прок надз ! / ФЗ О прокуратуре / 21

Статья 21. Предмет надзора

(в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 31-ФЗ)

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

1. Понятие предмета надзора играет ключевую роль для понимания содержания надзорной деятельности, ее сущности и специфики.

До принятия в 1992 году первого российского Закона о прокуратуре предмет надзора за исполнением законов рассматривался только в специальной литературе. Существовало большое количество определений предмета надзора, что хотя и характеризовало актуальность проблемы, но отнюдь не способствовало выработке столь необходимого для единообразия прокурорской практики целостного представления о содержании названного понятия. Данная в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" характеристика предмета надзора за исполнением законов в известной мере устранила указанный недостаток и определила основные параметры деятельности в данной отрасли прокурорского надзора.

2. В качестве ядра предмета надзора выступает исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в ч. 1 комментируемой статьи. Такой подход реально отражает специфику статуса прокуратуры как надзорного органа, в силу которой к числу ее главных задач относится обеспечение точной и единообразной реализации зафиксированных в Законе правовых предписаний.

Необходимо отметить достаточно широкое содержание используемого понятия исполнения законов. Наряду с собственно исполнением законов, представляющим собой активную деятельность по осуществлению предписаний закона, оно охватывает также и все иные формы реализации права, в том числе и соблюдение законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным законом.

Исполнение законов может выражаться в виде действий или правовых актов. Действия и акты едины по своей сущности. И те и другие представляют собой решения, направленные на проведение в жизнь требований закона. Различия состоят в основном в их оформлении. Правовые акты имеют форму документов, действия таковой формы не имеют. Однако следует заметить, что в большинстве случаев действия по исполнению законов в конечном счете также оформляются документально. Поэтому документальная форма законоисполнительной деятельности является доминирующей, во всяком случае, должна являться таковой. Она позволяет более точно и определенно оценивать соответствие практики исполнения законов содержащимся в них предписаниям, оперативно и своевременно устанавливать ее отклонения от требований правовых норм и принимать меры к их устранению.

3. Закон возлагает на прокуратуру надзор за исполнением законов определенным кругом органов и должностных лиц. К ним относятся федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля и их должностные лица. Данный перечень является исчерпывающим и расширению не подлежит.

Новая редакция Закона "О прокуратуре Российской Федерации" внесла существенные изменения в систему объектов, надзор за законностью деятельности которых осуществляет прокуратура. В частности, из нее исключены общественные и политические организации и движения, предприятия, учреждения, организации и объединения. Имелось в виду, что в условиях наблюдающейся демократизации общества, упрочнения и развития рыночных отношений применительно к названным общественным, политическим л экономическим структурам должны использоваться иные средства контроля. Сказанное, однако, не означает, что прокуроры не должны реагировать на факты нарушения закона. Имеющиеся в их распоряжении надзорные полномочия (см. комментарий к ст. 22, 27), функция уголовного преследования и др. обеспечивают реальные возможности принятия необходимых мер по устранению противозаконных действий. В частности, прокуроры обязаны реагировать на действия указанных организаций, учреждений, объединений, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание социальной, национальной, расовой, религиозной розни и вражды, пропаганду фашизма, создание незаконных вооруженных формирований.

4. Для обеспечения законности в деятельности государственных и муниципальных предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций целесообразно использовать возможности органов контроля, надзор за законностью деятельности которых осуществляет прокуратура. С помощью имеющихся в их распоряжении правовых средств прокурорам следует обеспечить ориентацию контролирующих органов на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах. В ситуациях, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, действуют положения ст. 26-28 Закона, о чем будет сказано ниже.

5. Прокурор осуществляет надзор только за исполнением законов. При этом следует иметь в виду всю систему действующих законов. В их число входят: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, а также законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции 1993 г. в части, не противоречащей ей.

Надо сказать, что среди ученых нет единства в понимании вопроса о том, за исполнением каких актов осуществляет надзор прокурор. В частности, в научных трудах обосновывается точка зрения, согласно которой прокуратура правомочна следить и за исполнением правоприменительных актов, поскольку в них реализуется закон. Весьма солидную поддержку до сих пор имеют суждения, исходящие из правильных в принципе представлений о законах и подзаконных актах как элементах единой системы, позволяющие сторонникам этих суждений делать несколько неожиданный вывод о необходимости вменять в обязанность прокурору надзор за исполнением даже ведомственных инструкций. Определяющей в решении данного вопроса, очевидно, должна быть позиция законодателя, который однозначно говорит о том, что надзор не распространяется на исполнение каких-либо других правовых актов, кроме законов. Такое решение полностью согласуется с сущностью прокурорского надзора, учитывает назначение прокуратуры, играющей ключевую роль в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности. Что же касается подзаконных актов, то их исполнение должно контролироваться иными органами, но не прокуратурой. Представляется, что исключение может быть сделано только для указов Президента Российской Федерации нормативного характера. В условиях переходного периода, сложившейся практики правового регулирования указы Президента Российской Федерации часто выполняют роль законов. Их издание нередко связано с тем, что законодательные органы не обеспечивают оперативного принятия нужных обществу правовых актов. Указы Президента Российской федерации в известном смысле восполняют имеющиеся пробелы. Они обладают высоким уровнем юридической силы. Есть достаточные основания полагать, что исполнение указов Президента Российской Федерации нормативного характера, изданных в пределах компетенции Президента, соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, должно входить в предмет надзора, хотя в Законе о прокуратуре на этот счет нет прямого указания.

6. В предмет надзора также входит законность правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления и органами контроля.

В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип верховенства закона. Правовые акты федеральных министерств и ведомств, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое поклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры, к решению которой прокуроры должны подходить предельно ответственно и профессионально. Принцип верховенства федеральных законов обусловливает необходимость соответствия им также законов субъектов Российской Федерации.

7. Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь в комментируемой статье, может выражаться по-разному. Это, в частности:

отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться: в незнании закона; игнорировании требований закона; отсутствии должной юридической подготовки и культуры разработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит издание правовых актов; стремлении отдельных должностных лиц, от которых зависит издание правового акта, к получению незаконных льгот, привилегий, к достижению иных корыстных целей.

8. Прокурорам следует использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для предупреждения издания правовых актов, не соответствующих федеральным законам. В этом плане особое значение имеет участие прокуроров в подготовке проектов правовых актов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Этим актам принадлежит большая роль в реализации федеральных законов. Акты органов субъектов Федерации в значительной мере определяют состояние законности и правопорядка в регионах. В связи с этим прокурорам желательно проводить необходимую работу по оказанию правовой помощи представительным (законодательным) и исполнительным органам субъектов Российской Федерации при подготовке проектов правовых актов с тем, чтобы впоследствии не прибегать к их опротестованию. Следует также искать формы влияния прокуроров на принятие правовых актов федеральными министерствами и ведомствами, контролирующими органами, органами местного самоуправления.

9. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" с достаточной полнотой определил компетенцию органов прокуратуры. В своей деятельности они должны строго руководствоваться положениями Закона и не подменять другие государственные органы. Такая подмена опасна тем, что, во-первых, снижает эффективность усилий прокуратуры по решению своих прямых задач и, во-вторых, влечет вмешательство в деятельность этих органов, затрудняя выполнение ими своих непосредственных функций. В конечном счете оказываются необеспеченными в должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуру, и те участки работы, которые поручены другим государственным органам. поскольку происходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на них обязанностей. Нельзя не учитывать, что в этих обстоятельствах прокуратура принимает на себя и значительную долю ответственности за чужие ошибки и просчеты.

Практика свидетельствует о многочисленных отступлениях от вышеупомянутого требования Закона, так как прокуроры не всегда своевременно определяют ту грань, которая отделяет сферу их деятельности от иных сфер. Более того, прокуратура вынуждена отстаивать авторитет закона, подчас выполняя не свойственные ей функции, поскольку соответствующие органы не обеспечивают их выполнение. Наиболее часто такого рода ситуации связаны с деятельностью контролирующих органов.

Во избежание вышеуказанных ошибок прокуроры должны:

точно знать свои задачи и полномочия; иметь по возможности полное представление о задачах и полномочиях по обеспечению законности органов, с которыми пересекается деятельность органов прокуратуры; принимать решение о необходимости прокурорского вмешательства, при условии если нарушена законность и ее вое становление возможно только силами прокуратуры.

Положение прокуроров обязывает их активно использовать имеющиеся в их распоряжении возможности по проверке законности мер, принимаемых контролирующими и другими государственными органами по пресечению неправомерных действий органов власти, управления, государственных и муниципальных пред приятии, разного рода коммерческих и некоммерческих структур.

10. С учетом требования о недопустимости подмены прокуратурой иных государственных органов в Законе определяются поводы и основания проверок исполнения законов. Они проводятся при наличии двух обязательных условий: 1)прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения закона; 2) содержание информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и требуется принятие мер непосредственно прокурором. Исходя из содержания Закона, таким образом, в качестве основания для проверок выступают данные о нарушении законов. Поводами соответственно являются поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений.

Проверки могут быть различными по масштабу в зависимости от содержания и характера имеющейся в распоряжении прокурора информации. Они могут охватывать в целом системы органов, указанных в ст. 21, либо отдельные их звенья. Такие проверки проводятся, как правило, на основе результатов анализа состояния законности, обобщения всей поступившей в органы прокуратуры информации. Однако крупномасштабная проверка может быть "инициирована" органами контроля, иными органами, занимающимися вопросами оценки показателей законности в определенных сферах деятельности.

Названные проверки отражают своего рода стратегическую линию деятельности органов прокуратуры. В настоящее время их тематика достаточно разнообразна. К числу важнейших направлений работы прокурора относится надзор за исполнением законов: о соблюдении конституционных прав граждан, о собственности, предпринимательской деятельности, о приватизации, об охране окружающей среды, налогового, банковского, таможенного, земельного законодательства. Такого рода проверки, как правило, заранее планируются. Их проведению предшествует относительно длительный этап подготовительной работы.

Другой вид проверок - это проверки текущего характера. На них приходится основной объем надзорной деятельности прокуратуры. Поводом для проведения данного вида проверок служит поступающая в прокуратуру информация о конкретных фактах нарушения закона.

Результативность проверки зависит от уровня организации работы по ее проведению. Прежде чем приступить к проверке, прокурор должен четко определить ее задачи, содержание и источники необходимой информации, средства получения, анализа и оценки данных, возможные формы реализации материалов проверки. Все эти моменты отражаются в ее плане, разработка которого должна предшествовать самой проверке. Планом, как правило, предусматриваются также формы использования помощи специалистов, содержание адресуемых им заданий, порядок взаимодействия с контролирующими органами и др.

Существенное значение для достижения оптимальных результатов имеет правильность определения источников информации. В качестве них могут выступать: акты представительных и исполнительных органов власти, органов местного самоуправления, статистические и иные отчетные данные о работе указанных органов, материалы контролирующих органов, материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел, заявления и жалобы граждан, сообщения средств массовой информации и др. Непременным условием результативности проверок является знание актов, определяющих порядок правового регулирования вопросов, подлежащих проверке, наличие полного и всестороннего представления о методической литературе. При производстве проверок прокурор руководствуется требованиями соответствующих приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации.

Генеральная прокуратура, определяя надзорную политику, проводит курс на решение органами прокуратуры только тех вопросов, которые входят в их компетенцию. Прокуроры не вправе осуществлять проверки, относящиеся к сфере деятельности других государственных органов. Прокурорские проверки не должны касаться исполнения подзаконных и ведомственных актов. Такая практика является по существу вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность.