29. Земские учреждения и правоведческая база

Мы переходим к изучению правоведческой базы земских учреждений, связанной с Реформой местных налогов, с Уставом призрения и другими благотворительными акциями. Для этого нам необходим исторический экскурс, связанный с Местной Реформой в Пруссии, происходившей с 1875 по 1893 год и завершившейся преобразованием, так называемых, Коммунальных Союзов. Этот важный шаг в сфере социальной работы был сделан по инициативе министра финансов Микеля. Одновременно с этим была проведена Реформа коммунальных налогов, имеющая прямое отношение к сегодняшнему зарубежному опыту, к местному самоуправлению, к территориальной деятельности различных социальных групп. (В этом аспекте пытаются развиваться некоторые социальные структуры современного Российского Государства).

Возвращаясь к Прусскому государству, можно отметить еще один шаг министра финансов Микеля: городам и общинам было разрешено заниматься проблемой реальных налогов в различных сферах деятельности. При этом данным социальным структурам было разрешено делать надбавки к государственному подоходному налогу для оказания реальной, действенной помощи населению; пользоваться воспособлениями от казны для проведения благотворительных акций нуждающимся.

Общественное призрение, подчеркивал министр финансов Микель, связано с созданием мелких земельных единиц в провинции; городских попечительств о бедных, нуждающихся, нетрудоспособных лицах. В крупных городах должны быть мелкие самоуправляемые единицы, дабы каждый отдельный человек не был раздавлен мощной бюрократической машиной.

Необходимо запомнить, что на Западе, в развитых странах с демократической ориентацией, культурность страны измеряется не увеличением государственного бюджета, а совершенствованием системы местных налогов.

Средства, которые тратятся производительно на местные нужды, дают возможность удовлетворить те потребности населения, которые поднимают его духовное и материальное благосостояние, на чем, по сути, зиждется мощь и величие государства.

История законотворчества

Занимаясь историей законотворчества, трудовой помощью в области общественного призрения, характером призрения бедных по официальным источникам, вплоть до XVIII века, ученые особенно выделяют принцип добровольного милосердия, связанный с Уставом Св. Владимира, разработанным в 996 году. Это был Первый Законодательный Акт Российского Государства, устанавливающий Право призрения бедных. И в этом его непреходящая историческая и нравственная ценность. По данному Уставу Право призрения бедных предоставлялось, прежде всего, духовенству. Речь шла о заботе и попечении “больных, увечных и богадельных”.

При этом разрешались частные вклады, добровольные пожертвования, десятая часть всех сборов налогового характера шла на благотворительные цели.

Но в XIX столетии, читаем мы в трудах историков по социальной работе, возник вопрос о реорганизации действующего Права об общественном призрении.

Нам интересна историческая хроника, связанная с данными нравственными, благотворительными проблемами. В нашем курсе по социальной работе в данном аспекте исключительной, важной является дата от 1 января 1864 года. Это было первое признание на государственном уровне о недостаточности действующего законодательства. Причем, был найден своеобразный компромисс между Земским Положением, связанным с “обязанностями, степенью власти и способами действия земских учреждений”, и статьей второй временных правил “впредь до коренного пересмотра Устава об общественном призрении”.

В 1870 году было издано, так называемое, Городовое Положение. В нем открыто признавалось, что старый Устав об общественном призрении с Приказами и Постановлениями оказался совершенно несостоятельным.

В 1892 году от 2 июня было опубликовано Высочайшее Повеление Министерству Внутренних Дел с требованием “составления нового Устава общественного призрения”.

В 1892 году в октябре Высочайшим повелением была создана Правительственная комиссия под председательством статс-секретаря, выдающегося правоведа и ученого К.К.Грота.

Целью комиссии (или ее нравственной сверхзадачей, применяя театральные термины) было “производство исследования того современного положения, в котором находится общественное призрение в России. Начертание проекта законодательных мер, обнимающих дело призрения во всех его частностях, для внесения такого проекта в государственный Совет в установленном порядке”.

В 1893 году была создана особая подкомиссия под председательством знатного царского сановника Д.В.Князева. В нее вошли шесть членов, представителей интеллектуально-художественной, философской, правоведческой элиты. Среди них были барон О.О.Буксгевден – основатель Домов Трудолюбия немецкого типа, П.А.Харитонов, профессора П.И.Георгиевский, С.М.Латышев, М.О.Фесенко, Н.В.Бреверн.

В 1893 году ценой невероятных творческих, духовных усилий данного коллектива выдающихся людей был разработан “Свод Положений по общим вопросам об организации призрения бедных” или схематичный Проект Закона об общественном призрении.

Замечательный российский ученый Е.Д.Максимов в своей интересной статье “Устав попечения о нуждающихся” особо подчеркивал, что в Действующем Государственном Праве нет установления общего принципа призрения бедных, а в законопроектах, разработанных Герье, Гротом, Буксгевденом и другими все это имеется.

В 1893 году было разработано общее положение в сфере социальной работы и благотворительности, суть которого сводилась к следующей формулировке: “призрение бедных есть обязательное дело государственного управления. Государственное вспомоществование должно проявляться только в размере минимальной и безусловной необходимости, удовлетворяя лишь насущным потребностям существования”.

В 1897 году профессор Герье, занимаясь проблемами благотворительности в государственном, законодательном масштабе с учетом сегодняшних и будущих исторических реалий, писал: “Общественное призрение должно составлять деятельность общегосударственных и местных учреждений. Объем, интенсивность и правильность постановки общественного призрения везде находятся, с одной стороны, в зависимости от наличных культурных и платежных сил данной местности, а с другой, от размера в ней нужд и бедности.

Вследствие этого всякая попытка нормировать объем общественного призрения, независимо от разнообразия местных условий, останется бесплодным законодательным актом. Отсюда следует во 1-ых, что ввиду низкого уровня местных сил и платежных средств во многих местностях России нет возможности в настоящее время установить по всей Империи и обязательную помощь не только по отношению ко всем разрядам нуждающихся, но и к отдельным разрядам оных; во 2-ых, что при организации общественного призрения необходимо принять во внимание различие между городом и деревней в отношении наличности в них культурных и экономических сил” (Общее основание Статьи 16).

Мы не можем не остановиться на замечательных, гуманных, христианских мыслях профессора Грота, вошедших в Проект его благотворительного законодательства в 1897 году.

Выдающийся правовед писал, что “общественное призрение имеет своей задачей попечение об отдельных лицах и семьях, которые впали в крайнюю нужду и ни собственными силами, ни при содействии родственников и близких им людей не могут избавиться от этой- нужды и предупредить нищету. Помощь нуждающимся должна быть индивидуальной (задолго до зарубежного опыта в сфере индивидуальной, групповой и общинной работы. – А. С.), т. е. проявляться непосредственно по отношению к каждому нуждающемуся. Ни виды, ни размеры помощи не могут быть определены законом и должны зависеть от местных условий и средств” (статьи 1, 2 и 3).

Сравнивая Постановления Сената в сфере общественного призрения и концепции, проекты выдающихся правоведов, мы ощущаем огромную разницу между бюрократическим, формальным подходом к человеку и христианскими высоконравственными принципами, связанными с абсолютной ценностью каждого индивида, тем более страждущего.

В Уставе общественного призрения (статьи 200 – 266), утвержденном Сенатом, признается принцип обязательности призрения по отношению к одной только категории лиц, а именно, по отношению к тем душевнобольным, которые представляют опасность для окружающих.

В Проектах, разработанных Герье, Гротом, Буксгевденом, Максимовым, Князевым, Георгиевским и другими, признаются лицами, подлежащими обязательному призрению, душевнобольные, сироты, беспомощные старики, калеки, все те нуждающиеся, неоказание помощи которым может повлечь за собой лишение жизни или здоровья, или может повести к нарушению безопасности.

Обязательному призрению также подлежат лица, временно лишенные заработка.

Проект подкомиссии от 1893 года расчленяет всех, имеющих право на обязательное призрение, по следующим категориям:

– неспособных к работе;

– способных к работе, но временно впавших в крайнюю нужду;

– отсутствие заработка, как основание права на общественное призрение.

Нам хочется более подробно остановиться на Проекте профессора Герье в сфере благотворительности, разработанном в 1897 году. Ученым правоведом различаются две основные общеустановленные формы призрения (открытая и закрытая). Причем, каждая форма в свою очередь, включает в себя три рода благотворительности: постоянное попечение; срочное попечение; временную помощь.

Далее ученый подробно раскрывает каждую позицию.

Постоянное попечение, с точки зрения профессора Герье, применяется к взрослым и детям, одержимым такими болезнями, которые требуют специального ухода.

Срочное попечение применяется к детям до того возраста, когда они будут в состоянии самостоятельно содержать себя. В частности, речь идет о сиротах, брошенных родителями.

Временная помощь, как считает профессор Герье, оказывается в случаях болезни, временной невзгоды, обременения семьей, отсутствия заработка или должности.

Нельзя не отметить, что благодаря усилиям выдающихся правоведов, их подлинному энтузиазму и непоказной, христианской любви к ближнему, удалось усовершенствовать, как бы очеловечить, действующее законодательство, внести в него соответствующие коррективы, и утвердить следующие категории нуждающихся в сфере благотворительности и социальной работы.

К ним относятся: сироты; незаконно рожденные младенцы; лица, нуждающиеся в лечении в больницах; в стационарном лечении, в том числе сифилитики; больные, нуждающиеся в амбулаторном лечении; прокаженные; лица, пораженные хроническими болезнями; умалишенные; увечные; престарелые; безработные; нищие; семьи нижних чинов запаса, призванных на действительную службу.

Список дополняется, с учетом гуманного подхода ко всем социальным слоям, группам, к каждому страждущему, независимо от его социального статуса и происхождения. Сюда включаются: роженицы; временно беспризорные малолетние; лица, укушенные бешеными животными; алкоголики.

Министерство Внутренних дел от 5 мая 1911 года за № 16 разослало по всем губерниям циркуляр, дабы точнее решить, исходя из опроса общественного мнения и руководства на местах, какие социальные группы необходимо ввести в категории, подлежащие обязательному призрению.

Необходимо отметить, что каждое губернское земство во главе со своими начальниками проявило определенные нравственные качества в сфере благотворительности, которые были наглядно зафиксированы в подходе к категориям нуждающихся.

Казанское губернское земство полагало, что обязательному призрению подлежат: душевнобольные, дети-сироты, брошенные родителями и вообще беспризорные; престарелые, дряхлые, увечные, неизлечимые и неспособные к труду земские плательщики; неимущие и совершенно неспособные к труду, не принадлежащие ни к каким обществам и сословиям.

Калужское губернское земство считает, что обязательность призрения вытекает из права каждого лица на достойное существование, необходимости охраны общественной безопасности. Исходя из таких гуманных соображений, представители земства полагают, что должны призреваться дети следующих категорий: “подкидыши и внебрачные, неимущие родителей и неимущие круглые сироты, порочные и с прирожденными душевными недостатками, но поддающиеся воспитанию”. Кроме этих категорий должны призреваться дети-идиоты (в современной медицинской интерпретации: олигофрены и дети с задержкой в интеллектуальном, психофизическом развитии); эпилептики и дети с другими формами психических болезней; дети арестантов и ссыльных; глухонемые и слепые дети.

Калужское губернское земство не обходит своим вниманием и взрослых людей. Руководители данной социальной системы считают, что обязательно должны призреваться душевнобольные, хроники, взрослые слепые и глухонемые; лица, отбывшие срок наказания; лица, случайно впавшие в бедность; нищие и бродяги.

Курское губернское земство и его представители, бесспорно, отстают по своим нравственным, альтруистическим качествам от своих коллег из Калужского земства.

Руководители Курского губернского земства к категориям с обязательным призрением относят душевнобольных, беспомощных калек и увечных, неизлечимых больных, сирот, бесприютных и впавших в нищету детей.

Представители Московского губернского земства проявили полное равнодушие к судьбам многих несчастных людей различных социальных групп, слоев, категорий.

С их точки зрения, обязательному призрению подлежат только душевнобольные. Остальные, по данной концепции, обречены или на нищенское существование, или на мучительную, голодную смерть.

Одесское городское общественное управление проявило удивительную ограниченность в данном вопросе и душевную черствость, уделив внимание, причем, в жестком, волюнтарном ключе, лицам с девиантным, отклоняющимся от нормы поведением.

Представители данной социальной структуры настаивали на устройстве работных домов с принудительным трудом для нищих и тунеядцев, стекающихся в большие города. Единственно на что соглашались представители данной власти, поставить вопрос о призрении идиотов и эпилептиков.

Орловское губернское земство тоже не проявило себя в нравственном, возвышенном аспекте. Руководители данной социальной системы заявили, что обязательному призрению подлежат только подкидыши.

Пензенское губернское земство проявило более возвышенное нравственное начало, вернее его руководители, по сравнению с коллегами из Москвы, Одессы, Орла.

С их точки зрения, обязательному призрению подлежат душевнобольные, калеки, прокаженные, грудные и беспризорные дети, безработные, неизлечимо больные, престарелые.

Представители Пермского губернского земства тоже проявили нравственное начало, способность к состраданию. Они заявили, что обязательному призрению подлежат подкидыши, сироты, душевнобольные, хроники, нетрудоспособные бедняки.

В Симбирском губернском земстве нельзя не увидеть элементов христианской нравственности, сострадания. Обязательному призрению подлежат подкинутые и покинутые дети, малолетние сироты; калеки и увечные; хроники; бедные и неспособные к труду старики.

Представители Черниговского губернского земства проявили высоту духа, замечательные нравственные качества, подлинное понимание благотворительности, включающее в себя опеку и поддержку различных социальных групп и слоев. Обязательному призрению подлежат следующие категории зависимых, страждущих людей: душевнобольные; неимущие, не имеющие возможности пропитать себя заработком по малолетству, старости или болезни; брошенные при том родственниками и однообщественниками, т. е. подкидыши, круглые сироты, больные, калеки, хроники, престарелые; семьи, нуждающиеся вследствие болезни работника; алкоголики.

Удивительную душевную черствость, полное отсутствие чувства сострадания, христианских норм поведения проявили руководители Киевского и Смоленского губернского земства.

Они выступили против самой постановки вопроса об обязательности призрения, как нравственной, христианской нормы. При этом они ссылались на недостаток земских средств. С их точки зрения, установление такой обязательности свяжет деятельность органов общественного призрения. (По всей вероятности, эти руководители, подобно нашим партийным вождям, боялись, что будет труднее утаивать украденное, если законным, официальным путем придется зафиксировать различные категории нуждающихся).