gos_1 / 29.Современный федерализм сущность, типология

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа — строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.

Суть теории дуалистического федерализма — разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти — когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий — оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х годах XX века в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса (если не с периода курса Новой Свободы В. Вильсона), суть программ которых заключалась в признании необходимости кооперации'. Один из первых, кто ввел в оборот термин "кооперативный федерализм", был Эдвард Корвин. Именно он стал популяризировать термин в 30-х годах, противопоставляя кооперативный федерализм Нового Курса Рузвельта дуалистическому федерализму, просуществовавшему в США более 150 лет. Строго говоря, впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана предшественником Корвина Остином Макдональдом в его книге "Федеральная помощь"2.

Суть американского кооперативного федерализма, до сих пор "соперничающего" с дуалистическим федерализмом, обусловлена особенностями американской политической и судебно-право-вой систем. Значительный акцент делается на сотрудничестве и кооперации через состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам. Как отмечает Даниил Елазар, “определение "кооперативный" в выражении "кооперативный федерализм" не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако "кооперативный" означает обязательность фактического поведения - "работать и взаимодействовать вместе"”3.

Несмотря на обозначенные особенности, американская теория кооперативного федерализма, тем не менее, сформулировала общие принципы, универсальные как для американского, так и для других вариантов кооперативного федерализма. По мнению Д. Елазара, эти принципы заключаются в следующем.

Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношении (договорная природа государства). Кооперативный федерализм — это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий. Действует принцип: "Максимум согласия — минимум принуждения"'.

В американской системе кооперативный федерализм развивается на основе сформировавшихся институтов и структур, характер которых лишь модифицируется, приспосабливаясь к идее кооперации. Так, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и штатов за их реализацию. В результате все больше возникает сфер совместного ведения. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела, однако, к внесению изменений в Конституцию США, не ввела официально на конституционном уровне такую категорию как предметы совместного ведения.

Нюансы кооперативного федерализма обнаружились в европейских моделях. Хотя о германском кооперативном федерализме заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 60-х годах), оформился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ 1949 года.

Под термином "кооперативный федерализм" немецкие юристы понимают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации деятельности. Он функционирует в форме постоянных (не реже одного раза в год) конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем2.

Особенностью европейского(германского, австрийского) кооперативного федерализма является введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. По мнению западногерманского ученого Г. Хессе, кооперативный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами', которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции. Появление совместного ведения (совместной компетенции) требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне — не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношениях партнерства (сотрудничество и солидарная ответственность).

Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти2.

Эта тенденция в наибольшей степени отвечает природе федеративных отношений. Размежевание лишь первоначальная стадия (этап) разделения государственной власти и ответственности между центром и составными частями. Цель размежевания в процессе федерализации — объединение. Оно предполагает развитие отношений партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее усиление их роли в будущем.

При реализации модели кооперативного федерализма согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее составными частями государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности в текущем законодательстве, в процессе осуществления полномочий. Отсюда получают интенсивное развитие самые разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. “Федеративное государство, — отмечает П. Пернталер, — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел". Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли”'.

Формирование и развитие кооперативного федерализма выводит на новый уровень и роль межрегиональных связей между субъектами Федерации. В ФРГ, например, это проявляется в особой системе "самокоординации" отношений между землями. Формы такой самокоординации достаточно разнообразны: государственные договоры, административные соглашения, совместные решения конференций отраслевых министерств земель, ежегодные съезды объединения государствоведов ФРГ и т.п. По подсчетам государствоведов Германии, практика "самокоординации" в ФРГ за период 1949—1960 годов вылилась в заключение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглашений. Созданы и действуют более 80 межземельных организаций, координирующих выполнение землями различных задач, возложенных на них федерацией2.

Несмотря на позитивные тенденции развития государственности, вызванные развитием кооперативного федерализма, следует отметить, что как в мировой, так и в отечественной науке до сих пор ведутся споры о том, какой тип федерализма — дуалистический или кооперативный — в большей мере отвечает задачам обеспечения стабильной государственности. Противники системы кооперативных отношений сетуют на нарушение схемы двучленной структуры федеративного государства и создание опасности преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что эти опасения напрасны, ибо федеративная структура, наполненная кооперативным началом, придает федерации гибкость, помогает удерживать равновесие власти и, следовательно, более эффективно обеспечивает стабильность государства. Не следует противопоставлять кооперативный федерализм дуалистическому, который органично развился до кооперативного, и его стержень как зафиксированной системы разделения власти сохранился в модели кооперативного федерализма, хотя и получил гибкие механизмы реализации.

Многие ученые считают, что именно теория кооперативного федерализма пользуется в настоящее время наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях3. Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности.

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, этнические, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, на стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, в отличие от концепции дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении кооперативный федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования.

Еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, — однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация — симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

В настоящее время абсолютно симметричных федерации с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считающееся классически симметричным государством, США сегодня уже не являются таковыми. С 1952 года США развиваются как асимметричное государство (особый статус Пуэрто-Рико и Северных Маршалл). Специалисты считают, что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в таком виде'.

Каждое федеративное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии — необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т.д. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные ("свободно присоединившиеся") государства (Микронезия, Пуэрто-Рико и некоторые другие территории, большинство которых были подопечными территориями США по решению ООН после второй мировой войны).

Принципиальным является вопрос: становится ли асимметричным государство как федерация при наличии федеральных округов, федеральных территорий, ассоциированных государств и иных территорий, не являющихся субъектами федерации? Учитывая, что такие территории могут стать атрибутом любого государства независимо от того, является оно унитарным или федеративным, представляется, что их появление в симметричном федеративном государстве означает наличие элементов асимметрии, не меняющих в целом общей симметричности федерации. Так, ассоциированные государства имеет и Новая Зеландия, которая не является федерацией (острова Кука и Ниуэ). Ассоциированным государством была также Республика Палау в Микронезии, независимость которой провозглашена в конце 1994 года.

Большинство федеративных государств сегодня — это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса. Это именно исключение, а не правило, порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации как таковой.

Наименее удачная модель федерализма — асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

Представляется важным проводить различие между асимметричными федерациями и асимметричными государствами. Асимметричность федерации — это неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Асимметричность государства — когда наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории с другим статусом.

В асимметричной федерации, как правило, неизбежны конфликты и размежевание, так как различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах.

Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты ассимметрии можно было бы разделить на два вида: ограниченная и абсолютная асимметрия.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в право-субъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям.

Абсолютная асимметрия — это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так, Танзания характеризуется полной асимметрией по Конституции 1977 года (Таньганьика и Занзибара).

Почти во всех странах с асимметричной моделью федерализма либо со значительными элементами асимметрии наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия субъектов федерации. Например, в США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов. Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло "размножение" Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации. В Мексике две последние территории получили права штата в 1974 году в связи с празднованием 150-летия государства. Примером борьбы за повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах, является Канада, где провинция Квебек в течение длительного периода требовала признания равноправия французского языка.

В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация асимметричной и допустимо ли признание асимметрии федеративного устройства как объективно заданной модели. По мнению Л. М. Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства'. В. Е. Чиркин, напротив, считает, что наличие асимметричной федерации может быть объективно задано и ее существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма2.

По мнению автора данной работы, асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтное™ и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Естественно, что в отношении второго варианта асимметричности необходим поиск путей для преодоления отрицательных последствий и перехода от асимметричной федерации к симметричной.

Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации — национальный или территориальный.

До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

Несмотря на то что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национального (этнического и национально-лингвистического) факторов при построении федерации. Вместе с тем в науке и практике достаточно распространено мнение о том, что национальный признак недопустим, как основа образования федерации. Так, Р. Галлиссо считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти'. Р. Галлиссо рассуждает о феномене экономической, социальной и культурной транснационализации как перспективе, обеспечивающей исчезновение национального фактора (международная миграция, всеобщая урбанизация и т.д.)2.

В мировой практике примером государства с ярко выраженными этническими особенностями, но избравшего наднациональный подход при построении федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью предотвращения этнических конфликтов, перекроило всю территорию страны на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации.

Территориальный принцип, видимо, следует считать более предпочтительным для образования либо реструктуирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства национальный фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует. Однако это не означает, что допустимость использования национального (этнического) фактора при построении федеративного государства полностью исключается. Необходимость учета национального фактора может быть вызвана объективными обстоятельствами.

По последствиям, которые вызвал национальный фактор, использованный при структуировании федераций, можно выделить по меньшей мере три группы государств.

Первая группа — государства, которые претерпели распад и прекратили свое существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия, Нигерия). Вторая — государства, сохраняющие государственную целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Российская Федерация). Наконец, третья группа государств — стабильные и относительно спокойные федерации (Бельгия, Швейцария).

Наличие последней группы государств свидетельствует о том, что само по себе сочетание территориального и национального признаков при структурировании федерации допустимо. Важно, однако, чтобы его применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы человека и гражданина, равноправие народов и их право на самоопределение, не стимулировало развитие национализма. Одним из условий, защищающих государственность от таких последствий, является формирование федерации на основе принципа равноправия субъектов федерации, их однородности по государственно-правовой природе и равенства по статусу независимо от того, построены ли они по национальному (этническому) или территориальному принципу.

Резюмируя, хотелось бы отметить многообразие современных моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение, видимо, должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии. Федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующий национальный принцип государственного устройства оправдан лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов.