книги из ГПНТБ / Пешков, Г. Ф. Управление производством (формы, методы, технические средства)

2. Развитие организационных форм управления

этих органов — от общегосударственных (Государствен­ ные Комитеты СМ СССР, министерства, ведомства) до низового звена (предприятия, цехи).

Диалектика развития форм управления состоит пре­ жде всего в том, что та или иная организационная его форма выступает на первый план в зависимости от объ­ ема производства, числа предприятий, количества от­ раслей, состояния научно-технического прогресса и раз­ вивающихся на базе этих изменений экономических усло­ вий и отношений.

Так же, как систему управления предприятием в значительной степени определяет его призводственная структура, а динамику последней — изменение органи­ зационных форм управления, так и общую народнохо­ зяйственную систему управления определяет состав и динамика структуры народного хозяйства, отраслевой структуры промышленности. Общие тенденции этого влияния прослеживаются на таком примере, как разви­ тие организационных форм в наиболее динамичной сфе­ ре деятельности — науке.

В настоящее время существует три вида структуры научно-исследовательских организаций: тематическая, функциональная и смешанная.

Любая научно-исследовательская организация в на­ чале своего существования встречается с трудностями определения направлений (или их ограничения),нехват­ ки кадров и даже нехватки помещений. Выход, как пра­ вило, в универсальной замкнутой структуре, при ко­ торой в каждом подразделении научно-исследователь­ ского института выполняется весь цикл работ по опреде­ ленной теме.

Дублирование работ по общим вопросам разных

По мере того, как разработка начальных этапов ис­

50

следования позволяет коллективу научной организации ознакомиться с проблемой, повысить собственную ква­ лификацию, определить степень специализации отдель­ ных работников и их способность к самостоятельной деятельности в узких отраслях, происходит технологи­ ческая специализация лабораторий и отделов. Напри­ мер, в приборостроении вместо лаборатории комплекс­ ных систем аэронавигации появляются лаборатории систем наведения, систем приземления, систем сопро­

вождения и т. д.

На определенной стадии развития научно-исследова­ тельской организации возникает необходимость изме­ нить организационную структуру и выделить функцио­ нальные лаборатории. В нашем примере —это выделение лабораторий: приемных устройств, передаточных ус­

тройств и т. д.

Легко представить дальнейшее усовершенствование структуры такой научной организации при полном ком­ плектовании квалифицированными кадрами, специали­ зирующимися в узкой области: координация действий узкоспециализированных лабораторий. Лаборатории объединяются в отделы по тематическим комплексным направлениям. Старая структура приобретает новую квалификационную базу и, следовательно, новый уро­ вень исследований.

Общую динамику организационной структуры можно представить в виде матрицы, в которой по вертикали

специализация в НИИ происходят вглубь и вширь: рас­ тет количество специализированных подразделений, а также и тематических отделов. (Количество последних соответствует направлениям технического прогресса.) Одновременно в самом тематическом отделе происходит и углубляется специализация подразделений и испол­

нителей.

Руководство научно-исследовательской темой со сто­ роны тематического отдела осуществляется уже по двум направлениям. Это координация работ внутри от­ дела и работ специализированных подразделений инсти­ тута. Таким образом, общее руководство .научно-иссле­ довательской темой все более усложняется.

51

Аналогичная картина и в промышленности в целой. В исследованиях советских ученых определена чет­ кая периодизация совершенствования организацион­ ных форм управления народным хозяйством по этапам.1

Первый— 1917—1932 гг., второй— 1932—1957 гг., тре­ тий— 1957—1965 гг., четвертый — современный, начало которому положено решениями сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.

Соглашаясь с такой периодизацией развития форм управления, нельзя полностью согласиться с утверждени­ ем, что «при этом обращает на себя внимание диалек­ тическая закономерность, раскрывающая сущность дви­ жения явлений по восходящей линии —от простейших

вания организационных форм управления — это хорошо сделано в упомянутой работе А. С. Петрова. Но вот только один пример их усложнения в историческом ас­ пекте.

Простейшей формой управления производством с участием трудящихся был рабочий контроль, Положе­ ние о котором было утверждено в ноябре 1917 года. Решения XXIV съезда КПСС о расширении участия трудящихся в управлении отразили качественно новый этап такого участия как одного из важных направлений совершенствования управления производством.

Высший Совет народного хозяйства (декрет о его создании утвержден в декабре 1917 года) имел главной задачей организацию народного хозяйства и финансов, которая не могла быть решена без местных территори­ альных органов. И этими органами являлись губсовнархозы.

Необходимость создания ВСНХ была вызвана от­ сутствием квалифицированных кадров и опыта управле­ ния новой экономикой. Но уже в 1918 году, с возникно­ вением Совета рабочей и крестьянской обороны, за ВСНХ остается только промышленность.

В ВСНХ в это время выделяются главные управле­

1См.: А. С. Петров. Экономические основы управления производ­ ством. М., «Мысль», 1966, стр. 132.

2Там же, стр. 132.

3.В. И. Л е н и н . Поли. собр. соч., т. 26, стр. 55; т. 29, стр. 203.

52

ния по отраслям промышленности; их организация уси­ ливала отраслевое управление, увеличивала центра­ лизацию. Но уже в 1920 году были реорганизованы местные экономические органы. Все предприятия де­ лились на три вида по подчиненности: важнейшие, с подчинением ВСНХ; предприятия, подчиняющиеся мест­ ным (губернским) совнархозам, управление которыми осуществлялось под контролем главных управлений ВСНХ, и предприятия местного подчинения. Это деле­ ние было закреплено затем как союзное, союзно-респуб­ ликанское и местное.

Выделение главных управлений в ВСНХ уже само по себе означало усиление отраслевого управления. Дальнейшая специализация производства и дифферен­ циация отраслей превращала ВСНХ во все более гро­ моздкий орган. Нельзя, однако, не отметить того обсто­ ятельства, что в этой жестко централизованной системе

принципу. Наличие таких трестов, а затем развитие синдикатов — торговых объединений трестов и предпри­ ятий — хотя и снижало недостатки излишней централи­ зации отраслевого управления, но усиливало многозвен­ ность в управлении. Попытка упростить структуру (создание в ВСНХ отраслевых производственных объе­ динений с функциями непосредственного управления предприятиями) тоже оказалась недостаточной мерой. Главный итог этого периода в том, что были созданы предпосылки для увеличения самостоятельности пред­ приятий, перевода их на хозрасчет, превращения в ос­ новное звено промышленности не только в сфере мате­ риального производства, но и управления.

Образованием ряда наркоматов и реорганизацией ВСНХ в Наркомат тяжелой промышленности (1932 г.) заканчивается, в основном, этот первый, очень сложный период поисков организационных форм управления.

Надо отметить и еще один существенный момент. Анализируя опыт совершенствования управления, XVII съезд партии объявил решительную войну «функционалке» в управлении.1

1 Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйствен­ ным вопросам. М., Госполитиздат, 1957, т. 2, стр. 411.

53

Производственно-территориальный принцип управ­ ления прошел проверку временем — выросли кадры ор­ ганизаторов промышленного производства. Образцом для подражания были испытанные руководители, рево­ люционеры-профессионалы, показавшие примеры герои­ ческого труда и таланта в организации народного хо­ зяйства страны,— В. В. Куйбышев, Г. К. Орджоникид­ зе, С. М. Киров, Ф. Э. Дзержинский.

Укрепление единоначалия, отраслевого управления сыграло огромную роль в подготовке нашей промышлен­ ности к суровым испытаниям военного времени.

В 1946 году наркоматы были преобразованы в мини­ стерства с некоторым увеличением прав и самостоятель­ ности. Десятилетие с 1947 по 1957 год характеризуется восстановлением разрушенных войной предприятий и строительством большого числа новых: на начало 1957 года в стране насчитывалось более 50 тысяч про­ мышленных предприятий и свыше 100 тысяч строек.

Развитие отраслевой структуры с одновременным усилением централизованного управления неизбежно вело к так называемой ведомственности, то есть замкну­ тости не только с точки зрения управления, но и ко все большей изоляции отрасли как производственного орга­

центрацию, специализацию, кооперирование, комбини­

де организация материально-технического снабжения действовала исключительно в рамках отраслевых мини­ стерств.

Отрицательные качества узкоотраслевого управле­ ния, накапливаясь, логически привели к перестройке управления, осуществленного по решению февральского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС. Мы говорим «логически», имея в виду переход к территориальной системе управ­ ления. Отраслевые формы, по существу, изжили себя к этому времени — нужны были именно качественные из­ менения, чтобы полностью использовать в новых усло­ виях весь опыт отраслевого управления.

54

Когда исследователи обращаются к периоду совнар­ хозов, то зачастую упрощают роль этой организационной формы: «Однако организационная форма управления промышленностью на основе совнархозов не могла ре­ шить проблем управления социалистическим производ­ ством». 1

Крупный советский хозяйственник И. В. Парамонов пишет: «Передача совнархозам всей промышленности, включая заводы-гиганты, возрождала своего рода «власть на местах». Централизованное начало слабело. Местнические интересы порою начинали превалировать над общегосударственными. Специализация, обмен опы­ том и единство технической политики между однород­ ными производствами оказались в большой степени нарушенными или утерянными, квалифицированные кад­ ры —распыленными. Кооперированные поставки нару­ шались»12. Но ведь эти же недостатки (кроме, правда, единства технической политики) можно отнести и к старым министерствам. На самом деле проблема более сложна.

Введению совнархозов предшествовала широкая де­ мократическая дискуссия, полностью освещавшаяся в прессе. Подавляющее большинство участников дискус­ сии высказалось за правильность такого пути совершен­ ствования управления.

Совнархозы проделали серьезную работу по нала­ живанию внутрирайонных хозяйственных связей, разви­ тию межотраслевых производств рационализации и спе­ циализации инструментального, электродного и ремонт­ ного хозяйства экономических административных районов. Существенна их роль в развитии инициативы трудящихся, в привлечении к управлению производст­ вом, в подготовке большой армии квалифицированных

руководителей на местах.

Именно опыт работы промышленности при совнархо­ зах, резко выявившаяся необходимость предоставления больших прав предприятиям, невозможность возврата к старой отраслевой системе управления в условиях на­ учно-технической революции — все это позволило пар­

1 А. С. П е т р о в . Экономические основы управления производ­ ством. М., «Мысль», 1966, стр. 140.

55

тии сформулировать основные положения новой хозяй­ ственной реформы.

Реализация хозяйственной реформы в промышлен­ ности, строительстве, на транспорте, на предприятиях связи показывает высокую эффективность отраслевого управления на новой базе; это обстоятельство «позволи-. ло приостановить развитие некоторых нежелательных тенденций в экономике, наметившихся в предшествую­ щие годы».1

На XXIV съезде отмечалась необходимость совер­ шенствования работы общегосударственных органов уп­ равления, создания различного рода научно-производ­ ственных и производственно-технических объединений в промышленности и совершенствования организационных форм управления на предприятиях.

Большинство исследователей, занимающихся пробле­ мой объединений, рассматривают их как удачно най­ денную форму управления, не подчеркивая объективной необходимости их появления. Логика этого процесса состоит в следующем. С одной стороны, улучшить рабо­ ту общегосударственных органов управления невозмож­ но без разгрузки их от решения ряда текущих оператив­ ных вопросов, переданных «вниз» по иерархической лестнице управления, с соответствующим увеличением прав и самостоятельности нижестоящих звеньев. Раз­ грузить, например, Госплан СССР можно только уве­ личив права и обязанности министерств. Последние не могут взять на себя дополнительных обязанностей и прав, не передав части текущих функций на предприя­ тия. С другой стороны, предприятия, особенно мелкие и средние, не в состоянии эффективно решать многие пер­ спективные вопросы развития производства самостоя­ тельно. Это вопросы подготовки кадров, технического прогресса, капитального строительства, изучения и про­ гнозирования спроса и т. д. Гораздо эффективнее их можно решать «наверху», благо у предприятия остается комплекс его прямых обязанностей — организация про­ цесса производства и повышение его эффективности.

Текущие функции управления у министерства и пер­

1 Л. И. Б р е ж н е в . Отчетный доклад ЦК КПСС XXIV съезду КПСС.— В кн.: Материалы XXIV съезда КПСС. М., Госполитиздат, 1971, стр. 66.

56

спективные у предприятия---одного ранга; их-то, соеди­ нив, и надлежит передать объединениям.

В начале 1973 года партия и правительство при­ няли решение, призванное всемерно обеспечить даль­ нейшее совершенствование организации управления промышленностью путем укрупнения предприятий, соз­ дания производственных объединений (комбинатов), всесоюзных и республиканских промышленных объеди­ нений, приближения органов хозяйственного руководст­ ва к производству, более четкого разграничения прав и обязанностей между различными звеньями отраслевого управления, повышения оперативности и гибкости в ра­ боте управленческого аппарата. Что же касается совер­ шенствования организационных форм управления на конкретных промышленных предприятиях, то здесь сле­ дует выделить по крайней мере два момента: внедрение бесцеховых структур управления и специализация функ­ ций управленческого аппарата.

Несмотря на эффективность работы предприятий с бесцеховой структурой, внедрение этой формы управле­ ния осуществляется медленно. Так, например, в Челябин­ ске из 76 таких предприятий бесцеховую структуру име­

формализация прав и обязанностей. Требует анализа и совершенствования также сама система построения ап­ парата управления по линейно-штабному принципу. При такой организации управления усложняются связи между различными функциональными подразделениями системы управления, повышается потребность в квали­ фицированных кадрах.

Дальнейшее развитие форм управления обусловлено, в частности, изменением его технической базы: появле­ ние современных технических средств и создание на их основе автоматизированных систем обработки произ­ водственной информации стабилизирует процесс получе­ ния последней, ее передачи и обработки, вызывает не­ обходимость изменения организационных форм управ­ ления, приспосабливания их к современным техничес-

57

КИМ СрёдСт&ам й Методам. В этом случае Линейные И функциональные структуры в управлении будут, по-ви­ димому, более гибкими. В частности, опыт американ­ ской промышленности по внедрению так называемых эластичных структур управления, предназначенных для выполнения отдельных программ, показывает преиму­ щество такой системы организации, которая является универсальной на качественно новой базе. Следует от­ метить, что организация подразделений для решения конкретной задачи, при соответствующем наделении их достаточными правами, во-первых, увеличит централи­ зацию управления и, во-вторых, освободит вышестоя­ щие управленческие звенья от текущей работы, сосредо­ точив внимание последних на выполнении общих и пер­ спективных задач производства.

3. Система методов управления

Нельзя говорить о формах, сущности, целях управ­ ления, не обращаясь к понятию его методов.

Если цели определяют общее направление функцио­ нирования управляющей системы, формы управления — условия, в которых действуют руководители,— то мето­ ды определяют поведение руководителя. Именно сово­ купность методов, состоящих, в свою очередь, из кон­ кретных приемов, и составляет содержание деятельно­ сти руководителей. В методах управления социалисти­ ческой экономикой в наибольшей степени реализуются ленинские принципы хозяйственного руководства.

«Методы управления... представляют собой совокуп­

58

бом — он включает в себя способ, определяет лишь нап­

собой совокупность характера и направлений воздействий на управляемую подсистему и только призвана реа­ лизовать основные принципы хозяйственного руководст­ ва, которые потенциально заложены в методах. Реали­ зация же методов и, следовательно, принципов управ­ ления осуществляется в процессе принятия решений и организации их выполнения, то есть посредством спосо­ бов, приемов деятельности руководителя.

Обобщенная проблематика науки управления пред­ ложена О. Дейнеко.2* Исходя из нее, можно сформули­ ровать следующую классификацию методов управления (схема 1).

Естественно, такая упрощенная схема не отражает действительной взаимосвязи методов управления; сом­ нительна и правильность их ранжировки в этой схеме. Выделение, например, политических методов в специ­ альную область означает, по существу, смешение мето­ дов управления с принципами. Ленинский принцип един­ ства политического и хозяйственного руководства имеет в виду необходимость участия не только партийных ор­ ганов в решении всех вопросов, возникающих на пред­

2О. Д е й н е к о . Наука управления в СССР. М„ «Экономика»,

1967

3Выделение политических методов поавомерно, поскольку идет речь о научном управлении народным хозяйством, обществом.

59