5. Реформа земской организации местного самоуправления в 1917 году (Реформы Временного правительства).

Статус земской организации в системе государственного управления. Земские органы общественного управления по замыслу авторов реформ должны были стать органами местной государственной власти. Земство фактически становилось местной властью, которая представляла собой самый низший элемент в системе государственной власти.

Расширялись предметы ведения земской организации местного самоуправления. В числе новых им передавались следующие вопросы:

вопросы оказания юридической помощи местному населению;

заведование школьным делом в учебном отношении (контроль за учебно-воспитательным процессом);

устройство бирж труда;

принятие мер по охране труда;

заведование милицией.

Структура земских органов управления и порядок их формирования. Структура земских органов управления осталась прежней. В то же время принципиально качественные изменения произошли в порядке формировании представительных органов.

Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 года провозгласила новый принцип формирования земских представительных органов – принцип всеобщего избирательного права.

Проведение выборов в волостное земское Собрание, как правило, предусматривалось по мажоритарной системе. Применение пропорциональной системы допускалось для всех волостей уезда по постановлению губернской управы, для отдельных волостей – по распоряжению министра внутренних дел.

Число гласных определялось на волость по 20-50 человек в зависимости от количества жителей.

Корпус гласных составлял волостное земское собрание. Его председатель избирался из числа гласных. Исполнительным органом являлась волостная земская управа во главе с председателем.

Выборы в земское уездное Собрание проводились по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением менее 50 тысяч жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, так как приравнивались по правам к уездному земству. Гласные в губернское земское Собрание выбирались уездными земскими собраниями или городскими Думами.

Статус гласных. В состав земских Собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на один год. Свои обязанности гласные исполняли на безвозмездной основе, но Собраниям предоставлялось право возмещать им расходы по поездкам в Собрания в виде путевых суточных. Собрания проводились один раз в год, чрезвычайные – по мере надобности без всякого разрешения и без утверждения повестки заседания.

Статус управ как органов земского управления. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было не только гласных, но и любого гражданина, имеющего избирательное право. Заместитель председателя управы избирался земским собранием. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускались совмещения земских должностей ни с какими платными должностями по государственной и общественной службе. Члены управы и председатель не могли принимать участие в земских подрядах и поставках. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведования отдельными отраслями, комиссии и специальных сборщиков.

Взаимоотношения между органами государственной власти и земскими органами управления. Обязательные постановления для исполнения могли приниматься земскими представительными органами на губернском и уездном уровнях. Губернский комиссар как представитель Временного правительства имел право либо опротестовать эти постановления в случае нарушения закона, либо вернуть в эти органы для вторичного рассмотрения по существу.

Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов. Губернский комиссар вносил их в административный отдел окружного суда, а уездный – на волостное земство административному судье уезда.

Были внесены изменения в Земское Положение в части устранения опеки и подавления самостоятельности земских органов управления; улучшения земских финансов и кредитования земств; предоставления земским органам права на образование союзов и товариществ с земствами других территорий.

Земская организация местного самоуправления получила распространение по всей стране и формировалась с учетом местных особенностей. Этому в немалой степени способствовали такие законодательные акты Временного Правительства как «Положение о волостном земстве» от 21 мая 1917 года и «Положение о поселковом управлении» от 21 июля 1917 года.

Вместо заключения. Отношение современников к земству как уникальному общественному институту в жизни российского общества было далеко неоднозначным. Впрочем, и среди исследователей наблюдаются неоднозначные оценки роли и места земской организации общественного управления. Одни рассматривали земство как институт самоуправления (5,33), другие – в качестве «временной надстройки» над самоуправлением, необходимость которой вытекала из неравномерности зрелости городских и сельских сообществ. Земство было призвано помочь сельским сообществам быстрее пройти путь реформирования в рыночных условиях и стать вровень с городскими сообществами».(6,213)

На наш взгляд, земская организация общественного управления – это еще не полноценный институт местного самоуправления, а скорее всего переходная модель, которая позволила местным сообществам получить необходимый опыт организации самоуправления на местном уровне. И если бы не события октября 1917 года, вполне возможно, что земская организация общественного управления получила бы свое дальнейшее развитие. Как показывают исследования представителей российской муниципальной науки (Л.А.Велихова и других) наиболее перспективным направлением реформирования земской организации местного самоуправления являлся ее преобразование в муниципальную организацию местного самоуправления. При этом всемерно учитывался практический опыт становления местного самоуправления, уровень социально-экономического развития регионов России, их культурно-исторические и национальные особенности.