прок надз ! / ФЗ О прокуратуре / 1

Статья 1.Прокуратура Российской Федерации

1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; (абзац введен Федеральным законом от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

3. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее - суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

4. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.

5. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.

1. В п.1 ст.1 Закона содержится законодательное (легальное) определение прокуратуры Российской Федерации как государственно-правового института, централизованной федеральной структуры. Прежде всего это система органов, т.е. такая их совокупность, которая находится в строго определенных отношениях, строится на единых принципах. Эти органы выполняют общие задачи и функции в пределах их компетенции, обладают иными признаками, характеризующими прокуратуру Российской Федерации как систему (подробнее об этом см. комментарий к ст. 11 Закона).

Названными качествами прокуратура как система наделяется для того, чтобы надлежащим образом выполнять возлагаемые на нее цели и задачи и осуществлять надзорные и иные функции. Впервые в Законе подчеркивается, что прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации.

2. В п.2 ст.1 Закона определяются общие цели деятельности прокуратуры. В связи с тем, что в правовую систему Российской Федерации входят федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства, приказы и инструкции министерств и ведомств и т.п.), перед прокуратурой в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации поставлена цель обеспечения верховенства, приоритета закона перед иными правовыми средствами регулирования общественных отношений. Единство законности означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие социального, экономического и политического развития страны и ее регионов. Верховенство закона, защита прав и свобод человека и гражданина - один из главных устоев правового государства.

В Законе приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту прав и свобод человека и гражданина. Это не означает противопоставления прав гражданина охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу. Эти интересы выражены прежде всего в законах.

В п.2 ст.1 Закона конкретизируются основные направления надзорной функции прокуратуры, соответствующие определенным в Законе целям.

3. Прокурорский надзор состоит: а) в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, б) в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Акцент делается на надзор за исполнением всеми органами, организациями и должностными лицами их обязанности по обеспечению законности в деятельности подконтрольных и подчиненных им структур, и на то, как они обеспечивают права и свободы граждан.

4. В абз.2 и 3 п.2 ст.1 Закона определяется основной предмет ведения прокуратуры при осуществлении надзора. В абз.3 п.2 содержится указание на то, что надзор прокуратуры распространяется и на органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, но только если их действиями нарушаются права и свободы человека и гражданина. Тем самым реально обеспечивается приоритетность таких прав и свобод перед всеми остальными защищаемыми законом интересами общества и государства.

В качестве самостоятельных выделяются некоторые виды деятельности прокуратуры в соответствующих сферах правовых отношений, связанных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, а также за исполнением наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера. При этом законодатель не называет конкретные органы, на которые распространяется прокурорский надзор. Важно, чтобы они в установленном законом порядке имели соответствующие функции и полномочия.

Закон наделяет прокуратуру функцией уголовного преследования. Она состоит в возбуждении уголовного дела по основаниям и в порядке, установленным уголовно-процессуальным законодательством, в осуществлении расследования преступлений, в решении вопроса о направлении уголовных дел для рассмотрения в суд независимо от того, каким органом осуществлено расследование, и в поддержании государственного обвинения в суде по любому уголовному делу. Законодатель наделяет прокуратуру самостоятельной функцией координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также участия в правотворческой деятельности.

В числе субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, в ст.1 Закона не называются граждане. Тем самым еще раз подчеркивается, что прокуратура - орган защиты прав и свобод человека и гражданина.

5. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 76 Конституции). Конституцией установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. В таких случаях прокурор также осуществляет надзор за исполнением законов субъекта Российской Федерации.

В ст. 1 Закона говорится, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В предмет надзора, следовательно, не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты, каковыми, согласно Конституции, являются указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры ни в какой мере не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполнением указов Президента Российской Федерации и нормативных актов Правительства Российской Федерации. Многие федеральные законы сформулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их конкретного исполнения формируется посредством этих нормативных актов. Поэтому и соблюдение (несоблюдение) законов в таких случаях складывается из действий (бездействия) по исполнению (неисполнению) названных нормативных актов.

В ст. 1 Закона не указывается, какие законы имеются в виду. Положение п. 1 ст. 1 сформулировано собирательно, в общем виде: законы, действующие на территории Российской Федерации. Очевидно, что к ним относится Конституция, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а также федеральные конституционные законы.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ст.15 Конституции).

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации конституций республик, уставов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Как известно, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции). Прокурор осуществляет надзор за исполнением норм, ратифицированных и вступивших в установленном порядке в силу международных договоров Российской Федерации.

При определенных условиях, предусмотренных российским законодательством, на территории России применяется иностранное законодательство. Поэтому прокурор осуществляет надзор за применением и российского, и иностранного законодательства. Так, Семейным кодексом Российской Федерации (ст. 166, 167) определено, что при применении норм иностранного семейного права суд или органы записи актов гражданского состояния и иные органы устанавливают содержание этих норм в соответствии с их официальным толкованием, практикой применения и доктриной в соответствующем иностранном государстве. Нормы иностранного семейного и иного права не применяются в случае, если такое применение противоречило бы основам правопорядка (публичному порядку) Российской Федерации. В этом случае применяется законодательство Российской Федерации.

Согласно Минской Конвенции (1993 г.), при исполнении поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессуальные нормы запрашивающей Договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой Договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного и материального, и процессуального закона. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.

Согласно п. 1 ст. 1 Закона, прокуратура - единая федеральная система. Поэтому органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п. 1 ст. 129 Конституции. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, даже если предмет надзора - исполнение законов субъектом Федерации. При этом прокуратура выступает в качестве государственного защитника законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, применению не подлежат.

Впервые в Закон о. прокуратуре введено общеправовое понятие "функции" прокуратуры. Имеется в виду такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным назначением прокуратуры, характеризуется определенным предметом ее ведения, направлен на решение соответствующих задач и осуществляется с использованием соответствующей компетенции, включая правовые средства ее реализации.

В определение содержания деятельности прокуратуры законодатель заложил надзор как главную функцию, определяющую предназначение прокуратуры в государстве. Вместе с тем прокуратура выполняет и иные функции, установленные данным и иными федеральными законами (уголовное преследование, включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности).

Такие функции, как надзор за исполнением законов и уголовное преследование, имеют самостоятельную задачу, сферу правовых отношений, в которых они осуществляются, специфические полномочия и правовые средства их реализации.

На Генеральную прокуратуру Российской Федерации возлагается выпуск специальных изданий. Характер и перечень таких изданий предопределяются задачами и функциями, возложенными на прокуратуру. Эти издания имеют преимущественно информационный и методический характер.

Таким образом, будучи правозащитным органом, государства и действуя от его имени, прокуратура призвана обеспечивать верховенство закона, единство законности и ее укрепление; защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства. Именно поэтому прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни, урегулированные законом. Уголовное преследование является лишь одним из средств выполнения правозащиты и применяется только в тех случаях, когда нарушен уголовный закон. Как показывает практика, гораздо больше допускается правонарушений в имущественной, социальной, трудовой, экономической и других сферах, для устранения которых прокуроры наделены соответствующими полномочиями. Этим и определяется многофункциональность прокуратуры.