4. Землеустройство в период 1961—1990 гг.

В 1961—1964 гг. темпы развития сельского хозяйства СССР зна­чительно снизились, планы закупок систематически не выполня­лись. Мартовский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС вскрыл основные причины этого отставания, в числе которых были названы наруше­ние объективных экономических законов, принципов материаль­ной заинтересованности колхозников и рабочих совхозов, правиль­ного сочетания общественных и личных интересов, субъективизм в руководстве сельским хозяйством.

После широкого обсуждения проблем организации землеуст­ройства были выработаны предложения о создании по примеру Ка­захской ССР республиканских проектных институтов по землеуст­ройству (Гипроземов), их краевых и областных подразделений. Эти предложения были поддержаны в большинстве союзных республик и на основании специальных постановлений советов министров та­кие институты были созданы. На них возлагался весь комплекс ра­бот по обследованию, съемке, картированию и разработке проектов организации использования земель. Для усиления стационарной землеустроительной службы в административных районах на осно­вании постановления СМ СССР от 12 июля 1962 г. «Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяй­ственном производстве» в штаты производственных управлений были введены должности главного (старшего) инженера-землеуст­роителя и инженера-землеустроителя.

На основании постановления СМ СССР от 18 мая 1966 г. № 390 в МСХ СССР на базе существовавшей прежде Госинспекции было образовано Главное управление землепользования, землеустрой­ства, полезащитного лесоразведения и охраны почв, в состав кото­рого вошли Управление землепользования и землеустройства (с от­делами землепользования и землеустройства), Управление земель­ного кадастра (с отделом земельного баланса, отделом бонитировки почв и экономической оценки земель), Управление охраны почв (с группой инспекторов по союзным республикам и отделом по борь-

260

бе с эрозией почв), Управление полезащитного лесоразведения. Приказом по министерству № 314 от 23 октября 1967 г. этот главк был реорганизован и переименован в Главное управление земле­пользования и землеустройства с двумя управлениями (землеполь­зования и землеустройства; земельного кадастра) и с Государствен­ной инспекцией по охране почв.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии» для научной разработки вопросов рационального использования земельных ресурсов страны и защиты почв от эро­зии, разработки методов упорядочения землепользования и земле­устройства, учета и оценки качества земель и прогнозов их исполь­зования в 1967 г. был организован Государственный научно-иссле­довательский институт земельных ресурсов (ГИЗР), о создании ко­торого в течение многих лет ставили вопрос ученые и практики.

Рис. 14. Структура землеустроительных органов СССР (1967 г.)

261

В середине 60-х годов сформировалась достаточно четкая, взаи­мосвязанная структура землеустроительной службы страны, обла­дающая значительным потенциалом для организации комплексно­го изучения, использования и охраны земельных ресурсов (рис. 14). В ее состав вошли специализированный институт по выполнению изыскательских работ для целей сельского хозяйства (ВИСХАГИ), научно-исследовательский институт (ГИЗР), проектные институты

по землеустройству (Гипроземы), зональные или областные их фи­лиалы и стационарная землеустроительная служба в союзных рес­публиках, АССР, областях, краях и административных районах. В научном обеспечении землеустроительных работ, кроме ГИЗР, принимали активное участие ученые МИИЗ (ныне ГУЗ) и 11 земле­устроительных факультетов сельскохозяйственных вузов СССР. В 1969 г., по данным Главка землепользования и землеустройства, в проектных институтах по землеустройству работали 20 996 человек, в том числе 16 075 специалистов, из них 8713 землеустроителей (54,1 %), 1207 агрономов-экономистов (7,4%), 2084 почвоведа и аг­рохимика (12,9 %), 307 геоботаников (1,9 %), 281 агролесомелиора­тор (1,8 %), 327 гидротехников и мелиораторов (2,4 %) и 3155 спе­циалистов других профилей (19,5 %). Из общего числа специалис­тов 38 % имели высшее образование, 31,3 % — среднее специаль­ное, 30,7 % — курсовую подготовку или значительный опыт практической работы. К концу 1975 г. общее число сотрудников Гипроземов увеличилось до 27,3 тыс., в том числе специалистов-землеустроителей — до 9552 (рост на 9,6 %), а к концу 1985 г. —до 29,3 тыс., в том числе 12,9 тыс. землеустроителей. Свыше 4,5 тыс. землеустроителей работали в союзных, республиканских, област­ных землеустроительных органах. Для выполнения намеченных ра­бот требовалось, однако, почти на 2 тыс. специалистов больше.

В землеустройстве 60—80-х годов преобладали традиционные виды работ — составление проектов межхозяйственного и внутри­хозяйственного землеустройства, агрохозяйственные, почвенные и геоботанические обследования, топографические съемки, дешиф­рирование материалов аэросъемки, корректировка плановых мате­риалов. Кроме того, в середине 60-х годов Гипроземы в значитель­ных объемах проводили работы по составлению схем областей рай­онной планировки, проектов планировки сельских населенных мест и производственных центров, оргхозпланов сельскохозяй­ственных предприятий и по ведению государственного учета зе­мель. В незначительных масштабах в ряде автономных республик РСФСР, в Туркменской ССР и Латвийской ССР были начаты опытные земельно-оценочные работы. Постановлением СМ СССР от 12 июля 1962 г. об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве был по­ставлен вопрос о необходимости введения полного земельного ка­дастра. МСХ СССР поручило Главку землепользования совместно с ВНИСЭСХ и рядом других научно-исследовательских учреждений подготовить указания о порядке ведения земельного кадастра, ме­тодику бонитировки почв и экономической оценки земель и еди­ную для всей страны агропроизводственную группировку почв для целей земельного кадастра. Более широкое распространение оцен­ка земель получила в 70-е годы.

Основные усилия землеустроителей были направлены на совер­шенствование методики и скорейшее завершение работ по внутри-

262

хозяйственному землеустройству колхозов и совхозов. Развитие на значительных территориях процессов водной и ветровой эрозии побудило начать в 1963—1965 гг. экспериментальные мероприятия по противоэрозионной организации территории (рис. 15). В этот же период развернулись работы по одновременному составлению оргхозпланов и проектов внутрихозяйственного землеустройства,

Рис. 15. Проект внутрихозяйственного землеустройства совхоза «Федоровский» (Пензенская область)

263

что способствовало углублению агроэкономического обоснования проектов. В связи с развитием орошения в ряде южных регионов страны составлялись проекты освоения орошаемых земель, вклю­чающие в себя ряд элементов, значительно расширяющих традици­онное содержание внутрихозяйственного землеустройства.

Несмотря на значительное расширение объемов работ, обеспе­ченность предприятий проектами землеустройства продолжала ос­таваться низкой. Очень плохо обстояло дело и с их освоением. Про­верка землеустроенности колхозов и совхозов, проведенная МСХ СССР в 1965 г., показала, что 60 % ранее составленных проектов не отвечают современным условиям ведения хозяйства, в 69 % хо­зяйств не были освоены запроектированные севообороты.

В 1967 г. начались существенные изменения в структуре землеус­троительных работ. Основные силы проектных институтов были по-прежнему направлены на проведение внутрихозяйственного землеустройства, его объем по сравнению с 1965 г. увеличился более чем вдвое. За год было составлено 4424 проекта, причем 571 из них уже предусматривал противоэрозионную организацию террито­рии, а для 118 хозяйств они были составлены одновременно с орг-хозпланом (рис. 16). В комплексе почвенных исследований получи­ли значительный удельный вес обследования эродированности зе­мель, на которые в 1967—1969гг. приходилась почти 1/3 всего объе­ма этих работ. За 1967 г. на площади свыше 56 млн га была проведена инвентаризация орошаемых, осушенных и обводненных земель на сумму более 1 млн руб. В 1969 г. на сумму более 6 млн руб. были составлены проекты осуществления противоэрозионных ме­роприятий, таких, как создание полезащитных лесных полос, стро­ительство противоэрозионных гидротехнических и противоселе-вых сооружений, террасирование склонов.

С 1967 г. в значительных объемах проводятся работы по состав­лению схем противоэрозионных мероприятий на территорию во­досбора или на административный район. Всего за период 1968— 1975 гг. были созданы полезащитные лесные полосы на площади 770 тыс. га, проведено террасирование склонов на площади 70 тыс. га, закреплены и облесены овраги, балки, пески и другие не­удобные земли на 2,2 млн га. Увеличение объемов работ по внутрихо­зяйственному землеустройству и охране почв от эрозии привело к со­кращению числа проектов межхозяйственного землеустройства (до 952 в 1967 г. против 1570 в 1966 г.) и объемов работ по государствен­ному учету земель (уменьшившихся в 1967 г. более чем вдвое, но за­тем вновь возросших). С 1968 г. началось сокращение объемов работ по схемам районной планировки сельских населенных мест, хотя до 1974 г. они занимали значительный удельный вес в общей деятельно­сти Гипроземов. В прежнем объеме осуществлялись геодезические работы, агрохозяйственные и геотехнические обследования.

В 60-е годы стало остро ощущаться отсутствие адекватного обще­союзного земельного законодательства. Последним документом та-

264

Рис. 16. Проект внутрихозяйственного землеустройства колхоза «Родина» (Саратовская область)

кого уровня были «Общие начала землепользования и землеустрой­ства», принятые еще в 1923 г. Их содержание во многом устарело уже в конце 30-х годов, к окончанию сплошной коллективизации, а к указанному времени совершенно не соответствовало объективным потребностям в регулировании земельных отношений. Многочис­ленные правовые акты, изданные в 30—60-е годы, не образовывали взаимоувязанной системы и нередко противоречили друг другу.

265

Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые в 1968 г., и новый Земельный кодекс воплоти­ли в себе весь накопленный в стране опыт по правовому регулиро­ванию в области распределения, использования и охраны земель. Основные положения этих документов в последующем были до­полнены и детализированы рядом нормативных актов, в том числе Положением о государственном контроле за использованием зе­мель, утвержденным СМ СССР 14 мая 1970 г., Указом Президиума ВС СССР от 14 мая 1970 г. «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» и др. Порядок их реа­лизации органами землеустройства устанавливался приказами и инструкциями МСХ СССР.

Эти нормативные документы определили задачи землеустрой­ства и перечень основных действий, входящих в его содержание, за­конодательно ввели в нашей стране земельный кадастр, установили категории земельного фонда, порядок использования земли, ответ­ственность за нарушение земельного законодательства, порядок разрешения земельных споров и другие важные элементы регули­рования социалистического землепользования.

О характере землеустроительных работ в этот период можно су­дить по данным табл. 34. Общий объем работ составил в 1970 г. 83,3 млн руб., в том числе выполненных собственными силами Гипроземов — 64,7 млн руб.

В 70-е годы объективные потребности развития народного хо­зяйства привели к дальнейшему расширению сферы землеустрой­ства. Быстро увеличивается объем работ по бонитировке почв и экономической оценке земель, по улучшению естественных кор­мовых угодий. Бурное развитие энергетического, транспортного и других видов строительства увеличили масштабы операций по изъятию и отводу земель для различных народно-хозяйственных нужд.