2. Земельные отношения и землеустройство

В ПЕРИОД СОЗДАНИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА

И В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ

В течение многих лет после революции сельское хозяйство Рос­сии развивалось в соответствии с аграрной политикой, которую разрабатывали партийные и правительственные органы. Она игно-

¹ Н. К о м о в, А. Родин, В. А л а к о з. Земельные отношения и землеустройство в России. — М., 1995. - С. 95.

179

рировала многие важнейшие вопросы социальной жизни, а во главу угла было поставлено производство продовольствия при жестком контроле сверху. Это неизбежно приводило к миграции сельского населения в города и раскрестьяниванию российской деревни.

Разрушение деревни способствовало разрушению корней на­ции, обострению государственных проблем. При анализе земель­ных отношений в данный период особенно важен исторический подход к всевластию партийных структур. Соответственно прихо­дится использовать термины, понятия, представления, зафиксиро­ванные в документах, постановлениях и материалах КПСС и под­чиненных ей административных органов.

Важнейшим инструментом решения вопросов аграрной и зе­мельной реформы с первых дней Советской власти и осуществле­ния Декрета о земле стало землеустройство.

Уже в ноябре—декабре 1917 г. начались конфискации, описание и учет помещичьих земель, распределение земель между крестьяна­ми с помощью землеустроительных действий. Согласно ст. 3 Декре­та о земле уездные Советы крестьянских депутатов следили за со­блюдением порядка при конфискации помещичьих имений; зе­мельные комитеты, а после их ликвидации земельные отделы Сове­тов проводили учет всех конфискованных земель и их распределение. Их полномочия определялись Положением о зе­мельных комитетах от 13 декабря 1917 г. и Правилами, устанавлива­ющими порядок конфискации, описания, учета и распределения земель между крестьянами. Первоначально эти действия осуществ­лялись преимущественно без участия специалистов-землеустрои­телей.

По своим функциям и составу местные земельные комитеты зна­чительно отличались от комитетов, учрежденных Временным пра­вительством. Однако далеко не во всех губерниях их деятельность удовлетворяла большевиков из-за преобладания в них эсеров и представителей мелкой буржуазии. В результате уже в начале 1918 г. земельные комитеты были упразднены и взамен них созданы зе­мельные отделы Советов.

Принципы уравнительного землепользования, заложенные в Законе «О социализации земли» и осуществляемые на местах, соот­ветствовали идеологии и аграрной программе партии эсеров, так как в этот период их влияние на аграрные вопросы было еще весьма заметным. Не следует забывать, что до июля 1918 г. правительство было коалиционным (большевистско-левоэсеровским). Впослед­ствии диктатура пролетариата перерастает в диктатуру партии боль­шевиков.

Порядку установления земледельческой потребительно-трудо-вой нормы была посвящена ст. 25 раздела IV Закона и прилагаемая к нему Инструкция по установлению этой нормы. С этой целью в некоторых волостях, уездах, губерниях проводились оценка земель и учет качества почв, анализировалась урожайность сельскохозяй-

180

ственных культур, продуктивность кормовых угодий, доходность земельных массивов. Из-за отсутствия единой методики уравни­тельное распределение осуществлялось по-разному. В большинстве районов страны оно привело к восстановлению общинного земле­пользования, но со значительными изменениями. В. И. Ленин оп­ределял эту систему как «союз по владению надельной землей» и отмечал, что она была одной из разновидностей кооперации, пред­ставляя ее низшую ступень.

Анализ историко-экономической литературы по вопросам пер­вых аграрных преобразований в стране показывает, что далеко не все авторы поддерживали аграрные преобразования Советской вла­сти. Так, например, И. А. Кириллов в 1922 г. в своей работе «Очерки землеустройства за три года революции», подводя итоги землеуст­ройства в период военного коммунизма, пишет: «...всего менее можно назвать таковым то растаскивание земли, которое хроноло­гически совпало со временем реализации основного Закона о соци­ализации земли»¹.

Конфискации и уравнительное распределение земель обостряли противоречия между беднейшим и зажиточным крестьянством. Безземельные и малоземельные жители деревни настаивали на пе­рераспределении всех земель (помещичьих, церковных, кулаков, богатых казаков) и на первоочередном предоставлении им земли по потребительской норме. Зажиточное крестьянство, в свою очередь, выступало за распределение «по силе» (количеству тяглового скота, инвентаря) и переделу только крупного землевладения. К весне 1918 г. эти противоречия превратили кулаков в злейших врагов Со­ветской власти, притом что именно кулачество стало тогда основ­ным поставщиком сельскохозяйственной продукции в города в свя­зи с ликвидацией помещичьих хозяйств и абсолютной неустроен­ностью государственных и коллективных хозяйств. В целом кулаче­ство, идеология которого выражалась эсерами, имело тогда достаточно сильное экономическое и политическое влияние.

Для решения этой проблемы большевики во главе с В. И. Лени­ным разработали конкретный план наступления на кулачество. Этот план предусматривал объединение пролетариата и деревенс­кой бедноты, централизацию снабжения продовольствием. С этой целью создавались комитеты крестьянской бедноты и вводилась продразверстка, при которой у крестьян изымались все излишки зерна, кроме необходимого для будущего посева и пропитания се­мьи. В период гражданской войны деятельность комбедов имела очевидную антикулацкую направленность, отражая принципы зе­мельной политики Советской власти.

Революционные преобразования сопровождались коренной ломкой дореволюционной столыпинской землеустроительной

1Кириллов И. А. Очерки землеустройства за три года революции. — Пг., 1922. — С. 34.

181

службы. Первоначально руководство земельными комитетами, со­зданными на местах, осуществлял Главный земельный комитет, на­строенный враждебно к новой власти и не поддерживавший ее зем­леустроительных преобразований. Это послужило причиной его роспуска по решению СНК РСФСР в конце 1917 г. Взамен в январе 1918 г. в структуре Народного комиссариата земледелия был создан Центральный землемерно-технический отдел (ЦЗТО), положение о котором было утверждено приказом от 20 января 1918 г. Отдел те­кущей земельной политики и ЦЗТО стали одним из первых отделов Наркомзема. В ведение этого наркомата были переданы и подве­домственные ранее управлению межевой части межевая канцеля­рия в Москве, губернские и областные чертежные, землемерный аппарат бывших землеустроительных комиссий и другие межевые учреждения. Межевые учебные заведения — Константиновский межевой институт в Москве и чертежные землемерные училища — были переданы в Наркомат просвещения.

В период после февральской буржуазно-демократической рево­люции 1917 г. и в первые месяцы Советской власти землеустрои­тельные работы на местах осуществлялись в основном персоналом губернских чертежных под руководством местных отделений Все­российского союза землемеров. По существу, эти органы оказались вне сферы влияния земельных органов. Землемерная секция объе­диненного съезда Советов крестьянских депутатов и земельных ко­митетов 24 января 1918 г. приняла Положение о землемерно-техни-ческой части при земельных отделах Советов, согласно которому все землеустроительные органы, их персонал, инструменты и обо­рудование должны были быть переданы в ведение губернских земотделов. Резолюция землемерной секции съезда одновременно предписывала:

немедленно приступить к организации подготовки землемерных техников и сельских мерщиков;

увеличить количество и расширить существующие межевые учебные заведения;

провести мобилизацию всех землемерно-технических сил в стране для проведения земельной реформы;

провести мобилизацию землемерных инструментов;

поручить центральным органам снабдить местные землемерные учреждения необходимыми инструментами;

провести перегруппировку землемерных сил пропорционально размерам земельного фонда.

В феврале 1918 г. при Наркомземе РСФСР была создана Комис­сия по вопросам организации землемерного дела, которая 22 февра­ля представила свои предложения, полностью соответствовавшие решениям землемерной секции съезда.

Значительная часть сотрудников бывшего межевого ведомства и землемеров местных органов саботировала мероприятия Со­ветской власти и по отношению к ним новые органы управления

182

предприняли жесткие меры. В январе 1918 г. Наркомзем уволил всех сотрудников бывшего управления межевой частью, басто­вавших в тот период. В конце января большинство служащих-ме­жевщиков вновь поступили на работу в НЗТО; исключение со­ставили лишь наиболее консервативные из них. Хранящиеся в Центральном государственном архиве народного хозяйства мате­риалы свидетельствуют, что подобные ситуации возникали во многих губерниях. Губернские союзы землемеров выступали против утвержденного объединенным съездом крестьянских де­путатов и земельных отделов Положения о землеустроительных частях. Кое-где землемеры саботировали мероприятия по реор­ганизации. По отношению к ним, так же как и в центре, были приняты жесткие меры. Так, решением Владимирского съезда уездных комиссаров земледелия от 13 июля 1918 г. был распущен весь состав землемеров и предложено тем, кто желает служить че­стно и лояльно по отношению к Советской власти, подать об этом особые заявления и немедленно приступить к проведению земельных преобразований. Аналогичные данные имеются по Казанской, Нижегородской, Пермской и другим губерниям. От­дельные группы землемеров, поддерживаемые левоэсеровским руководством Наркомзема, требовали отделения землеустрой­ства от государственного управления — «широкой автономии землемерных организаций». Эти требования поддерживались от­рицательно настроенной к Советской власти профессурой Кон-стантиновского межевого института и Всероссийским союзом землемеров. Только в декабре 1918 г. на III съезде Союза эта орга­низация выработала новую политику, призвала всех землемеров страны включиться в проведение аграрной революции и стать на защиту завоеваний Советской власти.

Совнарком РСФСР 30 марта 1918 г. принял Декрет, по которому вводился общегосударственный учет землемерных сил и инстру­ментов и их планомерное распределение в соответствии с потреб­ностью. По этому Декрету земельные органы имели право реквизи­ровать землемерные инструменты как в государственных и обще­ственных организациях, так и у частных лиц, с передачей их земле-мерно-техническому аппарату земельных отделов с целью проведения работ по перераспределению земель. В апреле 1918 г., по данным ЦЗТО, к работам по землеустройству было привлечено около 7 тыс. человек. Значительный объем работ выполняли сельс­кие мерщики, для подготовки которых в ряде губерний были орга­низованы специальные курсы, занятия на которых вели квалифи­цированные межевые инженеры.

Основное содержание землеустроительных работ в 1918 г. зак­лючалось в проведении следующих действий:

отграничение неделимых площадей (земельных участков, не подлежащих распределению);

сбор статистических и картографических материалов о составе

183

земель и их качестве, о численности населения для выработки норм наделения землей;

распределение конфискованных земель во временное пользова­ние;

перераспределение всех земель (черный передел);

съемка неделимых площадей для последующего устройства их территорий;

оказание помощи при распределении земель под посевы.

За короткий срок была проведена огромная работа на территори­ях, контролируемых Советской властью. Гражданская война и им­периалистическая интервенция значительно осложнили развитие сельского хозяйства и проведение землеустройства. В стране начи­нался голод, повсюду ощущалась нехватка продуктов питания. Ра­боты по распределению земель на местах сопровождались конф­ликтами, столкновениями, а в ряде случаев и открытой борьбой между беднейшим и зажиточным крестьянством. С целью содей­ствовать разрешению конфликтных ситуаций во второй половине апреля 1918 г. все специалисты-землемеры были командированы для полевых работ в уезды.

К концу 1918 г. было закончено формирование 3101 землеполь­зования советских хозяйств, находящихся в ведении Наркомзема. Выделению земель совхозам предшествовало составление органи­зационных планов, определяющих их потребность в земле. На ос­новании этих планов составлялись проекты отвода земель и после их утверждения земельными органами они переносились в натуру с установлением межевых знаков.

Большая агитационная и практическая работа проводилась партийными и советскими органами по организации первых кол­лективных хозяйств. В 1918 г. в стране возникло 975 коммун и 604 артели. В создании коммун и товариществ, организации артельной обработки земли В. И. Ленин видел переход от мелкого хозяйства к коллективному, возможность поднятия сельского хозяйства, лик­видации кулачества и эксплуатации широких слоев крестьянства.

В первое время основными формами сельскохозяйственных объединений были товарищества по совместной обработке земли (ТОЗы), артели, коммуны, различного рода простейшие формы ко­операции, имевшие тогда важное политическое значение. Работы по конфискации частновладельческих земель и их уравнительному распределению в 1917—1918 гг. проводились зачастую неквалифи­цированно, неорганизованно, чему были причиной сложная соци­ально-политическая обстановка, преобладание эсеров в местных органах управления, нарушения законодательства, а в ряде случаев и отсутствие четкой нормативной базы. Значительное количество недостатков в землепользовании (чересполосица, дальноземелье, вклинивания, вкрапливания и др.) были обусловлены не только вы­шеперечисленными причинами, но и недостаточным количеством инструментов, землемерных кадров, их низкой квалификацией.

184

В результате резко ухудшилась культура земледелия, были разруше­ны многопольные севообороты.

Несмотря на трудности гражданской войны, сложную социаль­но-экономическую и политическую обстановку, РКП(б) не ослаб­ляла внимания к решению земельного вопроса, понимая, что он является одним из наиболее важных для становления и развития социалистической системы хозяйства. Первый Всероссийский съезд земотделов, комбедов и сельскохозяйственных коммун, про­ходивший 10—20 декабря 1918 г. в Москве, принял постановление о необходимости урегулирования землепользования и расшире­нии масштабов землеустроительных работ на территории всей страны. ВЦИК 14 декабря 1919 г. утвердил специальное постанов­ление, получившее известность как Положение о социалистичес­ком землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому зем­леделию, которое определило новое по своей сути и содержанию социалистическое землеустройство, перед которым была постав­лена задача всемерно способствовать созданию коллективных хо­зяйств. «Землеустройству подвергается вся площадь сельскохо­зяйственного фонда... Этот земельный фонд используется в пер­вую очередь — для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь — для нужд трудовых артелей и товариществ и для обще­ственной обработки, в третью — для добывания средств к суще­ствованию единоличных землепользователей» (Экономическая политика СССР. Т. 1. С. 336).

В соответствии с Положением все земли РСФСР объявлялись единым государственным фондом, еще раз подтверждалось, что ос­новой советского земельного строя является национализация зем­ли; с целью организации сельского хозяйства на основах социализ­ма подчеркивалась необходимость перехода от единоличных форм землепользования к «товарищеским», которым предоставлялись преимущества (первоочередной отвод земли, денежные пособия на организацию производства и социально-бытовые нужды, перво­очередное снабжение техникой и др.). Государственные и коллек­тивные хозяйства признавались опорными пунктами Советской власти; в частности, определялись место, роль и задачи совхозов (увеличение производства сельскохозяйственной продукции по­средством увеличения посевных площадей и производительности труда, создание условий для перехода к социалистическому земле­делию, создание в совхозах культурно-агрономических центров для распространения передовой агрокультуры). Первостепенное значе­ние в Положении было уделено землеустройству, проведению его в широких масштабах. Наряду с формированием новых землепользо­ваний и дополнительными отводами земель уже существующим хо­зяйствам предусматривались землеустроительные работы по лик­видации недостатков землепользований, которые остались от доре­волюционного времени или появились в результате уравнительного распределения земли.

185

В Положении определялись также задачи земельного учета. Были установлены порядок его проведения, содержание земельно-учетной документации в соответствии с Инструкцией по учету зе­мель для надобностей социалистического землеустройства, которая была утверждена Наркомземом РСФСР 23 сентября 1919 г. и яви­лась первой инструкцией такого рода в советский период. Учет зе­мель включался в работы по подготовке землеустроительного дела (отводы совхозам, колхозам, промышленным предприятиям) или являлся составной частью такой подготовки (при отводах волос­тям). Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, по словам В. И. Лени­на, подвело «...итог пережитому с точки зрения нашей пролетарс­кой революции» (Поли. собр. соч. Т. 38. С. 198).

Большой объем задач по землеустройству потребовал реоргани­зации землеустроительных органов. В составе Наркомзема в 1919 г. был создан Центральный отдел землеустройства (Центрозем), ко­торому были переданы функции существовавших ранее землемер-но-технического отдела, переселенческого управления и отдела те­кущей земельной политики. В задачи Центрозема входило: исполь­зование собственно землеустроительных действий, направленных на правильное и целесообразное удовлетворение государственных, общественных и частных потребностей в земле; колонизация и пе­реселение; производство землемерно-технических работ. В состав Центрозема входило 3 подразделения: Центральная землеустрои­тельная часть, Центральная колонизационная часть и Управление общими делами (рис. 10).

Руководство учетом земельного фонда РСФСР возлагалось на соответствующий подотдел, который в 1921 г. был преобразован в отдел земельной регистрации и кадастра, осуществлявший общее руководство земельно-кадастровыми мероприятиями. В 1919 г. Наркомзем с целью совершенствования организации землеустрои­тельной службы и создания законодательной основы землеустрой­ства принял и издал следующие документы: инструкция о примене­нии Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах пе­рехода к социалистическому земледелию, Инструкция по учету зе­мель для надобностей социалистического землеустройства, циркуляр о поземельной регистрации, технические указания о про­изводстве землеустроительных работ и др. В циркуляре НКЗ РСФСР отмечались важность земельной регистрации и ее связь с землеустройством, а Инструкция о формах и порядке производства государственной записи землепользований от 23 сентября 1919 г. стала первым документом по регистрации землепользований. По­ложение о землеустройстве и инструкция по его применению пре­дусматривали деление землеустроительных работ на основные — государственные и инициативные — внутринадельные, инициато­ром которых выступает население по мере завершения в районе ра­бот по государственному землеустройству.

186