28. Доходные и расходные полномочия органов местного самоуправления

В свете этого первоочередной задачей разграничения полномочий в бюджетной сфере

является четкое закрепление за каждым уровнем власти тех функций (требующих расходов бюджетных средств), все расходные (законодательные и исполнительные) полномочия по которым можно возложить на один и тот же уровень власти. Увеличение количества таких функций приведет к более эффективному расходованию бюджетных средств. Зеркальным отражением этой задачи является четкое закрепление за каждым уровнем власти собственных налогов и всех налоговых полномочий по ним. Привязка собственных полномочий по осуществлению функций (или расходных полномочий) к собственным доходным полномочиям позволит повысить ответственность органов власти всех уровней за проводимую бюджетную политику.

В результате в Российской Федерации сложилась модель федерализма, при которой по целому ряду государственных функций федеральные органы власти осуществляют нормативное правовое регулирование, которое возлагает реализацию самих функций на субъекты федерации. Такие взаимоотношения между уровнями власти получили название федеральных мандатов. Использование федеральных мандатов характерно не только для Российской Федерации. Они также существуют в таких федеративных государствах как Германия, Канада и даже США. Однако, по экспертным оценкам, объем федеральных мандатов в Российской Федерации значительно превышает таковые в других федеративных государствах.

Под федеральными мандатами в теории общественных финансов понимается такое нормативное правовое регулирование, которое требует своего исполнения нижестоящим уровнем власти и при этом соответствующее требование не подкрепляется финансированием из вышестоящего бюджета. Это так называемый классический (необеспеченный) мандат, то есть полное отделение законотворчества от исполнения. В то же время на практике встречаются мандаты, возложение которых на нижестоящие уровни власти сопровождается передачей финансовых средств. Такая передача может осуществляться в виде целевого финансирования (субвенций). В Российской Федерации подобный тип обеспеченных (финансируемых мандатов) также распространен.

В случае классического мандата между уровнями власти происходит только отделение полномочий по установлению нормативного правового регулирования от полномочий по его исполнению. В случае обеспеченного мандата полномочия по исполнению функции делятся на полномочия по обеспечению финансовыми средствами (финансированию) и полномочия по непосредственному осуществлению функции (простому администрированию). Такое разделение приводит не только к снижению ответственности органов государственной власти всех уровней за формирование доходной части бюджета, но и к стремлению необоснованно увеличивать расходы на исполнение функции, которая финансируется из бюджета другого уровня. Поскольку источники финансирования для исполнения бюджетной функции формируются не только и не столько за счет поступлений от налогоплательщиков (электората данных органов власти), снижается ответственность перед избирателями за эффективное использование бюджетных средств.