2.1. Формирование статистики как науки и государственной службы

История возникновения российской государственной статистики определяется развитием общества и государства, их социально-экономическими потребностями. Исторический опыт становления статистики в России раскрывает целый ряд общих тенденций и характерных признаков, представляющих интерес для ее дальнейшего развития.

Краткая хронология развития государственной статистики в России

08.09.1802	Введена письменная отчетность министерств по подведомственным им отраслям
19.09.1802	Определена схема отчета губерний
01.11.1802	Учреждено Сословие дворян из 10 человек при Департаменте Министерства внутренних дел для обработки сведений, поступающих из губерний
20.03. Ш 1'	Образовано Статистическое отделение при Министерстве полиции
04.11.1819	Создано Статистическое отделение Канцелярии министра внутренних дел
12.05.1823	Образовано Статистическое отделение Департамента исполнительной полиции Министерства внутренних дел
20.12.1834	Учреждено Статистическое отделение при Министерстве внутренних дел. Организованы губернские статистические комитеты
22.12.1852	Учрежден Статистический комитет при Министерстве внутренних дел
04.03.1858	Статистический комитет преобразован в Центральный статистический комитет
30.04.1863	Созданы Статистический совет и Центральный статистический комитет Министерства внутренних дел
25.07.1918		Создано Центральное статистическое управление (ЦСУ РСФСР)
11.05.1927		Учреждено Центральное статистическое управление СССР (ЦСУ СССР)
23.01.1930		В составе Госплана СССР образован сектор народно-хозяйственного 'учета
17.12.1931		Создано Центральное управление народно-хозяйственного учета (ЦУНХУ) Госплана СССР
10.08.1948		Организовано Центральное статистическое управление при Совете Министров СССР
05.07.1978		Создано Центральное статистическое управление СССР
17.07.1987		Создан союзно-республиканский Государственный комитет СССР по статистике (Госкомстат СССР)
18.11.1991		В связи с распадом СССР образован Госкомстат России
25.05.1999		В результате реструктуризации федеральных органов исполнительной власти образовано Российское статистическое агентство
06.12.1999		В соответствии с указом Президента РФ Российское статистическое агентство преобразовано в Государственный комитет РФ по статистике
09.03.2004		Сформирована Федеральная служба государственной статистики России (Росстат)

Изменение экономической политики в конце XVIII в., проявившееся в оживлении свободного предпринимательства, сказалось на характере русской статистики, проявлении в ней черт средства или орудия социального познания, более широком отражении состояния экономики и общественной жизни. Этот период становления государственной статистической деятельности в России характеризуется рядом важных и интересных научных статистических разработок.

Первым официальным документом является Высочайший манифест от 8 сентября 1802 г., согласно которому каждому министру в конце года необходимо было подавать Его Императорскому Величеству через Правительствующий сенат письменный отчет по управлению всеми вверенными ему подразделениями. С этого времени началось организационно-структурное оформление статистической деятельности в России.

С созданием в 1802 г. министерств, приступивших к сбору учетных данных по подведомственным им отраслям, и возникновением в 1811 г. первого официального статистического учреждения — Статистического отделения при Министерстве полиции наступает новый исторический этап развития российской статистики. Вплоть до начала 1860-х гг. он характеризуется организационно-методологическим совершенствованием работы органов государственной статистики и появлением глубоких статистических исследований, способствовавших проведению реформы 1861 г.

Вместе с новой организацией управления была изменена и система проведения статистических работ. Восстанавливается отчетность губерний. 19 сентября 1802 г. в циркуляре министра внутренних дел графа В. П. Кочубея губернаторам указана схема отчета, содержащая сведения о численности населения, податях, произрастании хлебов, о сельских магазинах и народном продовольствии, о фабриках и заводах, о городских доходах и публичных заведениях.

20 марта 1811 г. был создан официальный центр правительственной статистики России — Статистическое отделение при Министерстве полиции, возглавил которое академик Карл Федорович Герман.

В 1834 г. при Министерстве внутренних дел учреждается Статистическое отделение. Согласно утвержденным 20.12.1834 г. правилам, целью его создания было составление подробных и по возможности точных описаний состояния всех подразделений, подведомственных Министерству внутренних дел. Сверх этого ему поручалось предварительное рассмотрение вновь представленных планов городов, проектов нового разделения губерний и уездов, предложений о городских доходах и расходах и рассмотрение в хозяйственном отношении предполагаемых по ведомству Министерства внутренних дел новых заданий. Основанием статистических работ, поручаемых Статистическому отделению, служили сведения, получаемые из департаментов министерства и от начальников губерний. При производстве статистических работ чиновникам предписывалось всегда начинать с исторического обозрения прежнего состояния описываемой ими части для сравнения его с настоящим. К тексту описания в случае необходимости прилагались таблицы. Согласно документу, во всех губернских городах учреждались статистические комитеты под председательством гражданских губернаторов.

Губернский статистический комитет собирал сведения, проверял их, приводил к единообразию, вносил в табели по полученным от Статистического отделения формам либо составлял по этим сведениям точные описания губернии в целом или отдельно некоторых отраслей сельского хозяйства, промышленности и торговли.

В 1837 г. была определена и оформлена система годовой отчетности губерний. Круг вопросов, охватываемых ранее, был расширен, но социально-экономическая статистика была исключена из основного отчета о состоянии губерний. Только в 1842 г. Министерство внутренних дел значительно расширило программу статистической отчетности губерний, включив в нее данные о важнейших областях экономической жизни (народонаселение, сельское хозяйство, промышленность, торговля и т. д.).

Учрежденный 22 декабря 1852 г. при Министерстве внутренних дел, Статистический комитет 4 марта 1858 г. был преобразован в Центральный статистический комитет, которому предоставлялось право требовать статистические материалы по предметам, входящим в круг его действий, не только от департаментов Министерства внутренних дел, но и от других управлений. Ему были подчинены по вопросам получения необходимых сведений и проверки статистических работ все губернские статистические комитеты. Это преобразование свидетельствовало об официальном признании необходимости объединить все статистические работы, проводимые в стране. Центральный статистический комитет утверждался как вневедомственный орган при Министерстве внутренних дел для обеспечения правительства информацией. Он имел право получать данные и привлекать к работе представителей других ведомств.

Успешному развитию государственной статистики способствовало привлечение к практической деятельности известных ученых-статистиков. Статистическое отделение Министерства внутренних дел с 1834 по 1853 г. возглавлял известный статистик К. И. Арсеньев. В 1857 г. в обстановке общественного подъема в России в Статистический комитет пришла группа квалифицированных статистиков: А. Г. Тройницкий, впоследствии возглавивший Статистический совет Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел; А. Б. Бушей, много сделавший для становления статистики населения в России, активно работавший в Центральном статистическом комитете, Министерстве финансов; Н. Д. Милютин и др.

В 50-е гг. XIX в. Министерством внутренних дел был выполнен ряд специальных статистических работ, в какой-то степени подготовивших проведение реформы 1861 г.: исследования, характеризующие крепостное население России, анализ данных о ценах на землю; исследования состояния помещичьего землевладения, характера землепользования, крепостных повинностей и задолженностей помещиков.

Таким образом, проведение ряда крупных статистических исследований в 1840 —50-е гг. послужило стимулом для развития статистической науки. Основной исторической заслугой русских статистиков этого периода было окончательное оформление и утверждение политико-экономического направления в русской статистической науке. Теоретические разработки специалистов этих лет стали надежной базой для конкретных статистических исследований.

Пореформенный период (1861 - 1917) вошел в историю как период земской статистики. Огромный материал, собранный и разработанный земскими статистиками, послужил основой для глубоких исследований экономики пореформенной России, в первую очередь русской деревни. Русской статистической науке данного временного этапа была присуща глубокая теоретическая аргументация, ей принадлежала ведущая роль в разработке общей концепции математической статистики.

После отмены крепостного права (1861 г.) Центральный статистический комитет во главе с П. П. Семеновым-Тяньшанским (1864 - 1875) получил права департамента и был дополнен Статистическим советом. В 1870 г. по его инициативе состоялся единственный в дореволюционной России съезд статистиков правительственных органов. С именем этого известного географа, экономиста, статистика связан расцвет русской административной статистики. Он был членом-экспертом редакционной комиссии по подготовке крестьянской реформы 1861 г. Важнейшим мероприятием была перепись населения Российской империи 1897 г. (до нее источником данных служили ревизии), которой предшествовал длительный период подготовки. С 1862 по 1897 г. было проведено 98 местных переписей населения в городах (в 1869 г. — под руководством П. П. Семенова-Тянынанского; в 1881 и 1890 гг. - Ю. Э. Янсона; в 1882 г. - А. И. Чупрова, И. И. Янжула, А. С. Посникова). Всеобщая перепись населения проводилась по состоянию на 9 февраля (28 января) 1897 г. под руководством П. П. Семенова-Тяньшанского. Учитывались три категории населения: наличное, оседлое (постоянное) и приписное. Программа переписи включала 14 признаков: отношение к главе хозяйства и главе семьи, возраст, пол, сословие, вероисповедание и т. д. Использовались три формы переписных листов. Всеобщая перепись населения прошла успешно. Ее результаты были опубликованы в двух томах «Общего свода по Империи результатов разработки всеобщей переписи населения, произведенной 28 января 1897г.», и в отдельных томах по губерниям, областям, четырем городам.

Начальный этап советской статистики (1917 - 1930) отличался исключительной интенсивностью: проводилось большое число специально организованных статистических переписей и обследований, плодотворно работали различные научные коллективы, был составлен первый баланс народного хозяйства, совершенствовалась организационная структура государственной статистики. Этот период характеризуют плюрализм мнений, концепций, идей, критическое использование достижений зарубежной статистики.

В июне 1918 г. был созван Первый Всероссийский съезд статистиков, который обсудил проект Положения о государственной статистике, представленный Павлом Ильичом Поповым, возглавлявшим в то время отдел переписи и статистики Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ).

25 июля 1918 г. декретом Совета Народных Комиссаров «О государственной статистике (Положение)» был создан единый общегосударственный орган — Центральное статистическое управление (ЦСУ).

Крупным событием для государственной статистики стало проведение в августе 1920 г. сложнейшего комплекса Всероссийской переписи: демографическо-профессиональной переписи населения, сельскохозяйственной переписи и краткого учета промышленных предприятий. Ее материалы легли в основу разработки Государственного плана электрификации России (ГОЭЛРО).

Одной из первых фундаментальных работ была сложная в теоретическом, методологическом и практическом отношении разработка первого баланса народного хозяйства за 1923/24 год, составленного согласно постановлению Совета труда и обороны от 21 июля 1924 г.

Последующее развитие советской статистики тормозилось набиравшей силу в 1930-е гг. административно-бюрократической системой, массовыми репрессиями, которые не обошли и лучших экономистов и статистиков (Н. Д. Кондратьева, А. В. Чаянова, В. Г. Громана, О. А. Квиткина и многих других).

В годы Великой Отечественной войны статистика решала огромные задачи по оперативному учету трудовых и материальных ресурсов, перемещению производительных сил страны в восточные районы. В послевоенный период статистика выходит на новый уровень: развернулись балансовые работы, углубилась теория индексного метода, получили распространение экономико-математические модели и методы.

Экономические преобразования в стране, начавшиеся после 1985 г., привели к очередной реорганизации статистических органов. В 1987 г. в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по коренному улучшению дела статистики в стране» ЦСУ СССР было преобразовано в союзно-республиканский Государственный комитет СССР по статистике (Госкомстат СССР). В связи с распадом СССР в конце 1991 г. правопреемником Госкомстата СССР на территории РФ стал Государственный комитет РФ по статистике (Госкомстат России). В это же время был образован Статкомитет СНГ, который и в настоящее время осуществляет координационную работу в области методологии и получения статистических данных по странам СНГ.

Россия обрела государственность, что обусловило необходимость становления национальной статистической службы, соответствующей статусу независимого государства. Вхождение России в мировое сообщество предполагало освоение методов учета, классификаций показателей и других аспектов методологической базы, используемых в мировой практике. Принятие Конституции Российской Федерации, в которой сделаны акценты на усиление основ федерализма, расширение полномочий ее субъектов, предполагает поиск форм организации работы в целях гармонизации интересов статслужб разных уровней, позволяющей сохранить единое информационное пространство. Сохранение целостности статистической системы создало добротные предпосылки совершенствования методологии и принципов обработки и анализа информации. Интенсивное развитие негосударственного сектора, становление рыночной инфраструктуры, ускорение социальной стратификации населения и другие качественно новые явления, характерные для реформируемой экономики, обусловливают применение новых методов организации статистического наблюдения, разработку принципиально отличных системообразующих признаков, состава экономических показателей.

Организационной основой обновления статистики в новых условиях стала Государственная программа перехода Российской Федерации па принятую в международной практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями развития рыночной экономики (1992-1996 гг.). Направления перехода были намечены в утвержденной Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 октября 1992г. №3708-1. В соответствии с программой была существенно изменена действующая система статистических показателей, созданы основы системы национальных счетов, положено начало международным сопоставлениям валового внутреннего продукта (ВВП), приведены в соответствие с международной практикой показатели статистики цен, финансов, населения, труда, внешней торговли, включая таможенную, бюджетную и банковскую статистику, заложены основы Государственного статистического регистра юридических лиц и их обособленных подразделений, а также Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации.

В ноябре 1995 г. состоялось Всероссийское совещание статистиков, где была разработана Федеральная целевая программа «Реформирование статистики в 1997 - 2000 гг.», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. №1410. В ней сформулированы основные направления и задачи совершенствования статистики в условиях перехода к рыночным отношениям. В Документе, в частности, подчеркивалось, что в ходе реформирования статистики в 1997- 2000 гг. необходимо на базе современной системы статистических показателей, методологии их расчета и методов сбора статистической отчетности завершить создание модели государственной статистики, адаптированной к условиям развития рыночных отношений. Для этого требуется:

— усовершенствовать статистическую информационную базу в Целях максимального отражения общественных и социально-экономических явлений на основе развития системы статистических показателей, сформировать и хранить базы статистических данных федерального и регионального уровней, внедрить государственные статистические стандарты;

• перейти на сквозную технологию сбора, передачи, обработки, накопления и предоставления статистической информации с максимальным соблюдением требований обеспечения безопасности, включая защиту от несанкционированного доступа; укрепить материально-техническую базу органов государственной статистики, развивать ее с ориентацией на ресурсосбережение в условиях снижения информационной нагрузки на источник статистической информации;

• повысить квалификацию работников органов государственной статистики в соответствии с требованиями ее реформирования.

Реализация основных подходов, положенных в основу программных мероприятий, позволила:

• создать систему формирования информационных ресурсов в соответствии с потребностями органов государственной власти, других пользователей статистических данных;

• разработать систему показателей и методов организации статистического наблюдения за юридическими лицами как хозяйствующими субъектами независимо от сферы их деятельности;

• развить функции Единого государственного регистра предприятий и организаций как основы учета хозяйствующих субъектов, инструмента, предназначенного для определения совокупности единиц статистического наблюдения, организации самого наблюдения и обработки отдельных статистических данных;

• обеспечить сопоставимость статистических данных в межведомственном и межгосударственном обмене на основе развития и внедрения системы взаимоувязанных классификаторов технико-экономической и социальной информации;

• использовать банковскую, финансовую, налоговую, таможенную и другие виды социально-экономической статистики при формировании комплексной информационной статистической базы;

• активизировать обмен статистической информацией с органами государственной власти, их территориальными структурами.

Успешное выполнение этих двух долгосрочных федеральных целевых программ способствовало реформированию статистики.

Результатом этих программ стало появление в полном смысле слова новой (на современной технологической базе) системы статистического учета, которая соответствует основным принципам сбора официальных статистических данных, одобренных Комиссией по статистике ООН.

Эти программы также позволили:

- перейти к новым методам проведения статистических обследований, основанным на отказе от старой системы «сплошного» предоставления данных предприятиями в пользу выборочных обследований;

- существенно расширить и привести в соответствие с международной практикой систему статистических показателей;

- усовершенствовать методологию статистики;

- создать систему национальных счетов;

- внедрить систему современных общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации (ОКВЭД, ОКПД, ОКТМО и др.), которые разрабатывались взамен морально устаревших общесоюзных классификаторов;

- участвовать в международных сопоставлениях, в том числе валового внутреннего продукта.

В 2001 г. принято Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2001 г. № 85 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по статистике». Госкомстат России стал центром не только организации, но и методологии проведения статистических разработок, тестю связанных с переходом к рыночной экономике. Начался новый этап реформирования российской статистики. На первый план выдвинулась задача решения проблемы охвата статистическим учетом быстро увеличивающегося числа хозяйственных объектов, прежде всего в рамках негосударственного сектора экономики. Традиционный способ сбора информации с помощью системы обязательной сплошной государственной статистической отчетности, которая господствовала в нашей стране в условиях директивной экономики, оказался неадекватным новым условиям.

Указом Президента Российской Федерации В. В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет Российской Федерации по статистике преобразован в Федеральную службу государственной статистики (Росстат). В соответствии с вышеназванным указом Правительство Российской Федерации Постановлением от 7 апреля 2004 г. № 188 «Вопросы Федеральной службы государственной статистики» установило, что Федеральная служба государственной статистики является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны, а также функции по контролю и надзору в области государственной статистической деятельности на территории Российской Федерации. Федеральная служба осуществляет свою деятельность и через свои территориальные органы. Определена численность ее центрального аппарата с уменьшением на 50 единиц, но с сохранением численности территориальных органов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 399 «Об утверждении Положения о Федеральной службе государственной статистики» утверждено Положение о Федеральной службе государственной статистики и внесены некоторые изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 188 «Вопросы Федеральной службы государственной статистики». В частности, руководство деятельностью службы осуществляет Правительство Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 1024-р территориальные органы Госкомстата России переходят в подчинение Федеральной службе государственной статистики РФ.

Положением о Федеральной службе государственной статистики, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 420 было установлено, что Федеральная служба государственной статистики находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Положением установлена предельная численность работников центрального аппарата Федеральной службы государственной статистики в количестве 652 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), работников его территориальных органов - 22800 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).

Современная государственная статистика является составным элементом системы государственного регулирования. Значительно усилилась ее интегрирующая функция в создании информационной инфраструктуры общенационального масштаба.

Федеральная служба государственной статистики РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство российской статистикой. В ее состав входят территориальные комитеты государственной статистики республик, краев, областей, автономных округов и автономных областей, вычислительный центр,

Научно-исследовательский и проектно-техиологичеекий институт статистической информационной системы, НИИ проблем социально-экономической статистики, учебные заведения (Межотраслевой институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов в области учета и статистики, колледжи, учебные центры).

Подготовка специалистов для органов государственной статистики и секторов экономики с 1932 г. осуществляется в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики. Специалисты этого профиля готовятся также в восьми региональных учебных заведениях (Санкт-Петербургском университете экономики и финансов, Ростовской государственной экономической академии, Новосибирской государственной академии экономики и управления, Самарской государственной экономической академии и др.).

Если реформирование статистики на начальных этапах проводилось по принципу приоритетности, когда в старую систему включались несвязанные между собой новые элементы, то сегодня она вступает в новый период, который сочетает в себе дальнейшее развитие и завершение работ в рамках определения приоритетов и изменения самой системы в целях адаптации ее к рыночной экономике.

Несмотря на то, что информационные потребности федеральных органов государственной власти сегодня удовлетворяются достаточно полно, остальные информационные разрезы - предпринимательский, научный и индивидуальный - нуждаются в фундаментальной проработке. Развитие местного самоуправления требует перехода на качественно новый уровень информационного обеспечения системы управления муниципальным образованием, основанной на организации и ведении статистического учета и отчетности на местном уровне.

Адаптированность статистической системы к рыночным условиям в значительной мере определяется уровнем развития маркетинговой службы информационных ресурсов. Потребитель и спрос должны формировать информационный портфель заказов для статистической системы. Реформы в статистике обеспечат выполнение этого заказа с учетом удовлетворения потребности по всем количественным и качественным параметрам.

В целях завершения системного реформирования государственной статистики страны, приведения ее в соответствие с международными статистическими стандартами с учетом достигнутых результатов и дальнейшего развития статистики в рамках экономической политики государства и ускоренных темпов информатизации общества разрабатываются и осуществляются программы развития государственной статистической системы в соответствии с программами социально-экономического развития на среднесрочную (2002- 2004 тт.) и долгосрочную (до 2010 г.) перспективу. Их реализация направлена в первую очередь на поднятие имиджа статистики, повышение статистической грамотности специалистов, кардинальное улучшение методологии, организации сбора и обработки информации, совершенствование статистической пауки и практики.

Осуществление Федеральной целевой программы «Развитие государственной статистики Российской Федерации на 2007- 2011 гг.» будет направлено на:

• обеспечение доступности открытых статистических данных и прозрачности методологии их формирования для всех заинтересованных пользователей;

• внедрение в практику международных статистических стандартов и классификаций при определении национальной системы статистических показателей и методов их формирования;

• снижение нагрузки с отчитывающихся организаций путем расширения практики использования в статистических целях административных данных, т. е. любой документированной информации, полученной или сформированной федеральными органами государственной власти, иными федеральными государственными органами, органами государственной власти и иными государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями в связи с осуществлением ими своих разрешительных, регистрационных, контрольно-надзорных полномочий, которая может использоваться при формировании официальной статистической информации;

• методологическое и организационное обеспечение расчета показателей, характеризующих достижение целей социально-экономического развития страны, и показателей деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации;

• интеграцию всех статистических информационных ресурсов в масштабах страны на базе методологической и технологической совместимости, объединения информационных статистических ресурсов для эффективного использования их при решении задач управления и прогнозирования во всех сферах деятельности;

• повышение качества статистической официальной информации;

• обеспечение развития технологии сбора, формирования, хранения и распространения статистических данных с использованием современных информационно-коммуникационных систем, включая интернет-технологии;

• разработку инструментальных методов защиты конфиденциальности индивидуальных статистических данных;

• создание системы непрерывного профессионального образования персонала в области статистики.

Федеральная служба государственной статистики РФ осуществляет активное сотрудничество со Статистической комиссией ООН, статистическими органами ЕЭК, ЭСКАТО, ЮНЕСКО, МОТ, ФАО, а также МВФ, МБ, ОЭСР и другими международными организациями. Взаимодействие с национальными статистическими службами ведется в рамках подписания двусторонних соглашений со статистическими органами Великобритании, США (Бюро цензов и Министерством сельского хозяйства), Франции, Германии, Италии, Швеции, Финляндии и Южной Кореи.