книги из ГПНТБ / Малинин, С. А. Правовые проблемы морской атомной деятельности

Если строго следовать тексту п. 1 ст. IV, данная классифи­ кация в общем-то применима и к радиоактивным материалам. К первой группе отнесены радиоактивные отходы с высоким уровнем активности или другие радиоактивные вещества, кото­ рые компетентная в данной области международная организа­ ция (МАГАТЭ) определит с точки зрения здравоохранения, по

биологическим и другим причинам как недопустимые для сбро­ са в море (п. 6 Приложение I). Ко второй — радиоактивные от­ ходы и другие радиоактивные материалы, не включенные в

.государства должны тщательно рассмотреть все факторы, отно­ сящиеся к характеристике и составу материалов, месту сброса, общие соображения и условия, указанные в Приложении III.

Однако правомерность выдачи общих разрешений для захо­ ронения радиоактивных веществ вызывает сомнения. Во-первых,

свойства радиоактивных материалов даже самого низкого уровня активности таковы, что государственный орган при их оценке в соответствии с положениями, указанными в Приложе­ нии III, вряд ли «отважится» дать такое разрешение. Во-вто­

рых, этот вывод вытекает из формулировок Приложения II, в

котором (п. «Д») говорится о «радиоактивных отходах и других радиоактивных материалах, не включенных в Приложение I». Следовательно, приложения І и II охватывают все отходы и ма­ териалы, подпадающие под понятие «радиоактивные вещества».

Итак, в отношении сброса радиоактивных веществ действует,

на наш взгляд, норма о запрете или выдаче специального раз­ решения для данного конкретного сброса. Важно при этом под­ черкнуть, что допустимый уровень радиоактивности, позволяю­ щий сбрасывать вещества в море, определяется МАГАТЭ. Фор­

мула «договоривающиеся стороны должны полностью прини­ мать во внимание рекомендации МАГАТЭ» (Приложение II) не может быть истолкована иначе. Представляется, что «допусти­ мый уровень» веществ для сброса должен быть минимальным,

не нарушающим естественное радиоактивное равновесие в море. Не исключено также, что МАГАТЭ в своих рекомендациях бу­ дет считать невозможным сброс в морские пространства любых радиоактивных веществ, независимо от их количества, уровня активности и концентрации. И тогда государства не смогут вос­

правил по предотвращению радиационного заражения, моря. Но

70

гели даже предположить, что МАГАТЭ на каком-то этапе будет

считать возможным захоронение минимальных доз радиоак­ тивных материалов, то и в этом случае государства должны от­ носиться к выдаче разовых разрешений на сброс с большой осторожностью. По крайней мере они должны учитывать при определении критерия удаления все факторы, указанные в При­ ложении III.

Участники конвенции стремились свести к минимуму исклю­ чения из общего правила, запрещающего или ограничивающего сброс в море вредных веществ.

Таких исключений два (ст. V). Первый случай касается форсмажорных обстоятельств, когда создается опасность для

человеческой жизни или реальная угроза самим транспортным

средствам. Однако освобождение от радиоактивных веществ в

этом случае возможно, если: а) сброс представляется единст­

венным способом предотвращения угрозы; б) есть все основания полагать, что ущерб, причиненный сбросом, будет меньше того, который был бы нанесен, если бы сброс не производился (п. 1

ст. V).

В соответствии со вторым исключением государства могут выдать специальное разрешение на сброс в особом случае, ког­ да создается, неприемлемый риск для здоровья людей и нет дру­ гого осуществимого решения (п. 2 ст. V). Этот случай находит­

ся вне пределов форсмажорных обстоятельств, предусмотрен­ ных пунктом I ст. V, и здесь речь идет только ospπcκe для здо­ ровья людей. Конвенция обставляет выдачу такого разрешения целым рядом условий. Во-первых, необходима предварительная консультация с той страной или странами, которых это может

затронуть. Во-вторых, государства, осуществляющие сброс, дол­ жны руководствоваться рекомендациями организации, создавае­ мой в соответствии с Конвенцией, о приемлемых процедурах погружения в море радиоактивных веществ в данном исключи­ тельном случае. В-третьих, об осуществленных действиях сооб­ щается указанной организации.

Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о запрещении ра­ диационного заражения морей. Генеральная Ассамблея ООН

приняла ряд резолюций, направленных на недопущение любого загрязнения моря вообще и радиоактивного загрязнения в част­ ности.

К числу таких резолюций следует отнести многочисленные решения Генеральной Ассамблеи по вопросу о запрещении ис­ пытаний ядерного оружия,50 в которых выражается тревога в связи с загрязнением окружающей среды (в том числе и водных пространств) продуктами распада, ядерных взрывов. Вместе с тем Генеральная Ассамблея приняла несколько резолюций, спе­

циально посвященных предотвращению загрязнения морских

5° Малинин С. Л. Прав.овые основы разоружения. Л., 1966, с. 22—

пространств. Укажем в связи с этим на три резолюции, приня­ тые на XXIII и XXIV сессиях Генеральной Ассамблеи, где гово­ рится о радиоактивном заражении морей:

—2414 (XXIII) от 17 декабря 1968 г. о необходимости за­ ключения соглашений по предотвращению загрязнения морей;

—2467 (XXIII) от 21 декабря 1968 г. (раздел «В») о предот­

вращении загрязнения морей;

—2565 (XXIV) от 13 декабря 1969 г. «Поощрение эффектив­

ных мер, направленных на предотвращение загрязнения морей

иборьбы с ним».

На необходимость принятия мер против предотвращения

любого загрязнения моря указывается и в резолюциях между­ народных организаций, посвященных охране окружающей среды вообще (например,' резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1971 г. «Развитие и среда»).51

Названные резолюции вряд ли можно отнести к категории нормоустановительных. Об этом свидетельствует все их содер­ жание. В них не зафиксирован прямой (выраженный в импера­

тивной форме) запрет осуществлять деятельность, ведущую к загрязнению моря.

В данных резолюциях даются определенные поручения Гене­

ральному Секретарю ООН, одобряются некоторые действия спе­ циализированных учреждений ООН и содержится оценка мер, уже предпринятых для предотвращения загрязнения моря, вы­

сказываются пожелания о путях решения проблемы и т. д. Од­ нако, определяя конкретные меры по предотвращению загряз­

нения моря, Генеральная Ассамблея, как это явствует из текста указанных резолюций, исходит из предпосылки, что сама общая норма о недопустимости загрязнения моря уже существует. Эта

мысль звучит во всех резолюциях совершенно отчетливо. Упо­ мянутые акты в данном случае являются как бы подтверждени­

ем всеобщей практики и направлены на становление обычной нормы международного права.

Основное назначение резолюций 2467 (XXIII) и 2565 (XXIV),

как уже отмечалось, — определение конкретных мер по предот­ вращению загрязнения моря. Отметим те из них, на необходи­ мость осуществления которых резолюции обращают особое вни­ мание.

1. Выработка эффективных международных соглашений по предотвращению загрязнения морей и борьбе с ним. В частно­ сти, предусматривается проведение под эгидой ИМКО между­ народной конференции по подготовке международного соглаше­ ния для введения ограничений, связанных с загрязнением мо­

рей, земли и воздуха судами и другими транспортными средст­ вами или оборудованием, использующимся в морской среде

(она была проведена в 1973 г.). Резолюции подчеркивают воз­

51 Док. ООН A/RES/2849 (XXVI), 17 Jan. 1972, р. 3.

72

можность заключения и других соглашений по предотвращению загрязнения морей и предлагают государствам внести в ООН соответствующие предложения.

2. Исследование вопросов, связанных с загрязнением моря, и научная разработка мер по предотвращению такого загрязне­ ния. Это осуществляется по нескольким линиям. Главное на­ правление'—широкие научные изыскания в рамках программы

десятилетия международных океанографических исследований

(1970—1980 гг.), которая изложена в документе под названием

«Всеобъемлющая схема тематики долгосрочной и расширенной программы океанографических исследований».52

Обращается внимание на изучение всех аспектов охраны биологических и других ресурсов дна морей и океанов, приле­ жащих вод и берегов от последствий загрязнения и других опас­ ных и пагубных воздействий, являющихся результатом различ­

кое изучение, в частности, поручается Комитету по мирному использованию дна морей и океанов.

3. Координация деятельности всех международных органов, занимающихся выработкой мер по предотвращению загрязне­ ния моря. В этих целях, например, создана объединенная груп­ па экспертов ФАО—-ЮНЕСКО—HMKO-BMO по научным ас­ пектам загрязнения морей для подготовки консультации указан­ ным учреждениям.

Согласно резолюции 2467 (XXIII) и 2565 (XXIV) обеспече­ ние предотвращения радиационного заражения моря предпола­

гается осуществить в рамках решения более общей проблемы — предупреждения загрязнения моря вообще. Однако здесь содер­

в п. 1 (А) резолюции 2565 (XXIV) специально говорится о не­

мость загрязнения моря радиоактивными веществами указыва­ ют резолюции ряда других организаций — как межгосударствен­ ных (например, в феврале 1961 г. XIV сессия ассамблеи Всемир­

ной организации здравоохранения обратилась ко всем государ­

так и неправительственных (примером может служить резолю­

52 См.: Док. ООН А/7750, Приложение.

73

ция Международной комиссии по научному исследованию Сре­ диземного моря, принятая в декабре 1960 г. и содержащая при­ зыв к атомным учреждениям воздерживаться от удаления радио­ активных отходов в любые моря, в частности Средиземное).53 Протесты против заражения морских пространств радиоак­

тивными веществами отражены в материалах многих научных конференций и других международных форумов (вторая Же­ невская конференция ООН по мирному использованию атомной

Научный комитет по действию атомной радиации ООН, ко­ торый с 1956 г. занимается изучением проблемы радиоактивного

загрязнения морей, неоднократно обращал внимание государств

на опасные последствия превышения естественного уровня ра­ диации в отдельных районах Мирового океана.54

Аналогия с другими видами загрязнения морей. Недопусти­ мость загрязнения моря радиоактивными веществами вытекает

из норм, запрещающих другие виды загрязнения, в частности

загрязнение моря нефтью. На возможность применения подоб­

ной аналогии прямо указано в Комментариях Комиссии между­ народного права к. проекту статей по морскому праву (такое загрязнение приравнивается к загрязнению нефтью).55 Пожа­

луй, вопрос о загрязнении моря нефтью получил наиболее пол­ ную правовую регламентацию. Общая норма, предусматриваю­ щая обязанность государств принимать меры для предупрежде­ ния загрязнения моря нефтью, содержится в ст. 24 Конвенций об открытом море 1958 г. В 1954 г. на конференции в Лондоне принята специальная Конвенция по предотвращению загрязне­

ния моря нефтью (вступила в силу 26 июля 1958 г.). Главная цель Конвенции — определить ограничительные меры против за­ грязнения нефтью прибрежных вод и побережья. C этой целью она установила специальные зоны протяженностью, как прави­

ло, 50 миль от берега, в пределах которых запрещается выпуск нефти и нефтяной смеси. В 1962 г. в Конвенцию внесена поправ­ ка, расширяющая предел запретной зоны и запрещающая на всем протяжении морских пространств удалять невыкачиваю-

сейпов от радиоактивного загрязнения. — В кн.: Материал ы ежегодных со­ браний Советской ассоциации морского права. 1970—1972 гг. Μ.. 1973, с. 162— 170.

55 Yearbook of International Law Commission. N. Y., 1956, vol. II, p. 288.

74

20 тыс. регистровых тони и более. В октябре 1969 г. на VI сес­ сии Ассамблеи ИМКО запретные зоны были вообще упраздне­ ны, что означает запрет (за небольшими исключениями) слива нефти по всей акватории Мирового океана.56

В1969 г. в Брюсселе были приняты еще две конвенции по нефти: Международная конвенция относительно вмешательства

воткрытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, от 29 ноября 1969 г., и Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью от 29 ноября 1969 г.57 (содержание указанных конвенций будет рассмотрено в последующих разделах).

Вряде международных договоров предусматриваются меры

против других видов загрязнения моря.

2 ноября 1973 г. на Лондонской конференции, проходившей под эгидой ИМКО, заключена конвенция по предотвращению загрязнения морей с судов всех видов (в том числе стационар­ ных и плавучих платформ).58 Предметом регулирования, кроме нефти, являются и другие вредные вещества как следствие про­ изводственного спуска, аварий, утечки при столкновении судов, посадке на мель и т. д., фекалии, производственные отходы

(в том числе рыбные отходы с рыбообрабатывающих судов),

пустая (использованная) тара.

В отношении одних наиболее вредных веществ применяется мера запрещения, других — мера ограничения. Неразбавленные и непродизенфицированные отходы, например, не допускаются

к выбросу в районе от 4 до 12 морских миль от побережья, а

пищевые остатки, древесина, упаковочный материал — не бли­

же 25 миль.

Конвенция охватывает также все аспекты предотвращения случайного спуска нефти и других вредных веществ, которые перевозятся судами в качестве груза, в том числе в упакован­ ном виде, в грузовых контейнерах и т. д.

В то же время Конвенция не распространяется на случаи за­ топления, подпадающие под действие Лондонской конвенции 1972 г.; на случаи загрязнения, связанные с разведкой и экс­ плуатацией континентального шельфа; на случаи загрязнения сточными водами (вынос реками).

Вопросам загрязнения моря вредными веществами (в том числе и радиоактивными) посвящена и уже упоминавшаяся Лондонская конвенция 1972 г. Однако было бы ошибкой отож­

56 Киселев В. А. Некоторые правовые вопросы борьбы с загрязне­ нием моря нефтью.— В кв.: Труды Союзморниипроекта, № 31. Μ., 1971,

с. 31—43.

57 Тексты конвенции см.: Материалы по морскому праву и между­ народному торговому мореплаванню, >вып. 4. Μ., 1973, с. 52—72.

58Cm.: Folker. Internationale Konferenz UberMeeresverschmutzung.— «Hansa», 1973, Nr 23, S. 2103—2108; Internationale Konferenz über die

75

дествлять ее содержание с Лондонской конвенцией 1973 г. По­ следняя регламентирует сброс в морские пространства отходов и других материалов, являющихся результатом нормальной

эксплуатации и хозяйственной деятельности самих судов, в то время как Лондонская конвенция 1972 г. направлена на предот­ вращение преднамеренного захоронения в море отходов и дру­ гих материалов, не связанных с такой эксплуатацией и деятель­ ностью, а также захоронения самих судов и самолетов (п. 1

ст. III).

Вопросы борьбы с загрязнением морских вод вредными ве­ ществами решаются и в соглашениях более узкого (локально­

го) характера. Таковы, например, Соглашение о сотрудничестве по вопросам борьбы против загрязнения вод Северного моря углеводородистыми соединениями, подписанное в Бонне 9 июня 1969 г. представителями Бельгии, Дании, Франции, ФРГ, Ни­ дерландов, Норвегии, Швеции, Англии;59 Конвенция по предот­ вращению загрязнения морской среды Северо-Восточной Атлан­ тики (исключая Балтийское и Средиземное моря), заключенная в Осло 15 февраля 1972 г. (участвуют Бельгия, ФРГ, Дания, Франция, Англия, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Швеция, Испания);60 Конвенция по защите морской среды района Бал­ тийского моря от 22 марта 1974 г. (СССР, ГДР, Польша, Шве­

ция, Дания, ФРГ, Финляндия) .61

Какие причины обусловили заключение указанных конвен­ ций по предупреждению загрязнения моря? Ответ на этот во­

прос содержится в тексте самих конвенций: 1) необходимость охраны живых ресурсов океана; 2) предотвращение помех для судоходства, которые возникают в результате загрязнения моря; 3) охрана побережья от загрязнения; 4) необходимость защиты интересов государств от серьезных последствий морских проис­ шествий; 5) обеспечение соответствующего возмещения лицам, которые терпят убыток из-за загрязнения.

Нетрудно заметить, что вред живым ресурсам океана, судо­ ходству, побережью, материальные потери и другие ущемления интересов государств наступают и при загрязнении моря радио­ активными веществами. Более того, в последнем случае вероят­

ные убытки по своим масштабам не могут идти ни в. какое срав­

нение с загрязнением моря нефтью и некоторыми другими веществами. В разделе «Источники загрязнения» уже приводи­ лись определенные данные на этот счет. Здесь укажем на воз­ можные последствия одного лишь инцидента, если он произой­ дет с ядерным судном.

59 Текст соглашения см.: Анализ характерных аварийных случаев с су­ дами флота рыбной промышленности и рекомендации по их предупреждению, вып. 21. Л., 1971, с. 47—51.

60 Док. ООН А/АС. 138SC.1II/L 9; Fishing News International, 1972, vol. Il, № 4, p. 25—26.

61 «Правда», 1974, 23 марта.

76

Выше уже приводилось положение доклада Брукхэвенской национальной лаборатории (США) о том, что непосредственные

убытки, причиненные ядерным инцидентом, могут достигать

7 билл. дол.62 Для сравнения отметим, что в связи с аварией танкера Torrey Canyon в 1967 г., вызвавшей наиболее пагубные последствия от утечки нефти в море за всю историю мореплава­ ния, сумма ущерба, причиненного только Англии, составила

6 млн ф. ст.63

Отсюда можно сделать логический вывод: если международ­

ное право запрещает загрязнение моря нефтью и другими вред­

ными веществами, то, разумеется, недопустимо такое загрязне­ ние, последствия которого представляют неизмеримо большую

угрозу для живых существ, мореплавания, интересов не только отдельных, но и всех государств мира. Аналогия с запрещением загрязнения моря нефтью и другими вредными веществами здесь, таким образом, вполне применима.

Следует также учесть, что, во-первых, во всех указанных конвенциях закреплена общая целеполагающая установка о не­ обходимости предотвращения загрязнения морской среды вооб­ ще и борьбы с ним; во-вторых, в числе материалов, сброс кото­

рых запрещен, называются ядовитые вещества (Конвенция о защите морской среды района Балтийского моря от 22 марта

1974 г.) и вещества, обладающие такими свойствами, как то­

ксичность (Конвенция по предотвращению загрязнения морской

среды района Северо-Восточной Атлантики от 15 февраля

1972 г.). Совершенно очевидно, что под эти понятия подпадают

и радиоактивные вещества.

Вопросам предотвращения загрязнения морских пространств, кроме международных соглашений, посвящено немало норма­ тивных актов, изданных отдельными государствами.64

§3. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ НЕДОПУЩЕНИЯ РАДИАЦИ­ ОННОГО ЗАРАЖЕНИЯ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ

Нормы запретительного характера. Рассмотренные в преды­ дущем разделе нормы международного права, запрещающие радиационное заражение морских пространств, сами по себе

являются важным средством правового обеспечения такого за­ прещения. Это вытекает из сущности международного права,

являющегося в своей основе правом координационным. Государ­

К вопросу о статусе запретных зон относительно загрязнения открытого мо­

77

ства, согласившись иа закрепление указанных норм в праве, тем

самым обязались добровольно их выполнять. Именно добро­

вольно закрепленная в нормах воля государств является юриди­ ческим основанием гарантии их соблюдения. Однако эффектив­ ность применения тех или иных норм во многом зависит от степени конкретизации этих норм, от характера содержащихся в них предписаний. Если в этом аспекте рассматривать запрети­ тельные нормы о радиоактивном загрязнении морских про­ странств, то станет очевидной необходимость дальнейшего их

совершенствования.

Общее предписание о запрещении загрязнения морей радио­ активными веществами требует уточнения, конкретизации.

Совершенно прав Ю. Ю. Шатас, заявляя, что «даже с подпи­ санием Лондонской конвенции 1972 г. остались нерешенными многие вопросы этой сложной и многогранной проблемы».65 В

частности, ни в одной' из рассмотренных конвенций четко не определено, какая «доза» радиоактивных веществ (с точки зре­ ния количества и интенсивности излучения) может быть при­ знана допустимой для сброса на основе специального разреше­ ния государств. IIe регламентируются конкретный порядок, условия и места удаления, способы контроля, ответственность субъекта международного права и оператора ядерного объекта за вред, «причиненный ими в результате такой сверхопасной деятельности».66 Отметим также, что указанные международные акты касаются лишь некоторых источников радиационного за­

ражения моря и не распространяются на военные корабли и са­ молеты (п. 4 ст. VII Лондонской конвенции 1972 г.).

На наш взгляд, имеется острая необходимость заключения специальной международной конвенции о запрещении любых видов радиоактивного загрязнения Мирового океана. В этой конвенции, кроме общей констатации о запрещении всякого за­ грязнения морских пространств радиоактивными веществами,

следовало бы указать на конкретные источники загрязнения и закрепить положение об обязанности государств принимать ме­ ры для предотвращения загрязнения морей от этих источников. Такое обязательство, в частности, должно касаться запрещения сброса радиоактивных отходов в прибрежные морские про­ странства, в сточные воды и т. д.

В конвенции должно быть уточнено само понятие радиоак­ тивного загрязнения. Формулировки действующих норм на этот

65 Шатас Ю. Ю. Международно-правовая охрана окружающей среды от радиоактивного загрязнения, с. 123.

66 Та.м же.

78

ется, что радиационным загрязнением следует считать любое

(даже незначительное) превышение естественного уровня ра­

диации, существующей в океанических водах и отложениях морскогб дна.

Отдавая предпочтение специальной конвенции о запрещении

радиоактивного загрязнения морей, авторы тем не менее не.от­ рицают возможности регламентации этих вопросов в рамках общей конвенции о запрещении загрязнения морей.

Такая позиция находится в полном соответствии с положе­ ниями действующих международно-правовых актов. Так, Лон­ донская конвенция 1972 г. подчеркивает, что международные действия по борьбе с загрязнением морской среды результатами

сбросов не должны мешать «обсуждению по возможности в

кратчайшие сроки мер контроля за другими источниками за­

грязнения морской среды», а также «заключению соответствую­ щих соглашений, дополняющих данную Конвенцию» (Преамбу­ ла) .

Ст. XII закрепляет обязательство государств способствовать в рамках компетентных специализированных учреждений и дру­ гих международных органов принятию мер, направленных на защиту морской среды от загрязнения, в том числе и радиаци­ онного заражения. В ст. XIII содержится указание на то, что «ничто в настоящей конвенции не наносит ущерба кодификации

и развитию морского права Конференцией по морскому праву v

Организации Объединенных Наций».

Нормы, запрещающие радиоактивное заражение морей, призваны регулировать отношения, направленные как на охрану субъективных прав отдельных государств (горизонтальные пра­ воотношения), так и на охрану субъективных прав международ­ ного сообщества в целом (вертикальные правоотношения). В самом деле, загрязнение моря может нанести, с одной стороны, вред как непосредственно отдельным государствам ( загрязнение

территорий и внутренних морей, побережья и т. д.), с другой — препятствовать осуществлению свобод открытого моря, которы­

ми в равной мере пользуются все государства без какой бы то ни было дискриминации (свобода судоходства, свобода рыбо­ ловства и т. д.).

Указанное разграничение важно для уяснения характера

других правовых средств обеспечения запретительных норм.

Национальный и международный контроль. В целях недопу­ щения загрязнения моря радиоактивными веществами в дей­ ствующих нормах предусмотрены отдельные элементы того и другого вида контроля. Национальный контроль, в свою оче­ редь, может быть двоякого рода: а) контроль, осуществляемый ских лиц, находящихся под юрисдикцией данного государства; государством в отношении деятельности юридических и физиче- б) контроль, осуществляемый государством на своей территории

79