прок надз ! / ФЗ О прокуратуре / 29

Статья 29. Предмет надзора

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно - розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Одним из основных направлений по реализации правозащитной функции прокуратуры является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (п. 2 ст. 1 Закона). Выделение данной деятельности прокуратуры в самостоятельное направление (отрасль) обусловлено прежде всего тем, что при производстве оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия неизбежно затрагиваются, а иногда существенно ограничиваются права и законные интересы граждан гарантированные Конституцией и другими законами - право к. свободу, на тайну переписки, телефонных переговоров, на неприкосновенность жилища, на свободу передвижения и другие. Ограничение прав и свобод гражданина и человека допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией, имеющей прямое действие, уголовно-процессуальными и другими законами. Так, ограничение свободы передвижения допускается только при предъявлении гражданину обвинения в ее совершении преступления путем взятия у него подписки о невыезд с постоянного места жительства лицом, производящим дознание или предварительное следствие.

При осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия внимание должно быть обращено на защиту прав и законных интересов потерпевших от преступлений, обеспечено внимательное рассмотрение их жалоб и заявлений, приняты все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, к возмещению материального и морального ущерба, обеспечению личной безопасности потерпевших, членов их семей и близких.

Объектом правозащитной деятельности прокуратуры являются также законные интересы общества, государства, их охрана от преступных посягательств, надзор за исполнением законов о раскрытии и расследовании преступлений, обеспечивающих неотвратимость наказания виновных за содеянное. Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, никем не нарушались, а при обнаружении нарушений - немедленно принимать меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений в будущем. Правовые нормы, регулирующие права граждан - участников уголовного процесса, возможные ограничения прав и свобод граждан и процедуры их осуществления сконцентрированы, в основном, в Уголовно-процессуальном кодексе.

Придавая большое значение данному направлению в работе органов прокуратуры, защите прав и свобод гражданина и человека, попавшего в экстремальную ситуацию уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, Генеральный прокурор Российской Федерации издал Приказ от 21 февраля 1995 г. № 10 "Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений" (в дальнейшем - Приказ № 10).

2. Одним из важнейших этапов прокурорского надзора за законностью предварительного расследования является надзор за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Такой порядок определен уголовно-процессуальным законом (ст. 108, ..09, 110 У ПК). Сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях могут быть выражены в различных формах: заявления и письма граждан; сообщения общественных организаций; сообщения органов и учреждений : исполнительной и представительной (законодательной) власти; сообщения государственных, общественных, частных предприятий; статьи, заметки, письма, обнародованные средствами массовой информации (газеты, журналы, телевидение, радио). Заявления и сообщения граждан о преступлениях могут быть устными и письменными. Устные заявления заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление. Письменное заявление должно быть подписано гражданином. Заявитель предупреждается об ответственности за заведомо ложный донос, что немаловажно для исключения случаев необоснованного возбуждения уголовного дела и возможного нарушения прав и интересов граждан, которых такое заявление касается. Сообщения предприятий, учреждений, организаций, органов власти, должностных лиц должны быть сделаны в письменной форме.

Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии заявлений и сообщений о преступлениях и решения по ним принимались в трехдневный срок, а в исключительных случаях - в десятидневный. По поступившим заявлениям и сообщениям могут быть выполнены некоторые проверочные действия - истребованы материалы, получены объяснения. Следственные действия до возбуждения уголовного дела производиться не могут, кроме тех, которые специально оговорены в законе (осмотр места происшествия - ч. 2 ст. 178 УПК).

Анонимные заявления и сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях не могут служить поводом для возбуждения уголовного дела, однако они являются сигналом для проведения оперативно-розыскных мероприятий, особенно если речь идет о таких опасных преступлениях, как террористические акты, убийства, взрывы, поджоги и т.п. Анонимные письма и заявления о готовящихся или совершенных преступлениях должны направляться прокурорами в органы безопасности или внутренних дел, в зависимости от содержания обращений (п. 4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 30 июля 1992 г. № 33 "О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации"). По результатам оперативно-розыскных действий, если будут обнаружены признаки преступления, уголовное дело должно быть возбуждено обязательно. Своеобразным заявлением о совершенном или готовящемся преступлении является явка с повинной, о чем составляется протокол (ст. 111 УПК).

По каждому заявлению или сообщению должно быть принято одно из следующих решений: о возбуждении уголовного дела; об отказе в возбуждении уголовного дела; о передаче полученного заявления или сообщения по подследственности. В связи со сказанным необходимо иметь в виду, что Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 24 от 9 апреля 1996 г. четко определена компетенция специализированных прокуратур - транспортных, военных, войсковых частей, прокуратур по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний, природоохранных прокуратур. Осуществляя надзор, прокурор должен проверять обоснованность принятого соответствующим органом решения, а также выяснять, сообщено ли заявителю о принятом решении. Последнее обстоятельство важно для обеспечения прав и интересов граждан.

Прокурор обязан в соответствии с законом (п. 1 ст. 211 УПК) не реже одного раза в месяц проверять исполнение законов при приеме, регистрации, учете заявлений и сообщений о преступлениях.

Придавая большое значение данному участку прокурорской деятельности, Генеральный прокурор Российской Федерации требует от подчиненных ему прокуроров выработать такую систему надзора, чтобы проверками своевременно охватывались все находящиеся на рассмотрении заявления и сообщения о преступлениях, не допускалось промедления в возбуждении уголовных дел при очевидных признаках преступления, проведения не вызванных необходимостью проверочных действий, принятия незаконных и необоснованных решений. При выявлении нарушений порядка приема, регистрации, учета заявлений и сообщений о преступлениях, фальсификации материалов доследственной проверки необходимо ставить вопрос об ответственности виновных лиц вплоть до возбуждения уголовного преследования. Прокуроры должны строго следить за фактическим устранением вскрытых нарушений (см. Приказ № 10).

3. Оперативно-розыскная деятельность, осуществляемая гласно или негласно уполномоченными на то законом государственными органами, имеет целью защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств. Эта деятельность должна осуществляться строго в рамках законности. Она подробно регламентируется Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" (принят Государственной Думой Российской Федерации 5 июля 1995 г.). В нем сказано: какие оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться (опрос граждан, наблюдение, прослушивание телефонных переговоров и другие); что является основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий (на этапе возбужденного уголовного дела, ставшие известными сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или уже совершенного противоправного деяния, о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, и т.д.); об условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий; об основаниях и порядке судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий (права на тайну переписки, телефонных переговоров, на неприкосновенность жилища и других, закрепленных Конституцией); об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности. Если гражданин считает, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, нарушили его права и свободы, он вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, прокурору или в суд, а они, в свою очередь, при нарушении прав и законных интересов физических и юридических лиц обязаны принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

В Законе дан перечень государственных органов, которым предоставлено право выполнять оперативно-розыскную деятельность, за законностью которой прокуроры осуществляют надзор. К ним относятся: 1) органы внутренних дел, 2) органы федеральной службы безопасности, 3) федеральные органы налоговой полиции, 4) федеральные органы государственной охраны - Главное управление охраны Российской Федерации и Служба безопасности Президента Российской Федерации, 5) органы пограничной службы Российской Федерации, 6) таможенные органы Российской Федерации, 7) Служба внешней разведки Российской Федерации. Этот перечень исчерпывающий. Он может быть изменен -расширен или сужен только федеральным законом. Осуществляя надзор, прокурор следит за тем, чтобы ни один из этих органов не вышел за пределы полномочий, установленных законодательными актами Российской Федерации.

Прокуроры надзирают за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (п. 2 ст. 1 Закона). Полномочия прокуроров по надзору на этом участке устанавливаются законодательными актами Российской Федерации (п. 1 ст. 30). Детально эта деятельность прокуроров регламентирована Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 5, 25). Надзор за исполнением законов Российской Федерации органами, выполняющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Необходимо обратить внимание на слово "уполномоченные", так как не каждый прокурор может осуществлять надзор за исполнением законов в данной сфере деятельности, а только тот, который уполномочен Генеральным прокурором. Объясняется это тем, что, во-первых, прокурор должен хорошо знать тонкости специфической оперативно-розыскной деятельности, быть специально подготовлен к ней, а во-вторых, оперативно-розыскная деятельность носит обычно конфиденциальный, секретный характер и утечка информации может помешать или свести на нет работу органов, осуществляющих данную деятельность или незаслуженно бросить тень на граждан, оказавшихся в поле зрения этих органов. Следовательно, круг уполномоченных прокуроров сужен до необходимых пределов.

В процессе осуществления надзора уполномоченный на то прокурор вправе запросить (в связи с поступившей в прокуратуру информацией граждан) материалы о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения таких мероприятий; законности принимаемых при этом решений. Руководители органа осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, обязаны про доставить прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения таких мероприятий.

Данные о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору, даже уполномоченному, только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Такие ограничения полномочий прокурора обусловлены прежде всего заботой о безопасности лиц, сотрудничающих с рассматриваемыми органами, так как даже случайная, происшедшая по неосторожности, утечка информации об этих лицах может привести к трагическим последствиям для них, их родных и близких.

В предмет прокурорского надзора не входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности. Однако, если под видом особых тактических приемов, методов и средств в ходе оперативно-розыскной деятельности допускаются незаконные приемы, нарушающие права граждан, угрожающие их жизни, здоровью, достоинству, прокурор не только вправе, но и обязан вмешаться для устранения нарушений закона.

Закон предписывает руководителям органов прокуратуры создавать необходимые условия для защиты сведений, содержащихся в предоставленных прокурору оперативно-служебных документах. Гарантией законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности является не только независимый прокурорский надзор, но и ведомственный контроль. Руководители органов, осуществляющих эту деятельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Детально организация и методика прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности регламентирована Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 9 августа 1996 г. № 48 "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации".

4. Порядок предварительного расследования преступлений как в форме дознания, так и предварительного следствия подробно регламентирован уголовно-процессуальным законом. Прокурорский надзор за неукоснительным его соблюдением служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса (подозреваемых, обвиняемых, потерпевших, свидетелей и других граждан), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты общества, государства от преступных посягательств. Только соблюдение предписанных законом процедур расследования может обеспечить достижение истины, объективность оценки

полученной информации, соблюдение конституционного принципа презумпции невиновности (ст. 49 Конституции). Значение точного и неуклонного соблюдения процессуальных норм при расследовании преступлений столь велико, что один из принципов получения доказательств зафиксирован даже в Конституции Российской Федерации: "При осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона" (п. 2 ст. 50).

Организуя и осуществляя надзор за законностью расследования преступлений, прокурор должен ориентироваться и на другие конституционные нормы: решения и действия (бездействие) органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48);

обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52).

Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает на протяжении всего периода расследования использовать всю полноту предоставленных прокурору полномочий для своевременного выявления и предупреждения нарушений законности, прав граждан (Приказ № 10) - обоснованность применения мер процессуального принуждения, обысков, реальное обеспечение права на защиту, на неприкосновенность жилища.

Прокуроры обязаны решительно пресекать применение незаконных методов ведения следствия и дознания, обвинительный уклон при сборе доказательств. При обнаружении таких фактов нужно немедленно решать вопрос о привлечении виновных к ответственности, в том числе уголовной. Быстро и квалифицированно должны рассматриваться жалобы граждан, обращения организаций на действия следователей и работников дознания, а наиболее серьезные из них - проверяться непосредственно на месте.

Законность содержания лиц в изоляторах временного содержания должна проверяться прокурором не реже одного раза в десять дней, причем, как предписывает Генеральный прокурор Российской Федерации, нужно практиковать проверки во внерабочее время и незамедлительно принимать меры по жалобам на незаконность задержания, не допускать использования задержания и ареста как средства получения от подозреваемого или обвиняемого признания вины в совершении преступления.

Особое внимание прокуроры должны уделять вопросам раскрытия преступлений, в первую очередь - тяжких. Осуществляя надзор за исполнением законов следователями и органами дознания, прокуроры следят за качеством и своевременностью проведения неотложных следственных действий по обнаружению и закреплению следов преступления, получению и надлежащей фиксации доказательств, так как от качества первоначального этапа часто зависит успех всего расследования. Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает подчиненных ему прокуроров лично выезжать на место происшествия по делам о бандитизме, террористических актах, массовых беспорядках, убийствах при отягчающих обстоятельствах, а также совершенных в условиях неочевидности, и по другим делам о тяжких преступлениях, исходя ил конкретной ситуации (п. 1.7 Приказа № 10). Для раскрытия преступлений существенное значение имеет создание следственно-оперативных групп, должное взаимодействие следователей и органов дознания, дача письменных указаний о проведении оперативно-розыскных мероприятий в целях получения информации о лицах, совершивших преступления, местонахождении похищенного имущества и о других существенных обстоятельствах.

В целях совершенствования работы необходимо систематически изучать, обобщать и распространять положительный опыт прокурорского надзора за расследованием преступлений и оперативно-розыскной деятельностью, проводить специальные учебно-методические занятия.

5. Не менее ответственный участок прокурорской деятельности - надзор за законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Повышенное внимание должны привлекать решения, затрагивающие конституционные права и свободы граждан - право на свободу и личную неприкосновенность, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища, на собственность и другие. Ограничение этих прав допускается только в строгом соответствии с законом и с предварительной санкции (согласия) суда или прокурора. В соответствии со ст. 23 Конституции ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения. Порядок обращения в суд за разрешением на проведение оперативно-розыскных или следственных действий, ограничивающих это право, определен постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 13 "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации". В Конституции указано также, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению (п.2 ст.22), Правда, в Заключительных и переходных положениях Конституции говорится, что до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с Конституцией сохраняется прежний порядок.

Прокурор должен следить за тем, чтобы ни одно решение органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, следователей о выполнении тех или иных действий, мероприятий, для реализации которых в соответствии с законом требуется санкция прокурора, не осуществлялось без его согласия.

Особого внимания прокурора заслуживают решения органа дознания или следователя, влияющие на движение уголовного дела. Прежде всего это относится к законности и обоснованности решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении дела и передаче по подследственности заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Изучение практики показывает, что на данном этапе расследования допускаются многочисленные нарушения по разным причинам: низкая квалификация лиц, производящих дознание, или следователей, небрежное отношение их к своим обязанностям, нередко связанное с перегрузкой в работе, нежелание заниматься "мелочевкой", стремление приукрасить статистическую отчетность, а иногда и корыстные злоупотребления. Одно из часто встречающихся нарушений закона - решение с согласия прокурора об отказе в возбуждении или прекращении уголовных дел с применением мер общественного воздействия без учета реальных возможностей их осуществления, а иногда и без достаточных доказательств вины лица в совершении преступления. Другой ответственный момент - принятие решений на завершающем этапе расследования. Поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает в целях предупреждения принятия незаконных решений на этом этапе осуществлять обязательную проверку всех уголовных дел, исключить факты приостановления и прекращения дел, пока не исчерпаны все возможности для сбора доказательств и изобличения преступников. Законность прекращения уголовных дел и приостановления расследования необходимо проверять не позднее одного месяца со дня вынесения соответствующего постановления (п. 1.10 Приказа № 10). В Приказе дается указание систематически, не реже одного раза в квартал, по делам, приостановленным производством на основании п. 1 и 3 ст. 195 УПК, осуществлять проверки исполнения требований закона о мерах по установлению и розыску преступников, анализировать причины и условия, способствовавшие уклонению обвиняемого от следствия и суда, принимать необходимые меры к их устранению и предупреждению.