прок надз ! / ФЗ О прокуратуре / 22

Статья 22. Полномочия прокурора

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов определяют установленные законом средства и формы решения стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны интересов общества и государства. С их помощью осуществляется выявление и устранение нарушений закона, причин правонарушений и условий, им способствовавших, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение закона.

Полномочия прокурора установлены законом, исходя из характера возложенных на него функций. Прежде всего имеется в виду функция надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов. Вместе с тем полномочия прокурора дают ему возможность активно участвовать в правотворческой деятельности. Материалы надзорной практики могут использоваться в работе по координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Предоставленные прокурору права определяют его прямое отношение к реализации функции уголовного преследования.

Полномочия прокуроров реализуются в пределах компетенции соответствующих прокуратур. Прокуроры районов, городов осуществляют надзорные функции в отношении органов местного самоуправления, органов контроля районного (городского) звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов Российской Федерации в сфере своей надзорной деятельности имеют представительные (законодательные) и исполнительные органы республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных областей и округов, органы контроля республиканского, краевого, областного, окружного звена, их должностных лиц. Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за законностью действий и актов федеральных министерств и ведомств, органов контроля, их должностных лиц. Компетенция военных и иных специализированных прокуроров определяется соответственно тому звену системы прокуратуры, к которому они приравниваются.

Вышестоящий прокурор может взять на себя, в случае необходимости, выполнение полномочий нижестоящего прокурора. Присвоение нижестоящим прокурором прав вышестоящего прокурора недопустимо.

Закон детально регламентирует полномочия, позволяющие устанавливать факты нарушений закона, лиц, ответственных за их нарушение, фиксировать обстоятельства, способствовавшие правонарушениям.

Право прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещение органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона, выражается в нераспространении на него правил пропускного режима там, где они установлены. Для прохода прокурора достаточно предъявления им служебного удостоверения. Иные требования к нему неприменимы. Данное правило действует и там, где установлен особый режим работы поднадзорных прокурору органов, и там, где охрана объекта, ввиду нахождения на арендованных площадях офисов различных организаций, осуществляется параллельно государственными и частными охранными структурами и др. Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу, а не просто пересечения проходной территории или порога помещения. Это необходимо иметь в виду, поскольку в названных выше органах отдельные подразделения и лица находятся на особом режиме, что выражается в введении разного рода ограничений доступа к ним.

На практике нередко наблюдаются ситуации, когда прокурора заставляют выписывать пропуск для входа в министерство, отказываются пропустить в тот или иной государственный комитет, иные органы. Здесь сказывается, с одной стороны, влияние существовавших ранее правил (особенно на режимных объектах), когда без такого документа невозможно было попасть даже на не всегда секретный объект, а с другой - достаточно прочно укоренившееся в наше время нигилистическое отношение к закону и правопорядку. Подобного рода ситуации не есть нечто новое для России. Они встречались и в прошлом, причем принимали настолько серьезные масштабы, что высшие органы власти вынуждены были принимать по этому поводу специальные решения. В частности, на заседании Малого Совета Народных Комиссаров РСФСР 9 марта 1923 г. рассматривался вопрос о беспрепятственном допуске лиц прокурорского надзора во все правительственные учреждения, по которому было принято решение довести до сведения всех народных комиссариатов, что "лица прокурорского надзора по своей должности должны быть пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать соответственное распоряжение по своим ведомствам".

В настоящее время нет необходимости принятия подобных решений. Названное право прокурора закреплено в акте высшей юридической силы - федеральном законе. Для перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона органов оно обязательно. Прокурорам надлежит принципиально реагировать на факты попыток ущемления права на беспрепятственный вход на территории и в помещения поднадзорных объектов. Необходимо в каждом конкретном случае выявлять правовые акты, ограничивающие права прокуроров, и опротестовывать их в установленном порядке.

Также только по предъявлении служебного удостоверения прокурор имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона. При этом недопустимо уклонение руководителей органов, к которым обратился прокурор, от предоставления документов под каким-либо предлогом, в том числе по мотивам содержания в них государственной или коммерческой тайны.

На вопросах работы с документами, содержащими коммерческую или государственную тайну, представляется необходимым остановиться особо, поскольку именно в этой сфере могут возникать конфликтные ситуации. Правила работы с этими документами, хотя и имеют общие черты, характеризуются достаточно отчетливо выраженной спецификой. В отношении коммерческой тайны на законодательном уровне устанавливается перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну, и определяются условия доступа к соответствующим документам правоохранительных и контролирующих органов. В настоящее время действуют правила, согласно которым коммерческую тайну не могут составлять учредительные документы и устав предприятий, регистрационные удостоверения, лицензии, патенты, отчетные данные о финансово-хозяйственной деятельности, документы о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов, о численности и составе производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, несоблюдении условий реализации продукции, иных нарушениях законодательства, сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах, других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью. Наряду с общим перечнем могут устанавливаться перечни сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну применительно к отдельным сферам экономической деятельности.

Порядок доступа прокурора к сведениям, содержащим государственную тайну, определяется Законом Российской Федерации "О государственной тайне", принятым 21 июля 1993 г. Закон устанавливает перечень данных, которые могут быть отнесены к государственной тайне, например сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики и экономики. Доступ лиц, осуществляющих прокурорский надзор, к информации, содержащей государственную тайну, осуществляется при наличии соответствующего допуска (ст. 32, 25, 21 Закона).

Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона. В их число входят: приказы и распоряжения, статистическая отчетности. акты проверок работы подведомственных учреждений и организаций, материалы о вскрытых контролирующими органами нарушениях закона и их причинах, письма, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа, с материалами которого знакомится прокурор, и др. В случае необходимости прокурор вправе обратиться с просьбой об изготовлении для него копий отдельных документов.

Наряду с получением информации о содержании материалов и документов, доступ к которым обеспечивается прокурору, и имеет возможность при использовании рассматриваемого полномочия составить себе представление о порядке подготовки и условиях хранения документов, что в определенных ситуациях может иметь существенное значение для принятия решения по существу

1.2. Доступ к документам и материалам обычно необходим для уточнения информации, нуждающейся в оперативном рассмотрении. В тех случаях, когда предполагается исследование всего комплекса вопросов по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, прокурор пользуется правом истребования от руководителей и других должностных лиц необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Для их получения направляется соответствующее письмо (запрос) прокурора. В письма указываются конкретно те документы, материалы, сведения, которые желает получить прокурор. Общие формулировки обычно не дают нужных результатов. Они позволяют адресату произвольно трактовать содержание запроса прокурора и представлять ему минимальную информацию либо вообще уклониться от исполнения его требования. Возможна и устная форма запроса документов и материалов, но она в большинстве случаев нежелательна, поскольку практически исключает контроль за исполнением требования прокурора.

Результативность запроса документов и материалов находится в прямой зависимости от знания прокурором функций и видов документации тех органов, в которые он обращается. Эти сведения можно почерпнуть из положений о соответствующих министерствах и ведомствах, их органах на местах, форм их отчетности.

Истребование документов и материалов осуществляется при рассмотрении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры утвердилась практика отслеживания законности определенной группы актов, независимо от того, имеются ли данные о противоречии их закону или нет. Определяющую роль в данном подходе играет повышенная актуальность соблюдения требований законности при их издании. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 20 ІОб организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской ФедерацииІ выделял в качестве таковых акты местных Советов народных депутатов (в то время - краевых, областных, районных, сельских) и органов исполнительной власти. В настоящее время Генеральный прокурор Российской Федерации

ориентирует на то, чтобы независимо от наличия сведений об их нарушениях регулярно проверялось соответствие законам нормативных правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для решения названной задачи целесообразно наладить регулярное поступление соответствующих актов в прокуратуру непосредственно вслед за их принятием.

В условиях становления рыночных отношений информация тала одним из видов товара, к тому же имеющего свою цену. Органы исполнительной власти, включая Госкомстат Российской Федерации, зачастую выдают сведения только за соответствующую плату. Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего органа правоохраны, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 6) установил, что статистическая и иная информация, справки, документы и их копии предоставляются по требованию прокурора безвозмездно. Однако нередки случаи, когда отдельные ведомства и их органы на местах пытаются взимать с прокуроров плату, отказываются от исполнения требований о предоставлении сведений под предлогом невнесения соответствующих денежных сумм. Такое поведение незаконно. В отношении злостных нарушителей положений закона о безвозмездности предоставления прокуратуре необходимой информации прокуроры должны принимать все имеющиеся в их распоряжении меры воздействия.

Кроме того, следует обращать внимание на обоснованность актов, устанавливающих плату за предоставляемую физическим и юридическим лицам информацию. Незаконные акты надлежит опротестовывать.

Важное значение для результативности прокурорского надзора имеет предоставленное прокурору право требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, с которым корреспондируется обязанность исполнения данного требования руководителями. Деятельность прокурора всегда носила многоплановый характер. Ему приходится иметь дело с нарушениями законов, которые регулируют отношения во всех сферах жизни общества. Для констатации факта нарушения закона не всегда бывает достаточно правовой подготовки прокурора. Часто возникает необходимость исследования вопросов, требующих для своего решения специальных познаний.

Потребность в использовании помощи специалистов, как правило, возникает при анализе материалов о нарушении законов о безопасности труда, законов, регламентирующих хозяйственную, финансовую деятельность, устанавливающих требования к качеству продукции, законов об охране природы и др. Использование специалистов существенно расширяет возможности глубокого проникновения в сущность правонарушений, выяснить их причины и способствующие им условия.

Прокурорам следует, несмотря на известные трудности, прибегать к помощи специалистов во всех случаях, когда в этом имеется необходимость. Одной из причин обвинения прокуратуры в дилетантском подходе к выявлению правонарушений и одним из главных аргументов обоснования мнения об изъятии у прокуратуры надзорной функции явилось недостаточное привлечение специалистов к прокурорским проверкам, стремление прокуроров решать своими силами вопросы специального характера. В целях расширения возможностей использования специальных познаний Генеральная прокуратура России принимает меры по созданию системы гарантий выполнения требований прокурора, совершенствованию организации работы.

Помощь специалистов требуется практически на всех участках работы прокурора по надзору за исполнением законов. Особую актуальность эта проблема приобрела в современных условиях применительно к надзору за исполнением законов в сфере экономики и социальной сфере. Как свидетельствует прокурорская практика, без привлечения специалистов многие нарушения законодательства о приватизации, о внешнеэкономической деятельности, земельной реформе попросту не могли быть выявлены.

Помощь специалистов может выражаться в различных формах - консультации, проведение обследований, дача заключений по вопросам, касающимся отдельных областей науки, техники, искусства, экономики.

Требование от руководителей проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций является формой использования специальных познаний при решении задач повышенной сложности и с большими временными затратами, связанных с производством специальных исследований. Потребность в проверках и ревизиях возникает и тогда, когда необходимо провести анализ деятельности интересующего прокурора органа за достаточно длительный период. Ныне, когда прокуроры лишены возможности проводить проверки исполнения законов непосредственно на предприятиях, в учреждениях и организациях (за исключением области, связанной с соблюдением прав и свобод человека и гражданина), реализация права требования проведения проверок, в особенности контролирующими органами, может служить существенным источником сведений о состоянии законности на них.

Ревизии связаны в основном с необходимостью установления нарушений закона в процессе совершения финансово-денежных операций. Тематика проверок носит более широкий характер. Нередко ревизии проводятся после ведомственных проверок, предпринятых по инициативе прокурора.

Для обеспечения результативности проверок и ревизий прокурору надлежит четко сформулировать их задачи и подлежащие выяснению вопросы. В требовании, направляемом руководителю, называется период, который должна охватить проверка или ревизия, а в тех случаях, где это возможно, круг проверяемых лиц. следует обозначить реальный срок, по истечении которого прокурор ожидает получения акта проверки или ревизии. Необходим контроль за исполнением требования прокурора о проведении проверок и ревизий, поскольку практика свидетельствует о затягивали сроков их производства, волоките, низком качестве работы. С этих позиций хорошие результаты дает установление сроков предоставления промежуточных документов.

1.3. Включение в число полномочий прокурора права вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона представляется закономерным. Нарушения совершают именно должностные лица и граждане, и без их объяснений получить достоверные знания о правонарушении невозможно. Даже при очевидности факта нарушения закона полученные без участия виновных лиц данные о нем будут неполными и односторонними. Кроме того, нельзя не считаться с тем, что большим объемом информации обладают лица, не причастные к правонарушениям. Их объяснения имеют несомненную важность для установления истины.

Вызов должностных лиц и граждан, как правило, осуществляется в прокуратуру. Тактически в большинстве случаев это наиболее целесообразно. Однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений и по месту работы опрашиваемого. Такой вариант вызова, например, целесообразен, когда получение объяснения связано с анализом большого объема документов, демонстрацией образцов продукции, находящихся в месте опроса должностного лица или гражданина.

Проверка исполнения закона, о которой говорится в ч. 1 п. 1 г. 22 Закона, основывается на использовании тех полномочий прокурора по выявлению правонарушений, о которых сказано выше. Совокупность этих полномочий в процессе проверки может применяться как в полном объеме, так и частично - в зависимости от характера и обстоятельств совершения правонарушения.

Согласно ч. 1 п. 1 ст. 22 Закона проверочные действия проводятся только в том органе, в отношении которого в органы прокуратуры поступила информация о фактах нарушения закона. Это, конечно, не так. Проверочные действия могут проводиться и непосредственно в прокуратуре, и в тех местах, с которыми связаны обстоятельства совершения правонарушения.

Задачи проверки исполнения законов состоят в установлении пактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вреда, причин и условий, способствовавших правонарушениям.

Такие проверки проводятся при наличии соответствующих поводов и оснований. Поводами для производства проверок служат любые поступившие в прокуратуру сведения о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором (см. комментарий к ст. 21 Закона). Основание проведения проверок - наличие данных о признаках состава правонарушения в поступившей в прокуратуру информации либо полученной непосредственно прокурором.

По материалам проверки составляется справка, в которой отражаются поводы и основания проведения проверки, исследованные в процессе материалы, выводы и предложения о формах реализации результатов проверки.

2. Уголовное дело возбуждается прокурором или его заместителем в тех случаях, когда он располагает, как об этом говорится в ст. 108 УПК, достаточными данными, указывающими на признаки преступления. Такие данные могут быть обнаружены прокурором непосредственно, либо содержаться в поступившей в прокуратуру информации, или устанавливаться в результате проведенных проверок исполнения законов. Процедура возбуждения уголовного дела по результатам надзорной практики осуществляется в соответствии с требованиями уголовно-процессуального закона, которые достаточно подробно рассмотрены в специальной литературе.

Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется им органу расследования преступлений для производства предварительного следствия или дознания. В случаях, когда поводом для возбуждения уголовного дела явились заявления и сообщения граждан, федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, о принятом решении о возбуждении уголовного дела прокурор сообщает заявителю или органу, от которого поступило сообщение.

Основанием для возбуждения производства об административном правонарушении выступает наличие в имеющихся у прокурора материалах достаточных данных о факте административного правонарушения. Решая вопрос о возбуждении административного производства, прокурор руководствуется нормами административного законодательства. Исходным при этом является понятие административного правонарушения, в качестве которого закон признает противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Прокурору (его заместителю) до возбуждения производства об административном правонарушении надлежит убедиться в отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу. В соответствии с административным законодательством производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии следующих обстоятельств: отсутствие события и состава административного правонарушения; недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста; невменяемость лица, совершившего правонарушение; действие лица в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости; издание акта амнистии; отмена акта, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков, допускающих наложение административного взыскания; наличие состоявшегося решения по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности; смерти лица, в отношении которого возбуждено производство по делу. О возбуждении производства об административном правонарушении выносится соответствующее постановление.

Прокурор (его заместитель) вправе также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Содержание требования прокурора определяется характером установленного нарушения закона. Как свидетельствует практика, использование данного права обычно связано с постановкой вопроса о привлечении к дисциплинарной или имущественной ответственности.

3. Административное задержание относится к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Его целью является создание условий для принятия обоснованного решения по делу и его исполнения.

Правом административного задержания наделены органы внутренних дел, органы налоговой полиции, таможенные органы, пограничные войска, должностные лица военизированной охраны, должностные лица военной автомобильной инспекции.

Административное задержание оформляется протоколом. В нем указываются дата и место составления протокола, сведения о личности задержанного, время и мотивы задержания.

Решение об административном задержании принимается начальником соответствующего органа или его заместителем либо старшим должностным лицом. Срок административного задержания не может превышать трех часов. Законодательством Российской Федерации в исключительных случаях могут устанавливаться более длительные сроки. Так, таможенным органам предоставлено право задержания на срок до трех суток. Во всех случаях задержания на срок более трех часов в течение двадцати четырех ясов с момента задержания направляется сообщение прокурору. За нарушение пограничного режима срок задержания может быть увеличен с санкции прокурора до десяти суток.

Проверяя законность административного задержания, прокурор выясняет наличие достаточных для этого оснований. В их число входят: доказанность факта совершения административного правонарушения, необходимость его пресечения, когда иные меры оказываются неэффективными, данные о том, что правонарушитель мог воспрепятствовать установлению истины по делу, составлению протокола о правонарушении, своевременному и правильному рассмотрению дел и исполнению принятого по нему решению. Задержание может быть предпринято также в целях установления личности правонарушителя. Наряду с этим обязанностью прокурора является проверка соответствия требованиям закона процедуры оформления административного задержания, своевременности уведомления об этом прокурора. При выявлении фактов незаконного задержания прокурор выносит постановление об освобождении задержанных. Постановление прокурора носит обязательный характер для органа, осуществившего задержание, и подлежит немедленному исполнению.