносят убытки государству.

Государство пытается бороться с нелегальной миграцией, но она носит скорее транзитный или внутренний характер. При этом очень трудно выстроить системную работу с мигрантами, проникающими в страну. Однако большую проблему составляет не иммиграция, а эмиграция с территории Украины. Остановить её, не улучшая жизнь в стране, запретительными мерами невозможно, гражданин сам решает, где ему работать и жить, а законодательство не позволяет не выпускать его из страны.

Сегодня решение проблемы нелегальной миграции должно начаться с принятия более совершенных законов в этой сфере. Кроме того, необходимо повышать уровень жизни в стране, создавать ус-

17

ловия труда и оплаты, которые будут не хуже условий в европейских странах.

Стоит отметить мнения украинских исследователей в отношении миграционных проблем. Во-первых, отсутствует единый орган исполнительной власти, который занимается реализацией миграционной политики, учётом мигрантов, работой по их адаптации. Возможно, это связано с низкой популярностью Украины у мигрантов, поэтому аналога российской ФМС при МВД не складывается. Во-вторых, единого закона о трудовой миграции пока просто нет. В-третьих, власти сконцентрированы не на удержании собственного населения на территории, а на выдавливании его за пределы, так как невозможно всех обеспечить работой. Итогом становится концентрация усилий власти на борьбе с нелегальными мигрантами. В-четвёртых, всё сильнее сказывается нехватка финансовых ресурсов для проведения рациональной кадровой политики как по привлечению нужных мигрантов, так и по снижению миграции с Украины. В-пятых, нет данных официальной статистики о структуре, особенностях миграции, в итоге мало данных для построения взвешенной миграционной политики. В-шестых, на Украине нет неправительственных некоммерческих организаций, помогающих мигрантам в адаптации, есть лишь организации, помогающие внутренним переселенцам.

Следовательно, общий положительный эффект от иммиграционных процессов может возрасти в условиях сокращения масштабов нелегальной миграции, увеличения притока на Украину легальных трудовых мигрантов, легализации нелегальных мигрантов, которые проявляют добровольное желание выйти из «тени» и получить право на проживание и трудоустройство. Это потребует существенного усовершенствования миграционной политики.

Из практики реализации соглашения о реадмиссии известно, что в 2009 году подавляющее большинство (84 %) выявленных потенциальных незаконных мигрантов составляли лица, которым отказано во въезде на Украину (в 2008 году – 83 %), вследствие чего отмечается тенденция уменьшения случаев задержания мигрантов за

18

незаконное пересечение западной границы Украины. При въезде на Украину не пропущено: в 2009 году – 19,7 тыс., в первом полугодии 2010 года – более 9,2 тыс. потенциальных незаконных мигрантов. В 2009 году общее количество задержанных незаконных мигрантов уменьшилось на 29 %, в первом полугодии 2010 года – на 37 %. В 2015 году на Украине утверждена квота иммиграции на 2016 год. Для иностранцев и лиц без гражданства на 2016 год она составила 4586 человек. Но в целом это не решает проблему нелегальной миграции14.

Для этого необходимо учитывать опыт других стран. В России

впротиводействие нелегальной миграции в период с 1992 по 2007 год миграция позволила восполнить 46 % демографических потерь России. В 2010 году вклад мигрантов в ВВП страны составил до 9 %15.

Всвязи с событиями на востоке Украины в 2014 году миграционный режим для граждан Украины претерпел изменения. С 1 ноября 2015 года Россия отменила льготный миграционный режим для граждан Украины. В то же время льготы сохранились для мигрантов из Донецкой и Луганской областей16.

Льготный режим для граждан Украины в Россию был введен

в2014 году в связи с конфликтом на востоке Украины сроком до 1 августа 2015 года. Льготы касались режима пребывания и трудовой деятельности. В частности, органам ФМС России было предложено беспрепятственно продлевать украинцам срок временного пребывания в России. Для этого достаточно было обратиться в подразделение ФМС с паспортом и миграционной картой.

14Migrant.org.ua/2011/03/15/Всеукраинский_профсоюз-работников-м. URL: //www. migrant.org.ua (дата обращения: 10.07.2016).

15Там же.

16Бизнес-портал: с 1 ноября Россия отменила льготный миграционный режим для граждан Украины [Электронный режим]. URL: http://1db:com/ business-vukraine/31961-s-1-noyabrya-rossiya... (дата обращения: 25.07.2016).

19

После 1 ноября украинцы смогут находиться в России на общих основаниях не более 90 дней в течение полугода. Для длительного пребывания в России им необходимо либо получить разрешение на работу, либо оформить другой подходящий статус.

По данным ФМС, в России находится 2,6 млн граждан Украины, из них более 1 млн человек – из восточной её части17.

Все жители стран, у которых с Россией имеется договорённость о безвизовом режиме, должны приобрести патент на работу. Для граждан Украины данная норма действует с 2016 года.

Таким образом, на миграционную службу Украины возлагаются задачи упорядочения миграционных потоков, устранения негативных последствий неорганизованной и неконтролируемой миграции, обеспечения условий для реализации прав мигрантов, беженцев, интеграции прибывающих в страну в национальную, социокультурную и экономическую среду.

Оказание помощи иностранцам по выходу из «тени», получению законного статуса и постановке их на миграционный и налоговый учет принесло бы обоюдовыгодную пользу как государству, так и иностранцам.

§2. Этническая миграция

Основные миграционное потоки носят этнический характер, то есть затрагивают различные этносы, как многочисленные, так и малочисленные. Этнос достаточно чутко улавливает изменения, происходящие в социальной среде, чувствителен к притеснениям, смене экономических условий. Под такими миграциями понимают «миграции населения, в которых учувствуют люди определенных этнических (национальных) принадлежностей18.

17Стегний В.Н., Антипьев К.А. Проблемы адаптации беженцев из Украины в Россию // Власть. 2015. № 6. С. 138–145.

18Народонаселение: энцикл. словарь / гл. ред. Г.Г. Меликьян. М., 1994. С. 572.

20