2. Муниципальные служащие (правовой и социальный статус, особенности, функции и содержание деятельности)
2.1. О правовом статусе муниципальных служащих
Муниципальным служащим является гражданин, который осуществляет профессиональную деятельность на постоянной основе в соответствии со своими обязанностями по должности муниципальной службы за определенное вознаграждение, выплачиваемого за счет средств местного бюджета.
К числу принципов, определяющих особый правовой статус муниципальных служащих относят:
1. Публично-правовое оформление статуса муниципального чиновника. Его права, обязанности, ограничения, необходимые гарантии и ответственность муниципального чиновника устанавливается законодательством, а не гражданско-правовым (трудовым) договором.
2. Принцип квалификации.
3. Принцип карьеры.
4. Принцип верности муниципального чиновника конституции государства, уставу муниципального образования.
5. Принцип алиментирования (положение о достаточном, достойном денежном содержании, которое ориентируется на гарантирующее социальному положению муниципального чиновника обеспечение).
6. Принцип обязанности работодателя по социальному обеспечению муниципального чиновника.
7. Недопустимость забастовок для муниципальных чиновников. (5)
Кем является муниципальный служащий? Чиновником, менеджером или чиновником-менеджером? Не вдаваясь в дискуссию по этому вопросу, заметим, что муниципальный служащий, занимающий должность на муниципальной службе ассоциируется, прежде всего, с чиновником.
Чиновник (1. civil servant, official, officer, vunktionery; 2.bureacrat), рассматривается в двух значениях. С одной стороны – это государственный служащий, имеющий чин, служебное звание. С другой стороны, под чиновником понимается человек, ведущий свою работу равнодушно, бюрократически, без интереса. В этой связи – чиновничество, чиновничий аппарат, чинуша. (6)
В практике муниципального (коммунального) управления в странах Европы получило распространение понятие «муниципальный чиновник», которое идентично термину «муниципальный служащий».
Муниципальные служащие непосредственно не создают материальных ценностей. Нематериальный характер их труда заключается в том, что его объектом выступают не материальные предметы, а поведение людей, управление человеческими ресурсами. (7)
Муниципальные служащие занимают особое место в социальной структуре общества – место организаторов жизнедеятельности местного сообщества, а основным средством реализации задач и функций и является муниципальная служба. Главная особенность профессиональной деятельности муниципальных служащих в том, что она носит управленческо – коммуникативный и инновационный характер.
Деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника, то есть управленческую деятельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью. (8)
Вместе с тем предмет и характер труда государственных и муниципальных служащих во многих аспектах совпадают, что сближает эти две группы чиновников. Не случайно законом субъекта Российской Федерации должно устанавливаться соотношение муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Что же касается словосочетания «чиновник-менеджер», то оно мне напоминает известное пушкинское выражение «барышня-крестьянка».
2.2. Особенности правового и социального статуса муниципальных служащих
Статус муниципального служащего включает его права и обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, а также соответствующие гарантии. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил исчерпывающий список прав и обязанностей муниципальных служащих, а также определил ограничительные и запретительные нормы, гарантии, связанные с принятием и прохождением муниципальной службы.
Права муниципального служащего можно подразделить на несколько основных групп. В первую группу включены права, которые должен соблюдать муниципальный служащий в части исполнения своих должностных полномочий. Последние облегаются в письменной форме в виде должностной инструкции. Вторая группа призвана, с одной стороны, обеспечивать участие муниципального служащего в работе по совершенствованию муниципальной службы в местной администрации, а, с другой – стимулировать муниципального служащего в реализации своих профессиональных планов при прохождении муниципальной службы. В третью группу можно включить права, позволяющие муниципальному служащему защищать свою честь и достоинство вплоть до обращения в суд. Четвертая группа прав связана с пенсионным обеспечением с учетом стажа государственной и муниципальной службы в связи с выходом в отставку.
Что касается обязанностей муниципального служащего, то они довольно четко определены законодательством, а также должностными инструкциями и другими нормативными документа соответствующего органа местного самоуправления.
Ограничения можно сгруппировать по нескольким основным направлениям. Первая группа ограничений связана с выбором видов деятельности. Речь идет о том, что муниципальному служащему не разрешено заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Вторую группу составляют ограничения, которые не разрешают муниципальным служащим принимать участие в забастовках. Они не вправе создавать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (кроме профсоюзов), а также использовать свое служебное положение в интересах вышеназванных организаций. Третья группа ограничений связана с запретом совмещать муниципальному служащему в случае избрания или назначения на муниципальную или государственную должности, избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза и других ограничений с муниципальной службой. В четвертую группу включены ограничения на участие в предпринимательской деятельности, в управлении коммерческой организацией и др. Пятая группа ограничений связана с непосредственной служебной деятельностью муниципального служащего в части получения гонораров, вознаграждений, выезда в командировки за счет средств физических и юридических лиц, использования в неслужебных целях средств материально-технического, финансового информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию.
О конфликте интересов на муниципальной службе. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет и может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. В данной ситуации возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Данное противоречие способно привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций и общества.
Социальная ответственность муниципального служащего определяется его профессиональным положением и социальной ролью в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества. Она выступает одновременно и как регулятор организационного поведения, и как инструмент совершенствования муниципального управления, и как механизм связи с населением. Вместе с тем социальная ответственность воздействует на поведение муниципальных служащих в соответствии с целями и интересами местного самоуправления. При этом каждый муниципальный служащий должен отвечать за результаты своей управленческой деятельности.
2.3. Муниципальные должности (виды, классификация)
Виды муниципальных должностей. В практике муниципального управления в современной России рассматриваются два вида муниципальных должностей.
Первый вид предусматривается уставом муниципального образования в соответствии с законодательством. К муниципальной должности данного вида относится выборная муниципальная должность, например, глава муниципального образования.
Второй вид муниципальной должности предусматривается в муниципальных управленческих организациях (органах местного самоуправления), образуемых в соответствии с уставом муниципального образования. Ко второму виду относятся должность муниципальной службы, под которой понимается должность в муниципальных управленческих организациях, т.е. в органах местного самоуправления. Она образуется в соответствии с уставом муниципального образования и вносится в «единый реестр выборных муниципальных должностей и должностей муниципальной службы.
Муниципальная должность муниципальной службы предусматривает установление круга обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнения этих обязанностей, а также ее замещение на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора.
Классификация муниципальных должностей. Классификация муниципальных должностей в муниципальном образовании устанавливается муниципальными нормативными актами в соответствии с реестром, устанавливаемым законом субъекта Российской Федерации.
Классификация муниципальных должностей определяется:
1. По органам местного самоуправления (муниципальным управленческим организациям):
1) местная администрация муниципального образования;
2) представительный орган муниципального образования (аппарат);
3) контрольный орган муниципального образования;
4) избирательная комиссия муниципального образования (аппарат).
2. По группам должностей: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности муниципальной службы.
3. По функциональным признакам должностей, определяемых с учетом исторических и иных местных традиций.
Обратим внимание на следующий момент. К муниципальным должностям муниципальной службы не относятся выборные муниципальные должности (глава муниципального образования), муниципальные должности избранных в состав представительного или иного выборного органа местного самоуправления, а также муниципальные должности председателя, заместителя председателя, секретаря и члена избирательной комиссии муниципального образования.