книги из ГПНТБ / Малинин, С. А. Правовые проблемы морской атомной деятельности

няет лишь консультативные и совещательные функции. Поэтому ее акты (кроме актов внутриорганизационного порядка) носят факультативный характер для государств-членов.

МКМПОГ-65 принят ИМКО в соответствии со своими пол­ номочиями, зафиксированными в ст. 1 (п. «а») и ст. 3 (п. «а»)

Конвенции, согласно которым Организация призвана «содей­ ствовать всеобщему принятию самых высоких практически воз­ можных норм в вопросах, касающихся безопасности на море и эффективности судоходства», и может рассматривать и вно­ сить рекомендации государствам по указанным вопросам.

МКМПОГ-65 и является одной из разновидностей таких реко­ мендаций. Правда, резолюция 56, принятая на конференции

1960 г., содержит положение, согласно которому МКМПОГ дол­ жен быть принят всеми государствами—участниками конфе­ ренции. Однако содержание резолюции 56 не оставляет сомне­ ний в том, что и эта резолюция содержит лишь рекомендации.

Следовательно, положения МКМПОГ-65 могут приобрести обязательную силу только в том случае, если они будут закреп­ лены в национальном законодательстве. Это может быль осу­

в) путем разработки нового акта, в основу которого положены правила Кодекса.

В СССР был избран третий путь. Оригинальные собствен­ ные «Правила морской перевозки опасных грузов» были разра­ ботаны на основе МКМПОГ-65 (см. Март. 71 МОПОГ-69). Одновременно в «Правилах» выражено согласие на действие

МКМПОГ-65 при экспортных и импортных перевозках опасных грузов морем на иностранных судах (по нашей классификации,

Термин «контроль» понимается здесь в самом широком зна­ чении. При надзоре за применением правил безопасности кон­ трольный орган неизбежно ' сталкивается с вопросами, выходя­ щими за пределы сферы применения этих правил, которые затрагивают сферу их издания, т. е. сферу нормотворческого процесса. В частности, прежде чем начать осуществление кон­ троля за выполнением правил безопасности, органу или компе­ тентным должностным лицам потребуется выяснить, какие нор­ мативные акты применимы к данной конкретной перевозке. А это, в свою очередь, влечет за собой постановку более широ­ кого по своему значению вопроса о государственных органах,

правомочных издавать правила безопасности.

40

Ответ на поставленный вопрос имеет большое практическое значение. Дело в том, что регламентация морской перевозки падиоактивных веществ неизбежно сталкивается с рядом про­ блем, решение которых входит в компетенцию не одного, а ряда

государственных органов (транспортных министерств, санитар­ ных инспекций, атомных ведомств и др.). В связи с этим остро

сти, применяемые на морском транспорте, пользуются Мини­ стерство морского флота, Государственный комитет по исполь­ зованию атомной энергии СССР, Министерство здравоохране­ ния СССР. Каждый из названных органов издал свои правила безопасности, которые в той или иной мере используются при морских перевозках радиоактивных веществ: МОПОГ-69 —

Министерство морского флота СССР; ППРВ № 349-60 — Гос­ комитет по использованию атомной энергии СССР (совместно с Министерством здравоохранения) ; «Санитарные правила ра­

боты с радиоактивными веществами и источниками ионизирую­ щего излучения» № 333-60 — Министерство здравоохранения

СССР (совместно с Госкомитетом по использованию атомной энергии СССР).

Для того чтобы избежать параллелизма в регламентацион­ ной деятельности и исключить противоречия в самих норматив­ ных актах, ведомства координируют свои действия, используя для этого ряд методов, из которых отметим четыре главных.

1. Метод разграничения компетенции. Разработка правил безопасности каждым из названных органов осуществляется только в пределах своей компетенции. Министерство морского флота, естественно, не может рассматриваться в качестве ком­ петентного органа для издания, скажем, общих правил обра­ щения с радиоактивными веществами или правил перевозки последних другими видами транспорта (железнодорожным,

автомобильным, воздушным). Указанные правила, как уже от­ мечалось, разрабатываются Госкомитетом по использованию атомной энергии и Министерством здравоохранения совместно. Однако издание правил перевозки грузов морем, в том числе и опасных грузов, — бесспорно компетенция ММФ (см. л. «м» п. 6 Положения о Министерстве морского флота, утвержден­ ного постановлением Совета Министров СССР от 2 ноября 1967 г.. № 1009).23

2. Метод «ведущего органа». В разработке конкретного акта по перевозке радиоактивных веществ может участвовать ряд

министерств и ведомств. Однако в каждом таком случае одно

из них выступает в качестве ведущего органа, от имени кото­

рого и издается нормативный акт. В отдельных случаях «веду­

23 СП СССР, 1967, № 26, ст. 188.

41

щими» могут быть несколько органов. Выбор «ведущего» зави­

сит от степени компетенции того или иного органа именно для

данного конкретного объекта регулирования. Для целей мор­

ской перевозки радиоактивных веществ роль «ведущего» выпол­ няет Министерство морского флота СССР. Это вытекает из ст. 5 Кодекса торгового мореплавания 1968 г., который возло­ жил на ММФ функции издания обязательных для всех мини­ стерств, ведомств, организаций и граждан правил, инструкций

иположений по вопросам торгового мореплавания.

3.Метод согласования. Выбор «ведущего» не исключает необходимости тщательного согласования содержания акта с другими заинтересованными государственными органами. Ст. 5

KTM 1968 г. прямо указывает, что «правила перевозки гру­ зов, пассажиров и багажа разрабатываются Министерством морского флота СССР с участием Советов Министров союз­ ных республик и заинтересованных министерств и ведомств

СССР».

В частности, МОПОГ-69 был согласован с Госкомитетом по

указанных актов соблюдалась известная последовательность их издания: Правила транспортировки (ППРВ) разрабатывались на основе более общих по своему характеру «Санитарных пра­ вил» и, в свою очередь, служили основой для «Правил»,- регу­ лирующих конкретные виды перевозки, в том числе и морские (МОПОГ-69). Не случайно поэтому в двух последних актах (ППРВ-60 и МОПОГ-69) содержатся ссылки на более общий

42

ветствующих правил: «Санитарные правила» и ППРВ утверж­ дены в 1960 г., а МОПОГ введены с 1969 г.

Указанные методы применяются в нормотворческом процес­ се, естественно, не изолированно, а в сочетании друг с другом.

Единство этих методов обеспечивает четкую координацию действий всех государственных органов, принимающих участие

в нормотворческом процессе.

Учет сказанного позволяет правильно выбрать тот норматив­ ный акт, которым в данном конкретном случае следует руковод­ ствоваться при транспортировке радиоактивных материалов.

Конечно, выбор в первую очередь зависит от того, на каком судне (советском или иностранном) перевозится радиоактивный груз. На иностранные суда, естественно, советские правила транспортировки не распространяются, если даже эти суда осу­ ществляют экспортные и импортные перевозки грузов, принад­ лежащих советским организациям и гражданам. На этот счет МОПОГ-69 содержит следующее указание: такие перевозки «регламентируются Международным кодексом морской перевоз­ ки опасных грузов»25 (Марг. 105 МОПОГ-69).

Не находится ли указанное положение в противоречии с тем очевидным фактом, что каждая страна сама определяет пра­ вила перевозки, и эти правила по своему содержанию не всегда

могут абсолютно точно совпадать с предписаниями междуна­ родного кодекса? Ясно, что на указанный вопрос может быть дан только отрицательный ответ. Норма Марг. 105 МОПОГ-69 адресована советским организациям и гражданам и означает,

что если правила, действующие при перевозке грузов наино­ странных судах, не будут удовлетворять требованиям Ліеждународного кодекса морской перевозки опасных грузов, то такая перевозка вообще не может иметь места.

На советские суда, по общему правилу, распространяются «Правила морской перевозки опасных грузов», издаваемые Ми­

нистерством морского флота СССР (Марг. 101 Л1ОПОГ-69). Но здесь имеются и некоторые исключения, касающиеся категории судов и видов каботажа или вызванные наличием пробелов в «Правилах».

Если рассматривать эти «исключения» применительно к кате­

гориям судов, то МОПОГ-69 содержит на этот счет лишь одно указание: «,,Правила” не распространяются на суда, специаль­ но построенные или полностью переоборудованные для перевоз­ ки определенных видов опасных грузов... и перевозящие эти грузы» (Марг. 102 МОПОГ-69). Не исключено использование специальных судов и для перевозки радиоактивных грузов (на­

25 О применении национальными органами международных правил пере­

43

пример, для перевозки радиоактивных руд). Во всех подобных случаях применяются специальные правила, разработанные

именно для данных типов судов, причем компетентным органом здесь также выступает Министерство морского флота СССР.

В большом каботаже действуют только «Правила морской перевозки опасных грузов». Они могут быть использованы и

для целей малого каботажа, но в законодательстве не содер­ жится категорического предписания об обязательном их приме­ нении в указанных перевозках. Наоборот, Mapr. 7003 МОПОГ-

69 разрешает в малом каботаже пользоваться «Правилами пе­

ревозки радиоактивных веществ» (ППРВ-349-60), однако при этом выдвигается одно обязательное условие: применение

ППРВ обязательно должно согласовываться с компетентными

органами, хотя не сказано, что следует понимать под термином

«компетентные органы». Все содержание Март. 7003 МОПОГ-69

дает, впрочем, основание считать, что здесь речь в первую

очередь идет об органах санитарного надзора (в частности, радиационной службы) и Госкомитета по использованию атом­ ной энергии СССР.

«Правила перевозки опасных грузов», в том числе и их гла­ ва XVII, посвященная специально перевозке радиоактивных веществ, естественно, не могут предусмотреть все возможные

случаи, с которыми может столкнуться перевозчик при обраще­

нии с радиоактивным грузом. В связи с этим могут обнару­ житься и «пробелы» в «Правилах». МОПОГ-69 дает решение применительно к двум видам таких «пробелов»: а) когда ка­ кой-то вопрос не нашел регламентации в МОПОГ; б) когда пар­ тия груза радиоактивных веществ не удовлетворяет всем или отдельным положениям «Правил».

В первом случае МОПОГ-69 адресует заинтересованных

лиц к соответствующим руководящим материалам ,Министер­

ства здравоохранения СССР и Госкомитета по использованию атомной энергии СССР. Речь главным образом идет о «Сани­ тарных правилах...» № 333-60, ППРВ-349-60 и ГОСТах. Но может возникнуть необходимость использования и других ин­

струкций указанных ведомств.

Во втором случае компетентный орган, если он вообще счи­ тает возможной такую перевозку, разрабатывает специальные условия перевозки именно для данной партии грузов, с тем чтобы обеспечить не меньшую безопасность транспортировки, чем при выполнении всех соответствующих разделов МОПОГ-69 (Марг. 7006 МОПОГ-69).

Думается, что эти условия должны быть согласованы с Гос­

комитетом по использованию атомной энергии СССР и Госу­ дарственной санитарной инспекцией СССР, ибо они (условия) фактически будут служить дополнением к действующим прави­

лам, а такие правила подлежат обязательному согласованию с указанными ведомствами.

44

В Соединенных Штатах Америки координацию регламента­

ционной деятельности по транспортировке радиоактивных ве­ ществ осуществляет Комиссия по атомной энергии (КАЭ).

Она, с одной стороны, сама устанавливает некоторые прави­

ла транспортировки (общие требования к упаковке, предписа­ ния о критических массах и т. д.),26 с другой — осуществляет общий контроль за перевозкой (в частности, в необходимых слу­ чаях выдает лицензии на перевозку).27

Другим федеральным органом, имеющим отношение к транс­ портировке радиоактивных веществ вообще (не только по мор­ ским путям), является Национальный комитет по защите от радиоактивного излучения. Он, в частности, разрабатывает ма­ ксимально допустимые дозы излучения, которые положены в

основу регламентации и морской перевозки. Поправка к Атом­

ному закону 1954 г., сделанная конгрессом США в 1959 г., пре­ доставила некоторые права по регулированию транспортировки радиоактивных веществ и отдельным штатам. Объем этих прав у различных штатов различен, поскольку он определяется со­ глашением, заключаемым каждым штатом с КАЭ.28

Что касается непосредственно морской перевозки, то правом

Разграничение компетенции названных органов представляет

известные трудности. Дело в том, что Федеральной торговой комиссии предоставлены полномочия издания правил перевозки

(в том числе и опасных грузов) как при торговле между шта­

тами (применительно к морской перевозке — каботаж), так и

между государствами (заграничное плавание).29 В то же время Береговая охрана США также пользуется правом издания таких правил (исключительно к условиям морской перевозки).

Несмотря на то, что здесь явное переплетение компетенции двух органов, на практике, как отмечают Л. Хайдман и У. Бер­

ман, серьезных расхождений в актах, изданных каждым из на­

званных ведомств, не возникло. Объясняется это тем, что Бе­ реговая охрана США, вырабатывая свои правила, за их основу взяла стандарты и критерии транспортировки опасных грузов,

26 Эти права КАЭ имеет с 1959 г., после введения конгрессом США нового 274 параграфа в Атомный закон 1954 г.

27 Для транспортировки радиоактивных грузов, по общему правилу, не­ обходимо получение разрешения КАЭ. Исключение составляют: а) ведомства по транспортировке; б) ведомства по хранению; в) почтовые ведомства; г) предприятия, заключившие договор с КАЭ; д) физические и юридические лица, действующие от имени или по поручению КАЭ.

j8 Иойрыш А. Регламентация перевозки радиоактивных материалов.—

И о й р ы ш А. И. Указ, соч., с. 99).

45

‘содержащихся в изданном в 1947 г. Федеральной торговой ко­ миссией Положении о перевозке радиоактивных веществ. Конеч­

но, правила Береговой охраны не полностью идентичны с уста­

новлениями Положения 1947 г. Первые дополнительно включа­ ют ряд пунктов, относящихся специально к транспортировке ра­ диоактивных грузов по морским путям.30

Во Франции, где регламентация перевозок радиоактивных

веществ началась несколько позже, чем в США, компетентными органами считаются Комиссариат по атомной энергии и мини­ стерство транспорта и туризма. Последнее играет все большую и большую роль в регламентации перевозок.31

Во всемирном масштабе координационные функции в обла­ сти регламентации транспортировки радиоактивных веществ осуществляет Экономический и Социальный Совет ООН. В его

составе в качестве вспомогательного органа функционирует Комитет экспертов по перевозке опасных грузов. В обязанности

Комитета входит разработка общих принципов перевозки для всех видов транспорта.

Выработку стандартов безопасности по перевозке радиоак­ тивных грузов ЭКОСОС возложил на Международное агентство по атомной энергии. Применительно к морским перевозкам эти правила конкретизируются Межправительственной консульта­ тивной организацией по мореплаванию. В настоящее время пра­ вила по транспортировке радиоактивных веществ по морским путям входят в качестве самостоятельного раздела в Междуна­ родный кодекс морской перевозки опасных грузов. Характер вы­ работанных МАГАТЭ и ИМКО правил транспортировки, а так­ же юридическая сила этих правил были показаны выше.

Важно, однако, отметить, что, несмотря на факультативный характер указанных правил, большинство государств при пере­

возке радиоактивных грузов руководствуется ими. В МОПОГ-69

СССР, например, содержится указание на то, что глава XVII «Правил» основана «на положениях Международного кодекса морской перевозки опасных грузов, Правил по безопасной пе­ ревозке радиоактивных веществ МАГАТЭ (Вена, 1967 г.) и

Правил перевозки радиоактивных веществ для стран — членов

СЭВ (Москва, 1966 г.)» — Mapr. 7002 МОПОГ-69. Эффективность контроля за применением правил безопасно­

сти может быть обеспечена, если: а) в нормативных актах четко обозначен объект контроля; б) ясно разграничена ком­ петенция между контрольными органами; в) контрольный орган облечен достаточно широкими полномочиями по осуществлению

46

проверочных функций; г) должностные лица, осуществляющие контроль, имеют соответствующую квалификацию.

Международный кодекс по морской перевозке опасных гру­ зов и законодательства большинства стран содержат указание на обязанности каждого участника перевозки по осуществлению

мероприятий, гарантирующих безопасность перевозки радио­

активных грузов. Так, согласно МОПОГ-69, отправитель такого груза несет ответственность: а) за правильное наименование груза, его качество и техническое состояние, пригодное для пе­

ревозки на морских судах; б) за правильное отнесение грузов к классу, категорий и группе в соответствии с МОПОГ; в) за правильную упаковку грузов в тару, установленную ГОСТами,

гарантирующую их прочность и сохранность при морской пе­ ревозке в соответствующих районах плавания; г) за правильное взвешивание каждого отдельного места груза и указание этого

веса на каждом месте; д) за правильную маркировку и нанесе­ ние ярлыков опасности на каждом месте груза в соответствии с МОПОГ; е) за правильное оформление перевозочных доку­ ментов и приложение к ним необходимых для данного груза, сертификатов и разрешений; ж) за выполнение других требо­

ваний МОПОГ, гарантирующих безопасность перевозки опасных

грузов морским транспортом (Марг. 191).

В то же время ответственность за соблюдение правил пере­ возки и оформления груза, а также технических условий хране­ ния, перегрузки и перевозки опасных грузов несут соответствую­ щие должностные лица морского транспорта, т. е. в конечном итоге перевозчик (Марг. 192).

Обучение персонала технике безопасности, периодическое

освидетельствование на предмет знания правил безопасности возлагается на администрацию портов, пароходств и судов по принадлежности.

Вопросы контроля за выполнением соответствующих правил безопасности регламентируются исключительно внутригосудар­ ственным законодательством. В международных правилах мож­ но встретить лишь общее указание на необходимость установле­ ния такого контроля со стороны соответствующих компетентных национальных органов.

По вопросу о том, какой конкретно орган рассматривается в качестве компетентного для осуществления контроля, в зако­ нодательствах отдельных стран отсутствуют хотя бы намеки на

единообразие.

Особенность законодательства капиталистических стран со­ стоит в том, что контроль за морскими перевозками осуществля­ ет ряд служб, между которыми часто нет необходимой коорди­ нации.

В СССР различают контроль ведомственный и государст­ венный.

47

Ведомственный контроль, в свою очередь, можно подразде­ лить на: а) общий и б) оперативный. Общий контроль за вы­ полнением правил МОПОГ возлагается на Государственны? хозрасчетные объединения морского транспорта, которые могут

привлекать для этих целей специалистов-экспертов по морской перевозке опасных грузов.

Важным средством контроля в руках хозрасчетных объеди­

нений является выдача им и разрешения на перевозку опреде­ ленных видов радиоактивных грузов. Нормативные акты пре­ дусматривают необходимость получения таких разрешений в

следующих случаях:

1)если партия груза не удовлетворяет требованиям типовых правил безопасности (Марг. 7006 МОПОГ-69) ;

2)если перевозятся мощные радиоактивные источники и со­ гласованию подлежат особые технические условия перевозки

(Марг. 7135); 3) если радиоактивные материалы относятся к группе взрыв­

чатых или пирофорных веществ, перевозка которых по общемуправилу запрещена (Марг. 7150);

4) если перевозка делящихся веществ осуществляется по особым соглашениям (Марг. 7160).

В каждом из названных случаев объединения должны тре­ бовать от отправителя подробнейшую характеристику указан­ ных радиоактивных веществ, а при выдаче разрешения вменять в обязанность как отправителя, так и перевозчика соблюдение особых правил безопасности, выработанных для данной партии груза.

В ряде случаев (например, при перевозке мощных радиоак­ тивных источников, делящихся веществ) технические условия

перевозки подлежат согласованию с Госкомитетом по исполь­

зованию атомной энергии СССР и Санитарно-эпидемиологиче­ ской службой Министерства здравоохранения СССР.

Постоянный же надзор за выполнением правил бёзопасности (оперативный контроль) осуществляется администрацией па-

вые порты возлагается административный надзор за судами,

посещающими порт, в том числе наблюдение за исполнением действующих законов и распоряжений по торговому морепла­ ванию в портах (в том числе, конечно, и по радиационной без­ опасности), принятие мер по предупреждению и пресечению их нарушения. Администрация порта обладает здесь широ­ кими полномочиями. Она, например, может возбуждать пресле­

дование против виновных лиц и задерживать суда до уплаты штрафов за такое нарушение (ст. 74 KTM).

Функции органа государственного контроля за безопасной перевозкой радиоактивных веществ и за выполнениемправил

безопасности при использовании радиоактивных материалов

48