книги из ГПНТБ / Малинин, С. А. Правовые проблемы морской атомной деятельности

Радиационное заражение моря относится именно к такого рода действиям. Приведенные выше примеры заражения судов и живых ресурсов в результате испытания ядерного оружия в

открытом море неопровержимо доказывают нарушение таких свобод, как свобода судоходства и свобода рыболовства. Со­ вершенно очевидно также, что радиационное заражение неиз­ бежно приведет к нарушению свободы прокладки подводных кабелей и трубопроводов и свободы полетов над открытым мо­

рем.

При этом необходимо иметь в виду особенности последствий радиоактивного загрязнения именно морских пространств. От­ метим в первую очередь, что живые существа моря обладают способностью аккумулировать в себе огромную степень радио­

активности, подчас в 20 раз превышающую смертельную для человека дозу облучения. Такая «аккумуляция» может проис­

ходить постепенно, путем количественных накоплений сравни­ тельно малых доз облучения.

Нетрудно понять, какой вред здоровью людей может нанести употребление в пищу зараженной рыбы. Радиационное загряз­ нение моря неизбежно приведет .к подрыву одного из важней­ ших источников питания человечества, особенно если учесть значение этого источника в будущем.

Во-вторых, специфика морских пространств такова,что.дейст­ вия радиации здесь невозможно локализовать каким-то одним

ального моря».26 Наконец, необходимо учитывать и особенности действия ра­

диоактивных веществ (длительность радиационного воздейст­ вия; вещи, живые существа, подвергнутые радиационному облу­ чению, сами становятся источником радиационного заражения и т. д.) .27

Охрана биологических ресурсов моря. Многие нормы между­ народного права проникнуты особой заботой об охране биологи­ ческих ресурсов открытого моря. Понятие «охрана живых (или биологических) ресурсов моря» имеет двоякое значение. В тео­ рии регулирования рыболовства под данным термином, как правило, понимается «такая организация сознательного целе­ направленного воздействия на живые ресурсы моря, которая вследствие способности этих ресурсов к естественному самовос-

26 См.: Хлестов О. Опасность радиоактивного загрязнения морей, с. 97.

27 Малинин С. А. !Международные конвенции о гражданской ответст­ венности за ядерный ущерб. — «Правоведение», 1967, № 6, с. 82—83.

60

производству позволит как в настоящее время, так и в будущем сохранять устойчивую продуктивность промысловых районов,

популяций».28

Ст. 2 Конвенции о рыболовстве и охране живых ресурсов от­ крытого моря 1958 г. этот термин определяет как «совокупность мер к обеспечению оптимума устойчивости добычи из этих ре­

сурсов, необходимых для достижения максимума снабжения продуктами питания и другими морскими продуктами».29

C этой целью государствами заключены многочисленные международные конвенции, договоры и соглашения (Между­

народная конвенция о рыболовстве в северо-западной части Атлантического океана, Временная конвенция о сохранении ко­ тиков в северной части Тихого океана, Соглашение о мерах по регулированию промысла тюленей и охраны их запасов в се­ веро-восточной части Атлантического океана, Конвенция о ры­

боловстве в северо-западной части Тихого океана, Конвенция о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океа­ на, Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов откры­

того моря и др.).30

Однако понятие «охрана живых ресурсов моря» имеет и дру­ гое (более широкое по сравнению с изложенным) значение и

включает в себя всю совокупность мер, направленных на сохра­

нение биологических ресурсов морских пространств.31 Именно такой смысл вложен в это понятие Конвенцией о континенталь­ ном шельфе 1958 г. (ст. 5),32 Конвенцией об охране человече­

ской жизни на море 1960 г. (правило 6 главы VIII),33 резолю­

циями Генеральной Ассамблеи ООН 2467 (XXIII) от 14 декаб­ ря 1968 г. (разд. «В»), 2565 (XXIV) от 13 декабря 1969 г.

и др.,34 резолюциями XIV Всемирной ассамблеи здравоохране­ ния (февраль 1961 г.)35*и международной конференции по пред­

28 Иванченко Н. С. Рациональное использование живых ресурсов открытого моря (международно-правовые вопросы). Канд. дне. Л., 1972,

с. 6.

2θ Современное международное право. Сб. док. Μ., 1964, с. 177. 30 Тексты указанных конвенций см.: Сборник международных согла­

шений о рыболовстве. Μ., 1961.

31 «Охрана живых ресурсов моря в широком смысле, — пишет Н. С. Иван­ ченко,— предполагает осуществление комплекса мероприятий, исключающих возможность отрицательного воздействия на морскую флору и фауну не толь­ ко не регулируемой промысловой деятельностью, но и любой иной, например загрязнением моря нефтью, стойкими ядовитыми и радиоактивными вещест­

61

отвращению загрязнения моря нефтью (апрель 1962 г.),36 Кон­ венцией по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г.3^ И т. д.

Можно считать, что в международном праве формируется новый принцип охраны живых ресурсов моря.33 Следовательно,

действия, в результате которых происходит уничтожение таких ресурсов, не могут считаться законными. Между тем постоянное загрязнение морских пространств нефтью, ядовитыми вещества­ ми, радиоактивными материалами является одной из причин гибели огромных запасов живых существ моря. Так, известный французский исследователь Жак-Ив Кусто заявил, что за ис­ текшие 50 лет из-за загрязнения моря бесследно исчезло более

тысячи видов обитателей моря, причем этот процесс особенно

ускорился за последние два десятилетия.*3839

Запрещение использовать свою территорию для причинения ущерба другим государствам. Государство, свободно распоря­ жаясь своей территорией, не может, однако, использовать ее во вред другим государствам. Это, в частности, означает, что если вредные последствия при эксплуатации своих собственных ре­

сурсов или иной хозяйственной деятельности выходят за пре­ делы территории данного государства и распространяются на другое государство или группу стран, то такая деятельность не может считаться правомерной.40

Признание данного положения в доктрине международного

права отмечали многие авторы.41 Однако ныне можно уже гово­ рить о конвенционном закреплении этого правила.

Сошлемся на два международно-правовых акта (Московский договор о запрещении испытания ядерного оружия в трех сфе­

рах 1963 г., Лондонская конвенция по предотвращению загряз­ нения моря сбросом отходов и других материалов 1972 г.), не­ посредственно касающихся радиационного заражения окружаю­

щей среды.

Лондонская конвенция 1972 г. подчеркивает, что государства «несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность, осуществляемая в рамках их юрисдикции или контроля, не ла­

зе International Conierence on Prevention oí Pollution of the Sea by Oil 1962. IMCO. L., 1962.

з? Международная конвенция по предотвращению загрязнения мо­ ря нефтью 1954 г. Л., 1957,

Иванченко H. С. О международно-правовой охране живых ресурсов Ми­ рового океана, с. 35.

62

носила ущерба окружающей среде других государств или райо­ нов, находящихся за пределами действия национальной юрис­ дикции» (Преамбула).

Московский договор 1963 г., как известно, запрещает ядерные взрывы не только в трех сферах (под водой, в атмосфере и космосе), но и такие взрывы под землей, которые вызывают вы­ падание радиоактивных осадков за пределами территориальных

границ («взрывы с выбросом»).42

Нетрудно заметить, что в основе данной нормы лежит ука­ занный выше, принцип недопущения использования своей терри­ тории для причинения вреда другим государствам. Отсюда можно сделать более широкий вывод: любая национальная

атомная деятельность должна осуществляться так, чтобы

исключить загрязнения окружающей среды за пределами своих границ.

Рассматриваемый принцип закреплен и в ряде проектов международно-правовых актов, выдвинутых государствами и посвященных охране природы.43

Нормы, касающиеся непосредственно радиационного загряз­ нения морей. В действующем международном праве имеются и нормы, прямо предусматривающие запрещение заражения мо­

рей радиоактивными веществами. Такая норма, в частности, предусмотрена ст. 25 Конвенции об открытом море 1958 г. Учи­

тывая важность данной нормы, приведем текст статьи пол­ ностью:

«1. Каждое государство обязано принимать меры для пре­ дупреждения загрязнения морей от погружения радиоактивных отходов, с учетом всех норм и правил, которые могут быть вы­

работаны компетентными международными организациями.

2. Все государства обязаны сотрудничать с компетентными международными организациями в принятии мер по предупреж­ дению загрязнения моря или воздушного пространства над мо­ рем в результате всякой деятельности, которая включает при менение радиоактивных материалов или других вредоносных веществ».

Главное назначение статьи 25 — не допустить радиационного заражения вод Мирового океана. Ю. Ю. Шатас правильно отме­ чает, что хотя в ней и не содержится прямого запрещения погру­ жения в морские глубины радиоактивных веществ, но четко за­

креплена обязанность государств не допускать радиационного

заражения моря.44 Последнее в п. 1 ст. 25 выражено в импера-

42 И о й р ы ш А. И., Лазарев Μ. И. Договор, оздоровляющий ат­ мосферу. Μ., 1963, с. 20.

43 См., например: Проект статей Конвенции об общих принципах сохра­ нения морской среды (статья 1), выдвинутый СССР в 1973 г. в Комитете по дну ООН. (Док. ООН А/АС. 1∙38∕C. 111/1. 32).

«Шатас Ю. Международно-правовая охрана окружающей среды от радиоактивного загрязнения, с. 122.

63

тивной форме («принимать меры для предупреждения загряз­ нения моря от погружения радиоактивных отходов»).

Не ослабляет ли, однако, императивность указанной формы вторая часть п. 1, предусматривающая необходимость учета, «всех норм и правил, которые могут быть выработаны компе­ тентными международными организациями»?

Для ответа на этот вопрос рассмотрим, о каких нормах и правилах идет речь в п. 1 ст. 25 и какие международные орга­ низации следует считать «компетентными» для выработки таких правил.

В настоящее время на международной арене функционируют две международные организации, входящие в систему ООН, ко­ торые имеют прямое отношение к морской атомной деятельно­ сти. Это Международное агентство по атомной энергии

(МАГАТЭ) и Межправительственная морская консультативная организация (HMKO). HMKO является специализированным учреждением ООН; МАГАТЭ, не имея статуса специализиро­

ванного учреждения, поставлена в особую, только ей присущую связь с главными органами ООН — Генеральной Ассамблеей и

Советом Безопасности.

Именно этим организациям предоставлено их учредительны­

ми актами право вырабатывать правила, касающиеся обраще­ ния с радиоактивными отходами применительно к морской

атомной деятельности. Так, по Уставу HMKO одной из целей организации является: служить аппаратом для сотрудничества между правительствами по техническим вопросам судоходства и безопасности плавания.

Ст. 3 (п. 6А) Устава МАГАТЭ в качестве важной функции организации называет установление и применение «норм безо­ пасности для охраны здоровья и сведения к минимуму опасно­

сти для жизни и имущества (включая такие же нормы для условий труда)». Эта статья особо подчеркивает, что установле­

ние и применение норм безопасности должно протекать «в кон­

сультации и, в надлежащих случаях, в сотрудничестве с компе­

тентными органами ООН и с заинтересованными специализиро­

ванными учреждениями».

Упомянутые нормы носят характер рекомендаций. Такая квалификация норм безопасности содержится в ряде докумен­ тов самого агентства. Так, во всех ежегодных отчетах Совета управляющих Генеральной конференции МАГАТЭ отмечается, что Совет управляющих добивается принятия правил безопасно­ сти государствами-членами.

Только получив соответствующее. санкционирование со сто­ роны государств, эти правила приобретут качество норм внутри­ государственного или международного права.

Следует особо подчеркнуть, что правила безопасности уста­ навливаются исключительно для того, чтобы оградить окружаю­

щую среду от радиоактивного заражения, а человека — от вре­

64

доносного ионизирующего излучения. Тем самым упомянутые

правила не только не ослабляют императивность предписаний ст. 25 Конвенции об открытом море о недопустимости зараже­

ния моря радиоактивными отходами, а наоборот, значительно усиливают ее, определяя технические средства осуществления

данной нормы.

Пункт 2 ст. 25 Конвенции об открытом море 1958 г. по свое­ му предметному содержанию шире пункта 1. Во втором случае речь идет только о радиоактивных отходах. Пункт 2 ст. 25 ка­ сается любого загрязнения моря или воздушного пространства над морем радиоактивными или другими вредоносными вещест­ вами. Правда, здесь говорится об обязанности государств «со­ трудничать с компетентными международными организациями» для предупреждения подобного загрязнения. Однако мысль о недопустимости радиационного заражения моря в контексте

статьи звучит совершенно отчетливо.

Во-первых, в п. 2 ст. 25 Конвенции выражена целеполагаю­ щая установка —■ принять меры попредотвращению загрязне­

ния моря и воздушного пространства над ним вредоносными веществами. Следовательно, государства — участники Конвен­ ции считают само загрязнение недопустимым.

Во-вторых, содержание п. 2 ст. 25 Конвенции об открытом море нельзя толковать изолированной от резолюций, принятых

на Женевской конференции по морскому праву от 27 апреля 1958 г. «Загрязнение открытого моря радиоактивными вещест­ вами» и о ядерных испытаниях в открытом море (по докладу Второго комитета связи со ст. 25) .45 В первой резолюции под­ черкивается необходимость предотвращения «загрязнения мор­ ской воды радиоактивными веществами в количествах, вредных для человека и морских богатств». Выше было уже показано,

что «вредным для человека и морских богатств» следует считать

любое повышение естественного уровня морской радиоактив­

ности.

В резолюции о ядерных взрывах в открытом море отмеча­ ется, что такие взрывы «представляют собой нарушение свобо­ ды морей».

Другим важным международно-правовым актом, указываю­ щим на недопустимость радиоактивного загрязнения морей, яв­ ляется Лондонская конвенция по охране человеческой жизни на море 1960 г. Эти вопросы здесь регламентируются, как уже отмечалось, применительно к ядерным судам (гл. VIII и «Реко­ мендации»).46 Однако некоторые нормы Конвенции 1960 г. име­ ют более широкое значение. Так, Правило 6 главы VIII требует от органов, ответственных за эксплуатацию-ядерных судов, при­

46 Общая характеристика указанных разделов Конвенции дана в гл. I настоящей работы.

другой ядерной опасности для водных ресурсов». Отсюда сле­ дует логический вывод: действия, вызывающие «чрезмерную радиационную или другую ядерную опасность», неправомерны.

Термин «чрезмерная» в отношении водных путей и водных ресурсов означает такую радиацию, которая вызывает зараже­

ние радиоактивными ядами живых существ, а также любых

объектов, находящихся в море. Последние в результате этого сами становятся источником заражения. Конкретный уровень радиационного излучения, который подпадает под понятие

«чрезмерный», Конвенцией не установлен. Пункт «С» ст. 5 «Ре­ комендации» лишь отмечает, что допустимые дозы излучения должны соответствовать международным уровням, «когда они будут установлены». Представляется, что здесь необходимо ру­ ководствоваться допустимыми уровнями облучения, установлен­ ными МАГАТЭ в Правилах безопасности обращения с радиоак­ тивными веществами. Совершенно ясно, что всякое превышение

ядерной опасности» Конвенция 1960 г. предусматривает целый ряд конкретных и довольно эффективных мер. Можно утвер­ ждать, что фактически все содержание гл. VIII и «Рекоменда­ ций» Конвенции 1960 г. подчинено этой цели.

Особое значение здесь имеют требования к конструкции ядерного судна и ядерной установки, а также к контролю госу­ дарства флага за осуществлением технически обоснованных проектов и за выдачей лицензий (см. гл. I). C точки зрения обеспечения радиационной безопасности из числа таких требо­ ваний следует, в частности, обратить внимание на необходи­ мость снабжения ядерной установки надежным биологическим экраном для защиты людей от опасного воздействия облуче­ ния; установления в надлежащих местах приборов для контро­

ля излучения, уровень которого не должен быть выше пределов,

установленных международными правилами (ст. 4 «Рекомен­ даций»); оборудования специальными устройствами для загруз­ ки реактора топливом, с тем чтобы исключить переоблучение

персонала и опасное выделение радиоактивных и токсических веществ в окружающую среду и т. д.

Серьезной гарантией радиационной безопасности эксплуата­ ции ядерного судна являются нормы об ответственности опера­ торов за ядерный ущерб (см. гл. IV).

Конвенция 1960 г. содержит и другие нормы, непосредствен­ но направленные на обеспечение радиационной безопасности. Эти нормы касаются: а) эксплуатации ядерной установки; б) удаления радиоактивных отходов; в) ограничения и ликвида­ ции вредных последствий аварий.

Все основные вопросы, относящиеся к эксплуатации ядерной установки, и особенно вопросы безопасности, фиксируются в

«Руководстве по эксплуатации», которое должно быть утвер­

66

ждено соответствующими компетентными властями государства, выдавшего лицензию. «Руководство», в частности, должно со­ держать: 1) правила эксплуатации оборудования и систем в нормальных и аварийных условиях; 2) порядок ведения надле-. жащих записей мощности, уровней излучения, удаления отхо­ дов, испытаний и осмотров, относящихся к безопасности уста­

новок.

Кроме того, могут быть разработаны специальные инструк­ ции по уходу и эксплуатации с учетом требований надлежащей защиты от облучения.

«Рекомендации» предъявляют ряд требований к капитану,

командному составу и членам экипажа ядерного судна. Первое

из них — необходимость соответствующей квалификации; вто­

рое — специальное обучение, соответствующее ответственности и обязанностям каждого. Особое внимание должно быть обра­ щено на обучение радиационной защите (ст. 7). В частности,

знание всем персоналом «Руководства по эксплуатации» и ин­

струкции по уходу и эксплуатации в отношении надлежащей за­ щиты от облучения является обязательным.

Загрузка реактора топливом может производиться исключи­ тельно в местах, надлежащим образом оборудованных для этих целей (ст. 6 «Рекомендаций»),

О радиоактивных отходах, появившихся в результате экс­ плуатации ядерных судов, в самой главе VIII Конвенции 1960 г. специально ничего не говорится. Но общие нормы о радиацион­ ной безопасности (в первую очередь Правило 6) полностью

распространяются и на радиоактивные отходы. Данный вывод основывается на том бесспорном положении, что Правило 6 главы VIII охватывает все возможные источники радиационно­

го излучения, в том числе, конечно, и радиоактивные отходы. / Следовательно, при обращении с радиоактивными отходами

должны быть приняты все надлежащие меры для того, чтобы не допустить «чрезмерной радиационной или другой ядерной опасности». Перечень таких минимально необходимых мер дают «Рекомендации».

Для того чтобы определить опасную концентрацию радиоак­ тивности (т. е. превышающую естественный уровень), система удаления, как это определено в ст. 5 «Рекомендаций», должна быть оборудована контрольными устройствами. В качестве вто­

рой конкретной меры в отношении радиоактивных отходов «Ре­ комендации» предписывают установку специальных устройств для безопасного временного хранения и для безопасного удале­ ния этих отходов (п. «а» ст. 5). Совершенно очевидно, что

«безопасное удаление отходов», доза облучения которых превы­ шает установленный уровень, несовместимо со сбросом этих отходов в море. Это вытекает из смысла всей главы VIII Кон­ венции 1960 г., сама необходимость в которой в значительной степени вызвана стремлением государств-участников не допу­

стить радиационного заражения окружающей среды. Естествен­ ной мерой удаления указанных отходов будет их захоронение в землю.

Проблема ограничения и ликвидации вредных последствий аварий имеет несколько аспектов. Первый из них касается кон­ структивных особенностей ядерного судна, ядерной установки,

разного рода защитных устройств, которые позволили бы огра­ ничить вредные последствия аварий, особенно опасность радиа­ ционного заражения экипажа и внешней среды. Второй аспект относится к действиям экипажа судна как в период его нор­ мальной эксплуатации, так и в аварийной обстановке.

При нормальной эксплуатации судна решающую роль при­ обретает строгое выполнение руководства по эксплуатации, осо­ бенно правильное хранение ядерного топлива и радиоактивных отходов, зарядка топливом реактора, исправность защитных устройств и аварийного оборудования и т. д. В случае аварии необходимы быстрые и эффективные действия экипажа по обез­

вреживанию ядерного топлива, по безопасному выключению

реактора и сохранению его в безопасном состоянии, по удале­ нию реактора и его основных частей и т. д.47

Глава VIII Конвенции 1960 г., кроме того, предписывает ка­ питану ядерного судна в случае аварии, которая может приве­ сти к опасности для внешней среды, немедленно информировать компетентные государственные органы той страны, в водах ко­

торой может находиться судно или к водам которой судно при­ ближается в поврежденном состоянии (Правило 12).

Недопустимость заражения морских пространств продукта­

ми распада ядерных взрывов вытекает из нормы Московского договора от 5 августа 1963 г. о запрещении испытаний ядерного оружия под водой. Преамбула Договора прямо указывает, что одной из целей его заключения явилось желание сторон «поло­

жить конец заражению окружающей человека среды (следова­ тельно, и морских пространств. — авт.) радиоактивными ве­ ществами».

Ограждению морей от загрязнения продуктами распада в значительной степени способствует и запрещение испытания

ядерного оружия в атмосфере, поскольку оно исключает проник­ новение в морскую воду радиоактивных веществ из указанной среды.

Серьезной мерой охранительного порядка является запре­ щение размещать на дне морей и океанов и в их недрах ядерное оружие и другие виды оружия массового уничтожения, закреп­ ленное в Договоре от 11 февраля 1971 г.48

68

числе и под землей — запрещение, не подпадающее под норму Московского договора), а также захоронение радиоактивных отходов. Отметим, что, поскольку понятие «Антарктика» шире понятия материка Антарктида и включает в себя часть морских пространств,49 недопустимость захоронения радиоактивных от­ ходов в этих пространствах совершенно очевидна.

Наиболее подробную регламентацию вопросы предотвраще­ ния радиационного заражения моря нашли в Лондонской кон­ венции от 29 декабря 1972 г. Эта конвенция касается широкого круга проблем, связанных с преднамеренным удалением в море отходов и других материалов с судов, самолетов, платформ и

других искусственных конструкций, сооруженных в море. Одна­ ко в данном случае нас интересуют постановления, специально посвященные радиоактивным веществам.

Отметим в первую очередь, что речь здесь идет не о всех видах погружения радиоактивных веществ в морские простран­ ства.

Из всех источников радиационного заражения моря под дей­ ствие конвенции подпадают фактически только два: а) сброс с судов и самолетов в морские пространства радиоактивных от­ ходов от промышленных и иных установок, которые, однако, не связаны с нормальной эксплуатацией самих транспортных

средств (в том числе и ядерных судов); б) захоронение в море

других радиоактивных веществ, осуществляемое с судов и са­ молетов. Конвенцией не регулируется даже сброс тех радиоак­

тивных материалов, которые транспортируются судами и само­ летами как грузы, если такая перевозка не преследует цели простого удаления грузов или если перевозимые вещества не являются результатом обработки на самих транспортных сред­

ствах (л. «в» п. 1 ст. III).

Конвенция особо подчеркивает субъективную сторону акта

погружения в море вредных веществ: такое погружение должно быть преднамеренным. Следовательно, для того, чтобы данный

конкретный случай сброса радиоактивных материалов в море

подпал под действие Конвенции, он должен преследовать цель простого удаления этих веществ.

Для целей Конвенции все вредные вещества делятся на три группы: 1) отходы и другие материалы, сброс которых запре­ щается (их перечень дан в Приложении I); 2) отходы и мате­ риалы, для сброса которых требуется предварительное специ­ альное (т. е. выданное на данный конкретный случай) разреше­ ние (Приложение II); 3) отходы и материалы, для сброса которых требуется предварительное общее разрешение. Такие разрешения выдаются соответствующими государственными ор­ ганами.

49 Согласно ст. VI положения Договора применяются к району южнее 60-й параллели южной широты, включая все шельфовые ледники. Текст см.: Нормативные документы по морскому праву. Μ., 1965, с. 124—125.

69