книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

одпп представляет собой крупную промышленно-город­ скую агломерацию, а второй — слаборазвитый регион, рассматриваются планы роста занятости населения. Оба эти плана тесно связаны с принятым планом раз­ вития регионов. В промышленной агломерации речь идет об увеличении степени использования производ­ ственных мощностей путем повышения коэффициента сменности. В связи с нехваткой собственных ресурсов рабочей силы этот план целиком оспован на притоке населения (работников и их семей) извне, а практи­ чески из слаборазвитых регионов. В непромышленном регионе в свою очередь задачей плана является обе­ спечение полной занятости собственных ресурсов рабо­ чей силы; поэтому план предусматривает такое увели­ чение рабочих мест (вне сельского хозяйства), чтобы иметь возможность сбалансировать предусмотренные ресурсы рабочей силы с возможностями роста занято­ сти. Нетрудно заметить, что в обоих случаях, в сущно­ сти, упущены как требования точного расчета затрат, так и интересы всего общества. Увеличение коэффи­ циента сменности в регионе, представляющем крупную агломерацию, несомненно, вызвало бы соответствую­ щий прирост производства без дополнительных произ­ водственных капитальных вложений («узкоэкономпческий» эффект). Однако одновременно в результате при­ влечения рабочей силы из отсталых регионов такой план задерживал бы нх развитие, а сама агломерация оказалась бы перед необходимостью производить до­ полнительные расходы на расширение инфраструктуры в целях обеспечения возрастающего населения, что могло бы поставить под вопрос и даже перечеркнуть эффект развития производства. И наоборот, программа полной занятостп в отстающем регионе могла оказаться слишком дорогой и даже неэффективной; использова­ ние части излишков рабочей силы в других регионах обеспечило бы большие выгоды всему обществу, а сам регион мог бы достичь большего, если бы средства, ко­ торые намечается направить на увеличение количества рабочих мест, были бы направлены на другие цели, например на расширение инфраструктуры (мы не ка­ саемся здесь вопроса эффективности функционирова­ ния новых производственных объектов; в конкретных случаях может оказаться, что высокая стопмость нх эксплуатации становится обузой для региона).

199

По понятным соображениям в региональном плани­ ровании преобладают всо же эгалитарные тенденции. Именно оно в определенном смысле является носите­ лем и поборником этих тенденций. Немаловажен и тот факт, нто количество регионов, которые следует при­ знать относительно слаборазвитыми, превышает коли­ чество высокоразвитых регионов. «Эгалитаризм» в ре­ гиональном планировании проявляется в воздействии на перспективные и многолетние планы, разрабатывае­ мые на центральном уровне (то есть вовне регионов), а также в стремлении к выравниванию внутриреги­ ональных диспропорций. Воздействие на общенаци­ ональные планы в большинстве случаев пмеет характер утверждений. Органы региональной властп указывают на потребности своих регионов п обосновывают необ­ ходимость выделения соответствующих средств на удо­ влетворение этих потребностей. Очень часто при этом применяются технические приемы, основывающиеся иа использовании отклопенпй регионального показателя, характеризующего данное явление, от аналогичного показателя в масштабе страны пли показателя, харак­ терного для других регионов. Уже само это обращение к аналогии выражает тенденцию регионов к выравни­ ванию уровней социально-экономического развития.

ТЕРРИТОР11АЛЫЮЕ ВЫРАЖЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

По мере экономического роста п интенспфпкацпн его процессов все больше внимания переносится с про­ изводственно-экономического планирования на соци­ альное планирование, с планирования развития эконо­ мической инфраструктуры на планирование социаль­ ной инфраструктуры'. Это изменение выражается также и в том, что со времепем при планировании тер­ риториальной системы по меньшей мере в равной сте­ пени будет планироваться как количество рабочих мест в несельскохозяйственном производстве, так п раз­ витие сектора услуг в широком смысле. Все в большей

200

степени критерпем подъема уровня активности различ­ ных регионов будет являться не только их производ­ ственный потенциал, но также оснащение хотя бы элементарными социально-культурными предприя­ тиями.

Регионы всегда будут отличаться один от другого объемом производства, причем межрегиональные раз­ личия в этой области могут даже увеличиться. Однако благодаря механизму вторичного распределения наци­ онального дохода именно в социалистической эконо­ мике, переходящей к высшему этапу своего развития, могут и должны будут уменьшиться различия в обла­ сти общественной инфраструктуры, которая наряду с ростом доходов населения становится главным фак­ тором, уравнивающим чрезмерные различия в условиях жизни населения отдельных регионов. При существо­ вании возможностей для увеличения региональных различий в уровне производства непременно должны активизироваться тенденции выравнивания уровней потребления. Перед региональным планированием, та­ ким образом, встают новые задачи и новые возможно­ сти, вытекающие из направления социальной политики государства, то есть совокупности деятельности госу­ дарства и функционирующих в нем общественных орга­ низаций (например, профсоюз) в целях все более эффективного удовлетворения жизненных потребностей населения.

Социальная политика охватывает ряд сфер, из ко­ торых почти каждая имеет свою территориальную обусловленность и может формироваться лпшь при учете территориальных различий. Такой характер имеет, в частности, политика занятости, заработной платы, здравоохранения, образования, политика в об­ ласти культуры и жилищная политика; в принципе и все те последствия социальной политики, которые определяют размеры свободного времени трудящихся и способы его использования, также имеют территори­ альное проявление.

О занятости как об одной из ключевых проблем ре­ гионального планирования уже неоднократно упомина­ лось в других разделах книги. Сейчас речь идет о бо­ лее общем освещении территориальных последствий, вызываемых политикой достижения полной и рацио­ нальной занятости.

201

Политика достижения полной занятости вытекает из широко понимаемых социальных интересов, а так­ же из принципов государственного строя. Конститу­ ционное право каждого гражданина на труд реали­ зуется в маштабах всего народного хозяйства, и, есте­ ственно, его нельзя трактовать как право па занятость каждого человека, которое выражает стремление этого человека работать в желаемом нм месте. Ограничение свободы в выборе работы касается не только ее харак­ тера п вида, но также и ее места. Это вызывает неиз­ бежность подвижности трудящихся в пределах терри­ тории: население перемещается, еслп не может найти соответствующей работы по месту жительства пли если стремится получить лучшее место работы. Это стремле­ ние не противоречит принципу рациональной занято­ сти и по мере социального прогресса будет усили­ ваться. Подъем общей н профессиональной квалификации населения, а также преодоление барьеров инфраструк­ туры повышают миграционные тенденции. В масшта­ бах регионального плана относительно легче преду­ смотреть общие размеры будущей миграции, чем ее демографнчески-професспоиальную структуру и геогра­ фические направления. Эта последняя проблема, впро­ чем, не имеет для данного региона первостепенного зна­ чения, если вообще оказывает какое-либо влияние на составление плана (когда, например, в плане не учи­ тываются межрегиональные связи). Зато большое зна­ чение для региона имеет профессиональная подвиж­ ность населения, заключающаяся в приобретении про­ фессии (выбор определенной профессии новым кон­ тингентом рабочей силы), в перемене профессии ужо работающими (вследствие переквалификации) и в уга­ сании профессиональной активности. Иными словами, здесь речь идет о межотраслевом переливе рабочей силы в регионе, а также о движении, связанном с де­ мографическими закономерностями (естественный при­ рост и убыль рабочей силы).

Проблемы, связанные с занятостью, только частично могут решаться в рамках региональных планов. Пред­ ставляется, что кроме них остается еще ключевая про­ блема обеспечения соответствия между полной и ра­ циональной занятостью, которая в масштабах всего хозяйства создает затруднения для экономической по­ литики. Это, однако, никак не меняет очевидной яеоб-

202

ходимости рассматривать политику занятости в ее тер­ риториальных, региональных различиях. Центр тяже­ сти территориальных аспектов политики занятости пе­ ремещается, однако, на уровень общегосударственного планирования, а значит, на плав территориального развития страны.

Предметом политики заработной платы является определение критерия ее различий. За основной крите­ рий различия заработной платы при социализме при­ нимается, как известно, количество и качество труда. Однако также учитываются и предпочтения экономиче­ ской и социальной политики государства. В соответ­ ствии с общегосударственными интересами они отно­ сятся к заработной плате некоторых профессиональных категорий или отраслей хозяйства (например, горной промышленности, металлургии) или же к заработной плате за определенные виды работы (например, работы

вособо тяжелых условиях).

ВПольше в принципе не применяются региональ­ ные критерии различия заработной платы ’, если не считать специальной доплаты за работу на некоторых

крупных промышленных предприятиях (например, в Турошове); целью этих доплат является обеспечение первоочередных капитальных вложений полным шта­ том рабочих кадров. Существенные последствия для регионов имеет отраслевая дифференциация заработ­ ной платы. Они заключаются прежде всего в том, что сумма доходов населения тех регионов, в которых сильно развились «высокооплачиваемые отрасли», вы­ ше, чем в других регионах. При одних и тех же абсо­ лютных размерах занятости при прочих равных усло­ виях два региона (или центра), в одном из которых развилось машпностроение, а в другом — текстильная или пищевая промышленность, будут иметь различный уровень денежных доходов. Принимая во внимание это различие, индустриальные регионы стремятся «привле­ кать» па свою территорию отрасли, обеспечивающие

1 Этот принцип шире применяется в Советском Союзе, где, например, на Дальнем Востоке шш в северных регионах стра­ ны, заработная плата значительно выше.

203

I'и с. 7. Занятость в обобществленной промышленности на

1000 человек в 1967 г. («Statystyka powialow 1967», GUS, War­ szawa, 1968).

Основной директивой социальной политики в области

их на более высокий уровень. Одним из средств, спо­ собствующих достижению этой цели, является разви­ тие социальной инфраструктуры, то есть строитель­ ство больниц, центров здравоохранения, школ различ­

204

ждеппй социальной инфраструктуры означает обеспе­ чение для общества все более широкого доступа к ним. Этого можно достичь только через размещение соци­ альной инфраструктуры в соответствии с размещением населения.

Учреждения этого типа наряду с жилищами и учре­ ждениями коммунального хозяйства должны разме­ щаться в соответствии с предпосылкой территориально выравненного уровня независимо от производственного освоения регионов, а значит, п независимо от уровня доходов их населения. Основным мотивом такой поли­ тики являются социально-гуманные взгляды, которые при социалистическом строе требуют создания усло­ вий для относительно равномерного удовлетворения индивидуальных и массовых потребностей населения. От этого зависит не только всестороннее развитие на­ циональной культуры, но также п дальнейший эконо­ мический рост страны, так как широкий доступ к социальной инфраструктуре является тем фактором, который поднимает на высший уровень основной эле­ мент производительных сил, которым является человек с его суммой трудовых навыков К В области размеще­ ния социальной инфраструктуры вполне понятными являются эгалитарные тенденции, а основным крите­ рием размещения должны быть потребности в обеспе­ ченности на душу населения (количество больничных коек, мест в кино, театрах и т. п. иа 10 000 жителей, школ и школьных помещений иа количество детей школьного возраста и т. д.) 1.2

Конечно, не все учреждения должны размещаться по этому принципу. Кроме учреждений, которые удов­ летворяют основные потребности населения, суще­ ствует ряд таких, которые по своему характеру не могут быть размещены равномерно. Это учреждения, удов­ летворяющие «высшие» потребности в услугах и по­ треблении, например высшие школы, лечебные учре­ ждения специального назначения, музеи, филармонии, оперные театры и т. п., которые, во-первых, имеются

1 См.: Z. Z a j d a, S. М. Z a w a d z k i, О koncepcje perspeklywicznej polityki przestrzennej, «Nowe Drogi», 1967, № 2, s. 150, 151.

2 Учитывая их характер и значение, аналогичные причины должны управлять размещением учреждений коммунального хозяйства (водопровод, канализация, прачечные и т. д.).

205

ЛИТЕРАТУРА 1

Ве г е z о w s к i S„ Wstgp do regionalizasji gospodarczej, SGPiS, Warszawa, 1964.

nomicznego. W: Rozwoj ekonomiczny regionu krakowskiego w

Przeplywy migdzygalgziowe w gospodarce m. st. AVarszawy w 1957 r„ «Biuletyn Komitotu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1961, № 6.

D z i e w o n s k i K., Niektore zagadnicnia rozmieszczenia sil wytworczycli i rozwoju regionow gospodarczych w latacli 1959— 1965, «Gospodarka Planowa», 1959, № 1—2.

около 3500 названий, помещен в труде «Planowanie regionalne.

207

zagospodarowanie przeslrzenne Polski, «Inwestycjo i Budowniclwo», 1958, № 7.

F a j f о г e к Л., Proba okreslenia wskaznikow charakleryzujgcych

urbanizacji, «Biulelyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1963, № 29.

] a n u s z к о Z., Programowanie rozwoju regionow gospodarczych, Warszawa, 1966.

K a c z o r o w s k i M., О roli badan dochodu narodowego w studiach nad zagospodarowaniem przestrzennym regionow, «Biuletyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1960, № 2.

Polsce, Warszawa, 1965.

Кa w a 1 e c W., Problemy rozwoju statystyki regionalnej, «Zycie Gospodarcze», 1966, № 47.

Kierunki badafi regionalnycb za granica, «Biulelyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1968, № 48.

K o l i p i n s k i J ., Galeziowo-przeslrzenna optymalizacja rozmioszczenia sit wytworczych w planowania perspeklywicznym, «Biuletyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1965, № 34.

Ко 1о d z i e j s к i J., Melody budowy planow regionalnycb, TUP, Warszawa, 1966, z. 4.

Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Studia, t. XXVII, Warszawa, 1968.

К r u c z a 1a J., Regionalne bilanse gospodarcze. W: Statysyka regionalna. Aktualny stan i problemy rozwoju, GUS, Warszawa, 1967.

K u k l i n s k i A., Dwa szesciolecia Komitetu Przestrzennego Za­ gospodarowania Kraju PAN, «Biulelyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1968, № 46.

K u k l i n s k i A., Kryleria porownawczcj oceny poziomu ekonomicznego regionow, «Biulelyn Komitetu Przestrzennego Zagos­ podarowania Kraju PAN», 1965, № 35.

208