14.2 Вто и Россия: основные вопросы присоединения

Всемирная торговая организация (ВТО) была основана в 1995 году. Она является продолжателем Генерального соглаше­ния о тарифах и торговле (ГАТТ), заключенного сразу после Второй мировой войны. Эта система, призванная регулировать мировую торговлю через механизм сдерживания односторонних действий, просуществовала почти 50 лет и доказала свою дей­ственность в качестве правовой основы многостороннего товаро­обмена. Годы после Второй мировой войны были отмечены ис­ключительным ростом мировой торговли. Рост экспорта товаров составлял в среднем 6 % в год. Система развивалась в процессе проведения в рамках ГАТТ серий торговых переговоров (раун­дов). На первых раундах в основном обсуждались вопросы со­кращения тарифов, но позднее переговоры охватили другие об­ласти, такие, как антидемпинг и нетарифные меры. Последний

292

раунд— 1986-1994 гг., т.н. «Уругвайский раунд», — привел к созданию ВТО, которая значительно расширила сферу действия ГАТТ, распространив ее на торговлю услугами и торговые ас­пекты прав интеллектуальной собственности. Таким образом, механизм ГАТТ был усовершенствован и адаптирован к совре­менному этапу развития торговли. Главные задачи ВТО:

1. либерализация международной торговли;

2. обеспечение справедливости и предсказуемости международ­ной торговли;

3. способствование экономическому росту и повышению эко­номического благосостояния людей.

Структура ВТО:

1. Министерская Конференция — решения высшего уровня.

2. Генеральный Совет — выполнение текущей работы.

3. Совет по торговле товарами — руководит деятельностью специализированных комитетов, осуществляющих контроль за соблюдением принципов ВТО в сфере торговли това­рами.

4. Совет по торговле услугами — осуществляет контроль за выполнением соглашения ГАТС. В его составе находятся Комитет по торговле финансовыми услугами и Рабочая группа по профессиональным услугам.

5. Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной соб­ственности — занимается также вопросами предотвращения возникновения конфликтов, связанных с международной торговлей поддельными товарами.

Переговоры по присоединению России к ВТО начались в 1995 г. Переговоры об условиях доступа товаров на рынок — это один из четырех элементов пакета условий присоединения любой страны к ВТО (три других — услуги, сельское хозяйство и системные вопросы). Важнейшей частью таких переговоров являются тариф­ные переговоры о тех максимально допустимых уровнях ставок ввозных таможенных пошлин, которые данная страна будет иметь право использовать после своего присоединения к ВТО. Тарифные переговоры ведутся на двусторонней основе со всеми заинтересо­ванными странами ВТО.

В 1998 г. Россия представила партнерам по ВТО свои первона­чальные тарифные предложения, которые носили, по сути дела,

293

явно протекционистский характер и говорили не об открытии, а о закрытии российского рынка. Эти предложения, хотя формаль­но и не были отвергнуты партнерами, фактически были сочтены ими неприемлемыми, а тарифных переговоров на их основе не велось. Только к концу 1998 г. на базе различных уступок со сто­роны России удалось достичь согласия ЕС и США вступить в реальные тарифные переговоры, которые были начаты в феврале 1999 г. в Москве. Так завершился первый этап тарифных перего­воров — стадия взаимного ознакомления.

Вторая стадия — 1999 г.: переговоры велись только с ЕС и СИТА, хотя достаточно интенсивно. Но контуры возможного ком­промисса еще не просматривались. Поступили тарифные запросы от ряда других стран ВТО (Венгрия, Корея, Польша, Швейца­рия, Норвегия, Турция и др.). Но они были явно направлены на существенное открытие рынка по ряду товаров, поэтому значи­мых переговоров с этими странами в тот период не велось. Таким образом, второй этап — это начало практических тарифных пере­говоров с ЕС и США и расширение круга участвующих в тариф­ных переговорах до 15 стран.

Третья стадия началась в 2000 г. Интенсивность тарифных пе­реговоров существенно возросла. Впервые были обозначены, хотя и очень предварительно, контуры возможного компромисса в рамках переговоров с ЕС и США. Тут же начались активные тарифные переговоры с Канадой и Японией. Количество тариф­ных запросов от различных стран ВТО и степень их реальности резко увеличились. В переговорах начали участвовать уже 38 стран ВТО, т. е. большинство торговых партнеров России. С некоторы­ми из них переговоры шли достаточно конструктивно, и доля позиций тарифа, по которым удалось достичь согласия, превы­сила 50 %.

Четвертая стадия (2004-2005 гг.), когда по инициативе россий­ской стороны интенсивность тарифных переговоров еще больше возросла. С крупнейшими странами ВТО за это время было прове­дено 6 раундов переговоров, в том числе и в столицах этих стран, а с другими 40 государствами — не менее четырех полномасштаб­ных раундов. Это позволило достичь следующих результатов:

1) в реальные переговоры удалось вовлечь практически всех торговых партнеров России. Важно, что это было достигну-

294

то именно на данной стадии, поскольку некоторые страны ВТО исповедуют тактику выхода на тарифные переговоры с максималистскими требованиями уже непосредственно перед самым присоединением, и присоединяющаяся страна для достижения конечного результата вынуждена идти на чрезмерные уступки;

2. степень согласованности позиций с подавляющим большин­ством партнеров достигла 80 %;

3. с некоторыми государствами переговоры уже перешли в финальную стадию, когда на переговорном столе осталось 3—5 несогласованных групп товаров.

Пятая стадия — 2006 г. и по настоящее время. Россия достигла согласия по всем позициям с торговыми партнерами, включая США, и готова вступить в ВТО в 2007 г. На данном этапе Россия вела переговоры на основе следующих принципов:

1. нет никаких сроков присоединения России к ВТО и завер­шения тарифных переговоров. Эти переговоры будут завер­шены тогда, когда будут достигнуты необходимые для Рос­сии результаты;

2. в момент присоединения России к ВТО ни одна ставка та­моженного тарифа не будет понижена. Они останутся на том же уровне, что и до присоединения;

3. через определенное время после присоединения ставки по­шлин на некоторые товары могут быть незначительно сни­жены (в среднем на 3-5 процентных пунктов). Это либо те товары, в расширенном допуске которых на российский ры­нок страна заинтересована сама (не производимое в России сырье или полуфабрикаты, прогрессивное технологическое оборудование, элементы отделки или комплектующие, де­лающие российскую готовую продукцию конкурентоспо­собной на мировых рынках), либо те товары, снижение та­моженных пошлин на которые российским товаропроизво­дителям ничем не грозит (например, изделия из черных металлов и т. п.);

4. по каждому товару, по которому может произойти сниже­ние пошлин, в обязательном порядке предусматривается пе­реходный адаптационный период, длительность которого в зависимости от «чувствительности» соответствующего рос-

295

сийского товара и фискальных факторов варьируется от 3 до 7 лет с момента присоединения России к ВТО; 5) Россия не рассматривает свое участие в необязательных та­рифных договоренностях ВТО в качестве обязательного пред­варительного условия своего присоединения к ВТО, но по результатам двусторонних переговоров Россия может при­близиться к условиям некоторых из них (гармонизация та­рифов на химические товары, Соглашение по информаци­онным технологиям) — тех, которые не наносят ущерба интересам российской экономики или способствуют уско­рению ее развития. Основные преимущества вступления любого государства в ВТО могут быть представлены как совокупность трех следующих ас­пектов:

• рост степени открытости рынка;

• облегчение доступа к иностранным инвестициям;

• унификация внутренней законодательной базы в области международной торговли в соответствии с международны­ми требованиями.

Положительные аспекты вступления России в ВТО.

1. Сейчас. Условия доступа российских товаров и услуг на ос­ новные рынки сбыта ухудшаются. В настоящее время против России применяется более 90 мер дискриминационного ха­ рактера, общий прямой ущерб от которых оценивается в 3— 4 млрд долл. Доступ на рынки становится проблемой эконо­ мической безопасности страны.

После. Россия сможет вести переговоры по улучшению усло­вий доступа на рынки — снижению тарифов, снятию огра­ничений на поставку услуг. Россия получит доступ к судеб­ной системе разрешения споров ВТО и к возможности при­нудительного исполнения решений.

2. Сейчас. Россия изолирована от участия в разработке новых правил международной торговли. В результате могут быть приняты решения, ставящие под угрозу стратегические ин­ тересы страны.

После. Россия сможет принять участие в выработке новых правил международной торговли с учетом ее текущих и стра­тегических интересов.

296

3. Сейчас. Расширение ЕС за счет государств ЦВЕ и Прибалти­ки ухудшит условия доступа на рынки этих стран. Россия не имеет правовых возможностей для защиты своих интересов. После. Россия и страны ЕС будут работать в рамках единой торговой системы, это предоставит доступ российским то­варам на традиционные рынки.

4. Сейчас. Законодательство России противоречиво и непосле­довательно, подвержено непредсказуемым изменениям. Это существенно препятствует нормальному развитию экономи­ческой деятельности, привлечению капиталовложений. После. Участие в ВТО предполагает стабильность и транспа­рентность законодательства, основанного на многосторон­них нормах. Само по себе оно существенно повышает при­влекательность государства для иностранных инвестиций.

5. Сейчас. Субъекты Федерации часто применяют меры, пре­пятствующие нормальным экономическим обменам. После. Согласно нормам ВТО, участник должен привести все свое законодательство, в том числе на региональном уровне, в соответствие с общими и специфическими обяза­тельствами России.

6. Сейчас. Лоббирование интересов отдельных компаний и групп может стать серьезной проблемой для правительства и зако­нодательных органов.

После. Участие в ВТО существенно сократит возможности лоббирования, т. к. Россия будет связана жесткими обяза­тельствами, в том числе обязательством недискриминации.

7. Сейчас. Таможенная политика России, как и политика ре­ гулирования доступа на рынок, имеет противоречивый ха­ рактер.

После. Участие в ВТО подчинит политику регулирования доступа на рынок строгим международным правилам.

8. Сейчас. Интеграция России и других стран СНГ идет крайне медленно и поставлена под угрозу в связи с присоединени­ ем к ВТО Грузии и Киргизии и намерением присоединить­ ся к ВТО Украины и ряда других стран.

После. Участие России в ВТО будет способствовать укрепле­нию отношений в рамках СНГ на основе соглашений о сво­бодной торговле и, в отдельных случаях, создания тамо­женного союза.

297

Наряду с однозначно положительными аспектами вступле­ния России в систему международной торговли, регулируемой на основе правил ВТО, существуют и некоторые спорные воп­росы, в настоящее время широко обсуждаемые как отечествен­ными экономистами, так и различными средствами массовой информации.

1. Россия лишится возможности защиты товаропроизводите­ лей, т. к. тариф будет связан, а субсидии ограничены.

Уровень «связывания» тарифа — вопрос переговоров. Скорее всего удастся добиться среднего уровня «связыва­ния» в 12 %, что выше, чем ожидаемый уровень тариф­ной защиты после реализации последних решений о «гар­монизации». Россия сможет активно применять инстру­менты селективной защиты секторов от наносящей ущерб конкуренции, которые до сих пор практически не ис­пользуются. В критических случаях Россия сможет выйти из «связывания» тарифа. Что касается субсидий, то запре­ты касаются главным образом только экспортных субси­дий в промышленности, которые в России практически не предоставляются. Практика селективного субсидирова­ния в последние годы ограничена до минимума. Отдель­ным вопросом является субсидирование аграрного секто­ра, где все виды субсидирования пока разрешены ВТО. Задачей является согласование разумного уровня таких субсидий для России.

2. Россия будет вынуждена открыть ключевые рынки услуг, в том числе финансовых, что нанесет ущерб национальным интересам.

Ни один партнер пока не требует полной либерализации доступа на эти рынки. Кроме того, в проект обязательств России заложены некоторые меры, применение которых смо­жет устранить негативный эффект иностранной конкурен­ции даже в случае полного открытия рынка той или иной услуги. В настоящее время доступ для иностранных постав­щиков ограничен только в 6 секторах услуг. В критических случаях Россия сможет выйти из обязательств по доступу на конкретный рынок услуг.

3. Россия потеряе т возможность проводить суверенную эконо-

мическую политику.

298

Уже в настоящее время экономический суверенитет Рос­сии ограничивается более чем 4000 международных догово­ров, в которых она участвует. Ряд этих договоров (Договор к Энергетической хартии, Соглашение о партнерстве и со­трудничестве с ЕС) содержит, в том числе через прямую ссылку на конкретные статьи соглашений ВТО, обязатель­ства, идентичные или сопоставимые с обязательствами уча­стников ВТО. С другой стороны, решение ряда важных мак­роэкономических задач нереально без использования уже накопленного опыта других стран.

4. Участие в ВТО приведет к росту расходной части федераль-

ного бюджета.

Расходы государства по участию в ВТО не превышают 1—2 млн долл. в год (членский взнос, расходы на содержа­ние аппарата).

5. Участие в ВТО потребует серьезных изменений в работе пра-

вительства.

В данном случае речь идет о решении достаточно непрос­той задачи подготовки квалифицированных государствен­ных служащих. При присоединении к ВТО страна-кандидат принимает на себя определенные обязательства:

1. Обязательства, связанные с необходимостью приведения национального законодательства и практики его примене­ния в соответствие с нормами и правилами ВТО.

2. Согласование в ходе переговоров индивидуальных обяза­тельств, т. е. условий либерализации доступа на рынок това­ров и услуг.

Именно с этими направлениями принятия обязательств могут быть связаны и основные экономические последствия присоеди­нения страны к ВТО. Поэтому анализ последствий присоединения был сосредоточен на исследовании:

1. последствий изменения законодательства в соответствии с нормами и правилами ВТО как в отношении отражения общих принципов, так и выполнения конкретных требо­ваний в области применения инструментов торговой поли­тики;

2. последствий принятия обязательств по доступу на рынок товаров и услуг;

299

3) возможностей использования механизмов защиты внутрен­него рынка в случае демпинга или применения иностран­ных субсидий.

Таким образом, последствия принятия обязательств в рамках процесса присоединения могут носить как качественный харак­тер, например изменение законодательства, так и количествен­ный, например динамика и соотношение производства и импор­та, которые могут быть наблюдаемы и оценены статистически.

Анализ возможных обязательств в области изменения законо­дательства и применения правил торговли в целом показал, что следование нормам и правилам ВТО не создаст существенных не­гативных экономических последствий. Применение принципов национального режима и режима наибольшего благоприятствова­ния способно привести к некоторому обострению иностранной конкуренции на внутреннем рынке. Однако возможные затрудне­ния будут компенсированы благодаря повышению транспарент­ности, более высокой предсказуемости действий властей и устра­нению неоправданных ограничений на рынке.

В целом содержательное выполнение норм и правил ВТО в данной области не приведет к принципиальным изменениям ме­ханизмов регулирования торговли, а также не вызовет заметного роста импорта и резкого изменения условий конкуренции иност­ранных и отечественных товаров на внутреннем рынке. Таким об­разом, выполнение обязательств в области обеспечения соответ­ствия внутреннего законодательства нормам и правилам ВТО и следование ограничениям в отношении использования нетариф­ных инструментов не приведут к заметным отрицательным по­следствиям для развития производства.

Напротив, изменение законодательства может стать фактором повышения конкурентоспособности российских предприятий за счет устранения некоторых излишних ограничений, формирова­ния здоровой конкурентной среды с равными и недискримина­ционными условиями ведения предпринимательской деятельнос­ти, а также увеличения уровня транспарентности законодатель­ства и мер регулирования.

Основной предпосылкой успешного преодоления сложностей в области трансформации законодательства и использования его преимуществ в рамках ВТО является эффективное продолжение

300

процесса совершенствования законодательства в рамках экономи­ческих реформ, ибо данный процесс практически полностью со­впадает с адаптацией законодательства к нормам и правилам ВТО. Речь идет, прежде всего, об устранении излишнего администра­тивного давления на предприятия и повышении степени прозрач­ности всего законодательства.

Результаты количественного анализа последствий принятия обя­зательств в области доступа на рынок указывают на то, что воз­никновение существенных негативных последствий является мало­вероятным. Ключевыми факторами, которые будут определять тем­пы развития промышленности в целом и отдельных отраслей, бу­дут те, которые непосредственно не связаны с возможными обяза­тельствами в рамках ВТО — прежде всего, факторы внутриэконо-мического характера. При этом можно предположить, что возмож­ные изменения условий доступа на рынок иностранных товаров не скажутся радикально на условиях конкуренции отечественных и иностранных товаров на внутреннем рынке и не приведут к суще­ственным отрицательным последствиям для экономики.

Приведенные выводы справедливы для всех рассмотренных основных сценариев принятия индивидуальных обязательств (т. е. не связанных с изменением законодательства в соответ­ствии с общими нормами и правилами ВТО, о которых гово­рилось выше): установление в течение переходного периода им­портных пошлин на уровне связывания в соответствии с та­рифными предложениями, замораживание пошлин на текущем уровне с последующим снижением в соответствии с тарифны­ми предложениями в течение переходного периода, вариант сценария с учетом возможных изменений практики взимания НДС и таможенных сборов.

Все перечисленные сценарии сопоставлялись с базовым вари­антом, который предусматривает сохранение действующих ставок таможенных пошлин.

1) Первый сценарий — исходный. Развитие экономики осуще­ствляется, исходя из сложившейся в настоящее время тариф­ной, бюджетной и налоговой политики. Сценарий соответ­ствует сохранению существующей ситуации в случае непри­соединения или присоединения при сохранении действующих ставок импортных таможенных пошлин.

301

2. Второй сценарий. Развитие экономики прогнозировалось с учетом предложений РФ по связыванию ставок таможенно­го тарифа. Расчеты строились на том, что во всех случаях будут полностью использованы возможности повышения пошлин в рамках связанных уровней. При этом предполага­лось постепенное снижение ставок пошлин в течение пере­ходных периодов по соответствующим позициям таможен­ного тарифа.

3. Третий сценарий — аналогичный второму, но без предполо­жения о возможном повышении пошлин до связанных уров­ней, т. е. изменение пошлин предполагалось только в сторо­ну понижения.

В целом прогнозируемые изменения торгового режима не вы­зовут более существенных изменений тарифной системы, чем те, которые наблюдались в последние 6—7 лет. Очевидно, что при условии сохранения тенденции к экономической стабилизации и дальнейшей адаптации предприятий к условиям открытой рыноч­ной экономики, последствия таких изменений тарифной системы не будут чувствительными для экономики.

В целом можно сделать вывод, что в десятилетней перспективе фактор присоединения к ВТО не окажет воздействия на основ­ные пропорции в экономике. Независимо от сценариев присоеди­нения, к 2010 г. будет иметь место рост доли конечного потребле­ния в объеме использованных ресурсов. Причем наименее значи­тельным это снижение будет в случае неприсоединения (на 3,4 %), а наиболее значительным — в случае присоединения на условиях базового тарифного предложения и изменения порядка расчета НДС по импорту (3,6 %). Такая тенденция вполне естественна и является следствием экономической стабилизации и экономичес­кого роста, что выражается в активизации внутреннего спроса и расширении объема внутреннего рынка. При этом значение экс­порта как фактора, компенсирующего падение спроса на внут­реннем рынке в условиях спада, сократится.

Основные результаты по оценке возможных последствий вступ­ления России в ВТО можно сформулировать следующим образом: 1) не выявлены факторы, которые могут привести к возник­новению значительных и явных отрицательных последствий, способных заметно повлиять на направление и темпы раз­вития экономики в целом;

302

2. присоединение к ВТО само по себе не приведет к появ­лению радикальных экономических преимуществ, кото­рые могут быть однозначно выражены в количественной форме;

3. основные тенденции и темпы развития экономики в целом и отдельных отраслей и секторов как в случае присоедине­ния, так и неприсоединения к ВТО, будут определяться в основном одними и теми же факторами, которые не связа­ны непосредственно с фактом присоединения к ВТО;

4. присоединение к ВТО будет способствовать возникновению ряда структурных, политических и иных качественных фак­торов и изменений, которые в целом могут благоприят­ствовать созданию условий для повышения конкурентоспо­собности российских предприятий;

5. обязательства в рамках юридической системы ВТО в целом не требуют радикального изменения системы законодатель­ства и регулирования предпринимательской деятельности в России;

6. присоединение к ВТО не потребует отказа от развития регионального сотрудничества в рамках СНГ, однако в результате присоединения страны СНГ получат дополни­тельные стимулы к развитию сотрудничества с третьими странами, а юридические формы регионального сотруд­ничества станут более четкими и определенными. Это, в свою очередь, во многом избавит сотрудничество в рам­ках СНГ от политических элементов и потребует конкре­тизации его экономических компонентов, что в целом, в сочетании с развитием отношений с третьими странами, приведет к рационализации регионального сотрудничества в рамках СНГ;

7. иностранные торговые партнеры не получат радикальных преимуществ по сравнению с российскими предприятия­ми при условии, что политика в отношении российских предприятий и политика регулирования предпринима­тельской деятельности на внутреннем рынке не будут более дискриминационными, чем в отношении деятель­ности на мировом рынке, и в целом будут отвечать об­щим недискриминационным принципам, которые зало­жены в основу ВТО.

303