Второй фактор — смешение, отождествление концепции законопроекта с иными директивными документами.

Доктрины, федеральные программы, основные направления (например, 1 ноября 2002 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 1540 одобрены основные направления развития лесной промышленности) — вот лишь некоторые наименования юридических актов, которые включают в себя значительное число структурных элементов концепции законопроектов. Возникает вопрос об их жанре. Как отличить концепцию законопроекта от этих юридически значимых актов.

• 1 Исаков в.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника. М., 2000. С. 59 — 60.

К сожалению, и это надо отметить особо, даже некоторые законодатели не отличают концепцию законопроекта от пояснительной записки.

Так или иначе, но некоторые элементы, которые в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" отнесены к содержанию проекта технического задания на разработку законопроекта, целесооб­ разнее включить в содержание его концепции.

Удивительно, но факт: небольшое по объему постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576 содержит немало дублирующих друг друга положений. При этом некоторые отнесены как к концепции законопроекта, так и к проекту технического задания. Полагаю, что этот дубляж необходимо устранить не только по форме, но и по сути. Естественно, сделать это нужно в нормативном правовом акте более высокого уровня — федеральном законе. Желательно более четко при этом содержательно "развести" концепцию законопроекта и техническое задание на его разработку. Может быть, даже есть резон выделить конкретные отличия между этими двумя документами, составляющими "ядро".

Статья 106 Конституции Российской Федерации закрепляет перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Но порядок их рассмотрения общий. В Совет Федерации они попадают только после обсуждения Государственной Думой в трех чтениях. Совету Федерации приходится зачастую отклонять их, потому что в них не учтены интересы регионов. Представляется, что до внесения в Государственную Думу концепция соответствующего законопроекта могла бы рассматриваться Советом Федерации в качестве законодательного предложения (такой порядок существует, например, в Германии).

Третий фактор — неопределенность условий, при которых требуется или не требуется подготовка концепции законопроекта.

Есть смысл задаться вопросом, подготовка всех ли законопроектов требует создания концепции? Доминирует мнение, что концепции надо готовить лишь по "достаточно крупным" законодательным актам 1 .

Практика свидетельствует, что подготовки концепции требует любой и каждый законопроект 2 , если он не посвящен какому-то сугубо частному, организационно-техническому вопросу. Но такие отношения (и это один из дефектов отечественного законотворчества) не должны быть предметом закона. При исправлении этого "изгиба" российского законотворчества можно и даже необходимо констатировать, что все без изъятия законы нуждаются в концепции. Вместе с тем ясно, что разные законопроекты требуют различных концепций. Для объемных и политически острых законопроектов необходима тщательная и подробная проработка концепции, для других — небольшая.