прок надз ! / ФЗ О прокуратуре / 30

Статья 30. Полномочия прокурора

1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

2. Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

Правовой базой реализации полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является уголовно-процессуальное законодательство (УПК) и другие федеральные законы, в том числе Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности".

К органам дознания относятся: милиция; командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений; органы федеральной службы безопасности; начальники исправительно-трудовых учреждений, следственных изоляторов; органы государственного пожарного надзора; оперативные органы системы Федеральной пограничной службы Российской Федерации; капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, начальники зимовок; федеральные органы налоговой полиции; таможенные органы Российской Федерации (ст. 117 УПК). Закон определяет предметную компетенцию специализированных органов дознания. Например, органы государственного пожарного надзора являются органами дознания только по делам о пожарах и о нарушении противопожарных правил.

Правом производства предварительного следствия наделены следователи прокуратуры, в том числе военные следователи и следователи других специализированных прокуратур, следственные органы внутренних дел и федеральная служба безопасности (ст. 125 УПК, п. "г" ст. 13 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" от 12 апреля 1995 г.). Кроме того, в отдельных случаях предварительное следствие вправе проводить лично прокурор (см. комментарий к ст. 31 Закона).

2. Реализация полномочий прокурора направлена на то, чтобы не были нарушены права и законные интересы участников уголовного процесса и других граждан; ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности; задержание граждан по подозрению в совершении преступлений производилось только в порядке и по основаниям, установленным законом; никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному ограничению в правах; никто не подвергался аресту без судебного решения или санкции прокурора; соблюдался установленный законом порядок возбуждения и расследования уголовных дел, сроки расследования; при расследовании соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном сборе и исследовании доказательств без предвзятого обвинительного уклона; выявлялись причины и условия, способствовавшие совершению преступления, и принимались профилактические меры.

3. Для проверки соблюдения законности органами дознания и предварительного следствия, выявления возможных нарушений, проверки обоснованности поступивших заявлений и жалоб прокурор вправе требовать от названных органов уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания и предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления. "Требовать" - не значит обязательно истребовать материалы в прокуратуру. Часто целесообразнее знакомиться с уголовными делами или иными материалами в помещении органа дознания или предварительного следствия, особенно если речь идет о "живых", находящихся в активной стадии расследования делах, о материалах оперативно-розыскных мероприятий. Прокурор может требовать статистические данные, характеризующие преступность, сводки об оперативной обстановке в регионе (районе, городе, области и др.), в том или ином населенном пункте, планы мероприятий по предупреждению преступности, материалы оперативной деятельности по раскрытию преступлений, установлению и розыску преступников, выполнению поручений следователей.

Не реже одного раза в месяц прокурор обязан проверять исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Прежде всего прокурор знакомится с журналами регистрации заявлений и сообщений в дежурной части милиции, в службах уголовного розыска, борьбы с экономической преступностью, госавтоинспекции, налоговой полиции, таможенных органах и др. При этом прокурор использует и соответствующие материалы, имеющиеся в прокуратуре (жалобы, заявления о неправомерных действиях органов дознания и предварительного следствия). Чтобы квалифицированно проводить проверки, прокурору необходимо знать ведомственные нормативные акты, в которых детально расписаны действия по приему, регистрации, учету и разрешению заявлений и сообщений о преступлениях. Такая регламентация содержится, например, в Примерной инструкции о порядке приема. регистрации, учета и разрешения в органах и учреждениях внутренних дел заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях, утвержденной Приказом МВД СССР № 415 от 11 ноября 1990 г., в Указаниях МВД России № 1/3782 от 11 августа 1994 г.

4. Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обладает властно-распорядительными полномочиями. Это проявляется, в частности, в том, что прокурор вправе отменять незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание. В первую очередь нужно иметь в виду постановления, влияющие на движение дела - о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении (ст. 116 УПК), о привлечении гражданина в качестве обвиняемого (ст. 144 УПК), об избрании меры пресечения (ст. 92 УПК), о прекращении дела (ст. 209 УПК) или приостановлении расследования (ст. 195 УПК). Могут быть отменены и другие незаконные или необоснованныепостановления, например постановление о приводе обвиняемого (ст. 147 УПК), о наложении ареста на имущество (ст. 175 УПК). Постановление прокурора должно быть мотивированным, с указанием оснований для отмены постановления следователя или лица, производящего дознание. Необходимо выяснять причины появления незаконных и необоснованных постановлений, принимать меры к их устранению, предупреждению.

5. Как следует из Закона о прокуратуре, уголовно-процессуального законодательства, прокуратура должна занимать активную позицию в борьбе с преступностью, в раскрытии и расследовании преступлений, осуществлять процессуальное руководство расследованием преступлений. Для выполнения этих задач прокурор наделен необходимыми правовыми средствами: он вправе давать письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, о квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления. Указания прокурора должны даваться в письменной, форме. Советы, рекомендации, пожелания, высказанные устно, не имеют процессуального значения, хотя должны учитываться в ходе расследования по делу. Письменные указания необходимо излагать точно, конкретно, чтобы они были понятыми и правильно исполненными следователем или лицом, производящим дознание. Письменные указания прокурора, данные прокурорам органам дознания и предварительного следствия в связи с возбуждением и расследованием уголовных дел, обязательны для этих органов. Обжалование вышестоящему прокурору полученных указаний не приостанавливает их исполнение (ст. 212 УПК). Однако закон предусматривает несколько исключений из этого общего правила (ч. 2 ст. 127 УПК). Если следователь не согласен с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, или о квалификации преступления и объеме обвинения, или о направлении дела в суд, или о прекращении дела, он вправе, не выполняя указаний, представить дело вышестоящему прокурору со своими письменными возражениями. В таком случае вышестоящий прокурор принимает одно из двух решений: либо отменяет обжалуемые указания нижестоящего прокурора, либо поручает производство следствия по этому делу другому следователю. Данное положение закона - одна из гарантий процессуальной независимости следователя. Учитывая важность данного института для обеспечения полноты, объективности и всесторонности расследования, для охраны профессионального достоинства следователя, Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает принимать своевременные меры к защите процессуальной самостоятельности следователей, к пресечению незаконного воздействия в какой бы то ни было форме на следователей и прокуроров с целью повлиять на ход расследования и принимаемые по делу решения (п. 2 Приказа № 10).

Надзирающий прокурор, как правило, хорошо знает не только процессуальную сторону расследования, но и методику расследования отдельных категорий преступлений, тактику выполнения следственных действий. Это дает ему профессиональное право предлагать органам расследования выполнить те или иные следственные действия с целью скорейшего и объективного расследования, устранения пробелов или противоречий в материалах дела, установления лиц, совершивших преступления, - допросы определенных свидетелей, назначение экспертиз, производство осмотра места происшествия (первичного или повторного), проведение очных ставок и т. д.

6. В целях скорейшего и полного расследования уголовных дел, находящихся в производстве прокурора или следователя прокуратуры, прокурор вправе давать поручения органам дознания о выполнении отдельных следственных действий - задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки, розыске лиц, совершивших преступления, допросах свидетелей. Он также дает указания о принятии необходимых оперативно-розыскных мер для раскрытия преступлений и обнаружения совершивших их лиц Поручения, указания должны быть даны в письменной форме. Во-первых, это необходимо для того, чтобы задача перед органом дознания была сформулирована точно, без двусмысленностей, неясностей, а во-вторых, чтобы у органа дознания было правовое основание выполнять следственные действия по делам, находящимся в производстве прокурора или следователя прокуратуры. Давать поручения органам дознания о выполнении отдельных следственных действий нужно только тогда, когда это обусловлено действительно необходимостью скорейшего расследования по делу обеспечения сохранности доказательств, предотвращения возможного сговора подозреваемых, свидетелей. Например, иногда возникает необходимость в одновременном производстве нескольких обысков в разных местах, в выемке документов в ряде организаций ;допросе нескольких лиц, причастных к одному делу или преступному эпизоду. Однако, давая поручение органам дознания, необходимо помнить, что за качество и сроки расследования полную ответственность несет следователь (прокурор), в производстве которого находится уголовное дело. Поэтому наиболее важные следственные действия, например осмотр места происшествия, допросы некоторых свидетелей, следователь должен выполнять лично сам.

7. Осуществляя надзор за законностью, прокурор может участвовать в производстве дознания и предварительного следствия Это выражается в составлении планов расследования, в участии в допросах свидетелей и обвиняемых, в осмотрах места происшествия, в формировании оперативно-следственных групп, проведении совещаний о ходе расследования наиболее сложных и опасных преступлений и т.д. Отдельные следственные действия прокурор может выполнять и лично, независимо от того, в производстве какого органа дознания или следствия находится уголовное дело. Прокурор вправе лично производить расследование преступления в полном объеме (см. комментарий к ст. 31 Закона).

Генеральный прокурор Российской Федерации требует, чтобы прокуроры лично выезжали на место происшествия по делам о бандитизме, террористических актах, массовых беспорядках, убийствах при отягчающих обстоятельствах, а также совершенных в условиях неочевидности и по другим делам о тяжких преступлениях, исходя из конкретной ситуации. Прокурорам предписывается также по делам особой сложности в расследовании, по которым преступники не установлены в течение месяца со дня возбуждения уголовного дела, практиковать обсуждение на оперативных совещаниях с участием работников органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, хода работы по ним в целях выявления допущенных просчетов, нарушений, выработки конкретных согласованных действий по раскрытию преступлений.

Участие прокурора в производстве дознания и предварительного следствия - одно из важных средств предупреждения и выявления нарушений прав и законных интересов участников уголовного процесса и других граждан, оперативного принятия мер к устранению выявленных нарушений.

Эффективным средством предупреждения нарушений прав и законных интересов граждан в уголовном процессе является санкционирование прокурором некоторых действий органов дознания и следствия. Решение о производстве обыска, об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (см. комментарий к ст. 29 Закона) и проведении некоторых других акций, указанных в законе, принимает следователь или лицо, производящее дознание. Прокурор проверяет законность и обоснованность таких действий и либо соглашается с ними (дает санкцию), либо не соглашается. В последнем случае эти действия не могут быть исполнены.

8. Интересам скорейшего расследования преступлений и охраны прав граждан служат установленные законом сроки расследования (ст. 133 УПК) и содержания обвиняемых под стражей в качестве меры пресечения (ст. 97 УПК). На прокуроре лежит обязанность осуществлять надзор за соблюдением этих сроков. По общему правилу предварительное следствие должно быть закончено в двухмесячный срок, который исчисляется со дня возбуждения уголовного дела до момента направления дела прокурору с обвинительным заключением или постановлением о передаче дела в суд для рассмотрения вопроса о применении медицинских мер принудительного характера либо до прекращения или приостановления производства по делу. При невозможности по уважительным причинам (сложность дела, многоэпизодность, большой объем следственной работы, необходимость выполнения отдельных следственных действий в отдаленных местностях, длительность проведения экспертиз и т.п.) закончить расследование в названный срок он может быть продлен районным, городским прокурором (и приравненными к ним) до трех месяцев; прокурором или заместителем прокурора субъекта Федерации (и приравненными к ним) - до шести месяцев; дальнейшее продление срока предварительного следствия в исключительных случаях может быть произведено Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем. При возвращении дела судом для дополнительного расследования и при возобновлении прекращенного или приостановленного дела срок дополнительного следствия до одного месяца устанавливается надзирающим прокурором, а далее - по общему правилу. Время ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела в срок не засчитывается. При необходимости продления срока следствия следователь составляет мотивированное постановление. По указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации ходатайства о продлении сроков расследования должны представляться не позднее чем за пять дней до истечения срока. Для производства дознания законодатель установил укороченные сроки. По делам, по которым производство следствия обязательно, дознание должно быть закончено в десятидневный срок и дело передано следователю. Этот срок продлению не подлежит. По делам, по которым предварительное следствие необязательно и расследование от начала до конца производится органом дознания, срок установлен до одного месяца с момента возбуждения дела до составления обвинительного заключения или постановления о прекращении либо приостановлении дела. Этот срок может быть продлен до одного месяца прокурором, непосредственно надзирающим за производством дознания. В исключительных случаях дальнейшее продление срока дознания может быть произведено по правилам, относящимся к продлению срока предварительного следствия.

Более строгий правовой режим установлен для продления сроков содержания обвиняемых под стражей. В уголовно-процессуальном законе сказано, что содержание под стражей при расследовании преступлений не может продолжаться более двух месяцев. Районным, городским прокурором (и приравненными к ним) названный срок может быть продлен на один месяц, если нет оснований для изменения меры пресечения. При особой сложности срок содержания под стражей может быть продлен до шести месяцев прокурором субъекта Федерации. В исключительных случаях этот срок может быть продлен до одного года заместителем Генерального прокурора Российской Федерации и до полутора лет - Генеральным прокурором Российской Федерации. Дальнейшее продление срока содержания под стражей не допускается, а содержащийся под стражей обвиняемый должен быть немедленно освобожден (ст. 97 УПК). Решение прокурора о продлении срока содержания под стражей может быть обжаловано в суд заинтересованными лицами. (О порядке рассмотрения таких жалоб в судах см. постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 3 "О практике судебной проверки законности и обоснованности ареста или продления срока содержания пол стражей".) Процедура оформления продления срока содержания обвиняемых под стражей детально изложена в Указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 36/15 от 23 августа 1995 г. "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением сроков предварительного следствия и содержания обвиняемых под стражей". В этом Указании предписывается представлять ходатайство о продлении срока содержания обвиняемых под стражей не позднее чем за пять дней до истечения двухмесячного срока, десять дней - трехмесячного, пятнадцать дней - шестимесячного и тридцать дней - годичного срока. О продлении срока содержания под стражей должен быть немедленного извещен начальник места предварительного заключения. По истечении установленного срока содержания под стражей при отсутствии надлежащего продления этого срока заключенные освобождаются по постановлению прокурора, осуществляющего надзор за соблюдением законности в местах предварительного заключения. Постановление подлежит немедленному исполнению по поступлении его в места предварительного заключения (см. ст. 18 Положения о предварительном заключении под стражу).

9. Особую заботу вызывает заключительный этап расследования преступлений. Поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает подчиненным ему прокурорам в целях предупреждения незаконных решений при окончании расследования установить обязательную проверку всех уголовных дел, исключить факты приостановления и прекращения дел, пока не исчерпаны все возможности для сбора доказательств и изобличения преступников. Законность прекращения уголовных дел и приостановления расследования должна проверяться не позднее одного месяца со дня вынесения соответствующего постановления (п. 1.10 Приказа № 10).

Прокурор, получив уголовное дело с обвинительным заключением или постановлением о прекращении дела, обнаружив нарушения закона, возвращает его в орган дознания или предварительного следствия со своими указаниями о производстве дополнительного расследования. Указания должны быть мотивированными, конкретными, содержать ссылки на нормы уголовно-процессуального закона, которые были нарушены в ходе расследования, предложения о восполнении пробелов в расследовании, перепроверке имеющихся доказательств и сборе новых, о необходимости проведения определенных оперативно-розыскных мероприятий и т.д.

Наиболее часто в качестве оснований для возвращения дела прокурором на дополнительное расследование являются: неполнота расследования, которая не может быть восполнена в судебном заседании; существенное нарушение норм УПК (например, если вместо предварительного следствия, когда оно обязательно, проведено дознание; расследование проведено лицами, подлежащими отводу; необоснованно отклонены ходатайства обвиняемого и других участников процесса об установлении обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, и т.п.); нарушение права обвиняемого на защиту; необходимость переквалификации обвинения на более тяжкое.

10. В целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования преступления прокурор вправе изымать из органа дознания и передавать следователю любое уголовное дело, передавать дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому. Решение прокурора должно быть изложено в письменной форме (письме) и направлено всем заинтересованным лицам - руководителям органов дознания и предварительного следствия. В письме должны быть указаны мотивы передачи дела. При передаче уголовного дела прокурор не связан обозначенной в законе подследственностью (ст. 126 УПК), за исключением дел о преступлениях, расследование по которым отнесено к исключительной компетенции следователей органов прокуратуры. Например, в Законе о прокуратуре говорится, что производство расследования в отношении прокуроров и следователей органов прокуратуры "является исключительной компетенцией органов прокуратуры" (п. 1 ст. 42). Передавая уголовное дело от органа дознания органу предварительного следствия или от одного органа предварительного следствия другому, предписывая руководителям следственных аппаратов МВД и ФСБ заменить следователей, прокурор не вправе давать предписание, кому, какому работнику надлежит продолжить расследование. Этот организационный вопрос решают руководители соответствующих следственных аппаратов. Давать персональное поручение о продолжении расследования прокурор может только подчиненным ему следователям.

11. Прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, вправе отстранить лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела. Конечно, не всякое нарушение автоматически влечет отстранение дознавателя или следователя от дальнейшего расследования по делу (например, следователь по оплошности не подписал протокол допроса обвиняемого или свидетеля). Но встречаются грубейшие нарушения прав и законных интересов граждан, ставящие под угрозу все расследование, раскрытие преступления, привлечение виновных к законной ответственности, которые приводят к отстранению дознавателя или следователя от ведения расследования. Генеральный прокурор Российской Федерации требует решительно пресекать применение незаконных методов ведения следствия и дознания, обвинительный уклон при сборе доказательств, а при обнаружении таких фактов немедленно решать вопрос о привлечении виновных к ответственности, в том числе уголовной, не допускать использования задержания и ареста как средства получения от подозреваемого или обвиняемого признания вины в совершении преступления (п. 1.4, 1.5 Приказа № 10). Вместе с тем недопустимо без достаточных оснований, точно установленных фактов порочить доброе имя дознавателя или следователя отстранением их от ведения расследования. Необходимо выяснить мотивы допущенных нарушений, их причины и принимать меры к исключению подобных правонарушений в будущем.

12. Уголовно-процессуальный закон наделил прокуроров и рядом других правовых средств надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. В их числе - право прокурора возбуждать уголовные дела или отказывать в их возбуждении; прекращать либо приостанавливать производство по уголовным делам; давать согласие на прекращение уголовного дела в тех случаях, когда это предусмотрено УПК; утверждать обвинительные заключения (постановления), направлять уголовные дела в суд, а также осуществлять другие полномочия, предоставленные прокурору уголовно-процессуальным законом.

13. Генеральному прокурору Российской Федерации предоставлено право давать указания по вопросам дознания и предварительного следствия, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего закона. Эти указания Генерального прокурора Российской Федерации обязательны для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной принадлежности. Речь идет о даче указаний не по конкретным делам, о чем говорилось выше, а об указаниях общего, принципиального характера, направленных на совершенствование деятельности органов дознания и предварительного следствия по раскрытию и расследованию преступлений, разоблачению преступников, на охрану прав и законных интересов участников уголовного процесса и других граждан, а также интересов общества и государства.

Нередко указания Генеральной прокуратуры издаются совместно с другими правоохранительными органами. К ним относится, например, совместное Указание Генеральной прокуратуры, МВД, ФСБ, ГТК Российской Федерации от 28 марта 1995 г. № 17/15, 1/1510, 13, 01-12/566 "О мерах по усилению борьбы с незаконным оборотом огнестрельного оружия в Российской Федерации".