Тема 10. Основы экологического права России.

Экологическое право и экологические правоотношения.

По мере развития технического прогресса, сопровожда­ющегося негативным глобальным воздействием человека на природу, увеличивается актуальность охраны и восста­новления окружающей среды, причем не только для сохра­нения природы, но и для выживания самого человека. Воз­растание социальной значимости общественных отношений в области охраны природы обусловило необходимость их регулирования со стороны государства.

Главное назначение экологической функции го­сударства выражается в том, чтобы обеспечить научно обо­снованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на благоприятную для его жизни природную среду. Основной формой реализации функции государства является осуществление правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды. Совокупность установленных уполномоченными органами государственной власти правовых актов, при­званных регулировать общественные отношения в области охраны окружающей среды и рационального использова­ния ее компонентов, образует самостоятельную отрасль российского права — экологическое право.

 Наиболее полное определение предмета экологического права дано М.М. Бринчуком. Согласно его позиции, предмет современного экологического права об­разуют общественные отношения:

• собственности на природные объекты и ресурсы;

• по природопользованию;

• по охране окружающей среды от деградации;

• по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Методы экологического права

В настоящее время все отрасли российского права опе­рируют в основном двумя методами правового регулирова­ния, а именно императивным (административно-правовым) и диспозитивным (гражданско-правовым). В зависимости от регулируемых соответствующей отраслью права общественных отношений преобладающим является либо диспозитивный, либо императивный метод.

Исключительным, присущим лишь экологическому пра­ву, является метод экологизации. Целью правового регули­рования отношений в области охраны окружающей среды является ее сохранение как основы жизни и деятельности человека. На использовании данного метода основаны предписания норм иных отраслей права, направленных на охрану окружающей среды (экологизированные нормы).

Императивный метод правового регулирования пред­ставляет собой метод властных предписаний, за нарушение которых следуют установленные санкции. Характерной чертой императивного метода является наличие элемен­тов власти и подчинения. Участникам правоотношений не предоставляется выбора вариантов поведения. Превали­рование императивного метода характерно для публично-правовых отраслей права, к которым, в определенной мере, относится экологическое право.

Так, например, согласно п. 3 ст. 56 ФЗ об охране окружа­ющей среды проекты хозяйственной и иной деятельности, по которым нет положительных заключений государствен­ной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается.

Диспозитивный метод дает субъектам возможность вы­бора вариантов поведения в рамках закона, основан на рав­ноправии сторон. В настоящее время в экологическом пра­ве диспозитивный метод начинает получать определенное распространение. В некоторых случаях законодатель идет по пути предоставления субъектам экологических правоотношений определенной свободы поведения.

Так, согласно п. 3 ст. 23 ФЗ об охране окружающей среды при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут уста­навливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разре­шений, действующих только в период проведения меропри­ятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других при­родоохранных проектов, с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Иными словами, государством устанавливаются ограничения количества загрязняющих веществ, которое может поступать в окружающую среду в результате деятельности хозяйствующего субъекта. В случае если хозяйствующий субъект не в состоянии выполнять установленные требования, он вправе на установленный за­конодательством срок получить разрешение на большие выбросы и сбросы, однако не обязан этого делать.

В ряде случаев законодательством предусмотрено до­говорное регулирование отношений между государством и субъектами хозяйственной и иной деятельности. Так, на­пример, договора заключаются на основании лицензии на природопользование. Однако при заключении указанных договоров установление прав и обязанностей сторон не зависит полностью от их воли. Стороны обязаны руковод­ствоваться требованиями законодательства, нормативами, условиями лицензии. Свобода воли в их правоотношениях существенно ограничена.

На основании вышесказанного экологическое право возможно определить как отрасль российского права, регу­лирующую отношения в области использования и охраны окружающей среды, а также по защите экологических прав физических и юридических лиц.

Система экологического права

Определяя систему отрасли права, следует обратиться к самому понятию «система». Система представляет собой упорядоченное определенным образом множество элемен­тов, взаимосвязанных между собой и образующих некое це­лостное единство. Говоря о системе какого-либо социально­го явления, в том числе такого явления, как право, следует определить его составляющие, их соотношение и характер взаимодействия, а также объединяющее их целое. Прежде всего, следует отметить, что сама отрасль права является составной частью системы права. О месте и роли экологи­ческого права в системе российского права еще будет рас­сказано в настоящей главе. Составными частями отрасли права являются ее нормы и институты.

Нормы и институты экологического права

Первичными элементами системы права, а также отрас­ли права как части данной системы являются нормы права. Под нормой права следует понимать исходящее от государ­ства и определяемое им общеобязательное правило пове­дения, которое предоставляет участникам общественных отношений данного вида юридические права и налагает на них юридические обязанности.

В соответствии с системой экологического права, а так­же с учетом того, что экологическое право является ком­плексной отраслью, и его нормы содержатся также в право­вых актах, являющихся источниками иных отраслей права, нормы экологического права делятся:

• на комплексные, принятые с целью охраны и использо­вания окружающей среды в целом;

• отраслевые, посредством которых осуществляется пра­вовое регулирование охраны и использования отдельных природных объектов (земли, недр, вод, лесов, атмосферного воздуха, растительного и животного мира);

• экологизированные — нормы других отраслей права, отражающие требования в области охраны окружающей среды.

Следующим элементом в иерархии составляющих си­стемы отрасли права является институт права — совокуп­ность правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений.

В экологическом праве выделяют следующие институ­ты:

• принципы экологического права;

• экологические права и обязанности физических и юридических лиц;

• основы государственного управления охраной окружа­ющей среды;

• экологический контроль;

• экологический мониторинг;

• экологическое нормирование;

• оценка воздействия на окружающую среду и экологи­ческая экспертиза;

• экономический механизм охраны окружающей среды, включающий регулирование платы за негативное воздей­ствие на окружающую среду, экологическое страхование, а так же правовое регулирование предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружаю­щей среды;

• охрана окружающей среды при осуществлении отдель­ных видов хозяйственной деятельности;

• охрана особо охраняемых природных территорий;

• зоны экологического бедствия и чрезвычайных ситу­аций;

• основы формирования экологической культуры;

ответственность за нарушение законодательства в об­ласти охраны окружающей среды.

Подотрасли экологического права

Экологическое право подразделяется на две большие составляющие — природоохранное и природоресурсное право, которые, по нашему мнению, представляют собой его подотрасли.

Природоохранное право составляют нормы, регулирую­щие отношения в области охраны окружающей среды как единого целого, устанавливающие общие требования к субъектам хозяйственной деятельности. Основополагаю­щим источником права, регулирующим данную сферу об­щественных отношений, является в настоящее время Закон об охране окружающей среды.

Нормы природоресурсного права регулируют обществен­ные отношения в области использования и охраны отдельных компонентов окружающей среды: земель, вод, недр, лесов и иной растительности, атмосферного воздуха, животного мира, континентального шельфа. Природоресурсное законодательство устанавливает основы правового регулирования отношений по рациональному использованию и защите отдельных компонентов окружающей среды, включая права и обязанности физических и юридических лиц в сфере данных общественных отношений, формы собствен­ности на компоненты окружающей среды, правовые основы их использования, основы государственного управления в регулируемых областях общественных отношений.

При этом необходимо помнить, что правовые нормы при­родоохранного и природоресурсного права подлежат применению лишь в тесном взаимодействии. Однако как общее и частное они соотносятся не полностью, поскольку имеют как общие для них, так и собственные предметы регулирования.

Так, например, исключительно в ФЗ об охране окружающей среды установлены основы правового регулирования зон чрезвычайного экологического бедствия, экологического страхования. Однако данный Федеральный закон не регулирует отношения собственности на природные ресурсы. Регулирование этих отношений осуществляет природоресурсное законодательство: ЗК, ВК, ЛК, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире».

Соотношение экологического и иных отраслей права

Третью часть экологического права составляют нормы иных отраслей права, регулирующие общественные отно­шения, связанные с охраной окружающей среды. Эти нор­мы весьма многочисленны и имеют двоякий характер. Хотя они относятся к отраслям права, которые имеют отличный от экологического права предмет регулирования, эти нормы касаются экологии, объединенные задачей защиты окружа­ющей среды.

Различные авторы рассматривают регулирование эко­логических правоотношений нормами иных отраслей пра­ва либо в контексте системы самой отрасли экологического права, либо в контексте соотношения экологического права с иными отраслями. Процесс включения норм, направлен­ных на охрану окружающей среды, в иные отрасли права можно охарактеризовать как экологизацию данных отрас­лей права.

Основу развития экологического права как отрасли пра­ва составляет Конституция.

Экологическое право тесно связано с административ­ным правом. Основаниями возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются чаще всего исполнительно-распорядительные акты органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Так, например, заключение государственной экологической экспертизы утверждает Федеральная служба по экологиче­скому, технологическому и атомному надзору. Смежным институтом экологического и административного права является совокупность норм, регулирующих организацию и деятельность органов исполнительной власти, осущест­вляющих государственное управление в сфере охраны и ис­пользования окружающей среды. Административное право регулирует порядок деятельности этих органов, устанавли­вает их компетенцию по осуществлению соответствующих функций управления. Экологическое право, в отличие от административного, определяет содержание деятельности исполнительных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, специфика эко­логических отношений определяет осуществление особых Функций управления, например таких как государственная экологическая экспертиза, мониторинг окружающей среды. КоАП установлена ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды. Со­ставы же экологических преступлений и ответственность за них закреплены в УК.

Экологическое право имеет также некоторые смежные предметы регулирования с гражданским правом. Так, граж­данское законодательство устанавливает основы права соб­ственности и имущественного оборота земли и иных при­родных ресурсов. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК и п. 3 ст. 3 ЗК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Следовательно, приоритет в данной области от­дается природоресурсному законодательству.

В ряде случаев природоресурсным законодательством предусмотрено заключение договоров между специально уполномоченным органом государственной власти и природопользователем. К данным правоотношениям применимы нормы подразд. 2 «Общие положения о договорах» разд. III части первой ГК. Также, например, в соответствии со ст. 7- 51 ГК подрядчик обязан при осуществлении строительства и связанных с ним работ соблюдать требования закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и не- сет ответственность за нарушение данных требований. При причинении в результате экологического правонарушения вреда личности или имуществу гражданина, имуществу I юридического лица применяются нормы гл. 59 ГК об обя­зательствах вследствие причинения вреда.

Требования в области охраны окружающей среды содер­жат также законодательные акты, регулирующие различ­ные сферы хозяйственной деятельности. К ним относятся, например, федеральные законы от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». На отношения в области осуществления экологического аудита распространяет действие Федеральный законI от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

Статьей 57 ФЗ об охране окружающей среды правовой режим чрезвычайных экологических ситуаций приравнен к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного ха­рактера. Правовое регулирование отношений в области за­щиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется Федеральным кон­ституционным законом от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвы­чайном положении», Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычай­ных ситуаций природного и техногенного характера».

Понятие и функции юридической ответственности за экологические правонарушения

 Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окру­жающей среды, правоохранительных органов, иными уполномо­ченными субъектами и совершившим экологическое правонару­шение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания. Сущ­ность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя. 

 Посредством применения юридической ответственности реа­лизуется государственное принуждение к исполнению экологи­ческих требований. При этом важно иметь в виду, что юридичес­кая ответственность не является единственным инструментом принуждения к их исполнению в механизме экологического права. С учетом специфики функций этого механизма такую роль играют также государственная экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический контроль, в определенной мере — экономические меры (например, платежи за негативные воздействия на окружающую среду).

 Об особом месте юридической ответственности в механизме обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды свидетельствует роль санкции в структуре эколого-правовой нормы. Таким образом, санкция является мерой юридической ответственности за экологическое правонарушение. При отсутствии санкции фактически отсутствует правовая норма. Отсутствие санкций обрекает экологическое требование на бездействие.

Ответственность за экологические правонарушения выполняет ряд основных функций:

• стимулирующую к соблюдению норм экологического права;

• превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений;

• компенсационную, направленную на возмещение потер в природной среде и возмещение вреда, причиненного здоровью че­ловека;

• карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.

Основанием возложения юридической ответственности в рассматриваемой сфере служит экологическое правонарушение.

 Понятие, виды и структура экологических правонарушений.

Экологическое правонарушение — это противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее экологический вред или создающее реальную угрозу причинения такого вреда, либо нарушающее иные права и законные интересы субъ­ектов экологического права.

С учетом степени общественной опасности экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления.

За экологические правонарушения наступает дисциплинарная, административная, гражданско-правовая   и   уголовная   ответственность.         

Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных  компонентов,   регулируемые  и  охраняемые  нормами права. Эти отношения по своему содержанию касаются собствен­ности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды от вредных воздействий, экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.  

Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов: 

а) противоправность поведения;

б) причинение или реальная угроза причинения экологического вреда либо нарушение иных законных прав и интересов субъ­ектов экологического права;

 в) причинная связь между противоправным поведением и на­несенным экологическим вредом или реальной угрозой причине­ния такого вреда либо нарушением иных законных прав и инте­ресов субъектов экологического права.

 Субъектами экологического правонарушения могут быть юри­дические, должностные и физические лица, в том числе ино­странные юридические лица и граждане, совершившие правона­рушения, связанные с природопользованием или охраной окру­жающей среды на территории России или территории, находя­щейся под ее юрисдикцией.

 Состав субъектов варьируется в зависимости от вида экологи­ческого правонарушения. Так, субъектами дисциплинарной от­ветственности являются должностные лица и работники предпри­ятий, уголовной — должностные лица и граждане, администра­тивной — юридические лица, должностные лица и граждане.

Субъективная сторона экологического правонарушения характеризуется виной правонарушителя (за исключением случаев ответственности владельца источника повышенной опасности). Под виной понимается психическое отношение правонарушителя к своему  противоправному поведению, которое может проявляться в действии   или   бездействии.   Закон   предусматривает  две формы вины: умысел (прямой или косвенный) и неосторожность.

Умышленным является экологическое правонарушение, при тором нарушитель предвидит наступление общественно вредных' последствий своего поведения и желает или сознательно допускает их (например, предприниматель сбрасывает токсичные отходы своего производства на опушке леса, т.е. не в установленном для этого месте). Неосторожность бывает двух видов: самонадеянность и небрежность. Самонадеянность имеет место тогда, когда лицо, нарушающее экологическое требование, предвидит общественно вредные последствия своей деятельности, но легкомысленно рассчитывает на возможность избежать их. Небрежность проявляется в том, что лицо не предвидит наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Граждан­ский кодекс РФ вводит понятие грубой неосторожности. Правда, речь идет о грубой неосторожности самого потерпевшего, содействовавшей возникновению или увеличению вреда, что учитывается при определении размера возмещения вреда правонарушителем (ст. 1083).

В то же время в природоохранительной практике, как уже отмечалось, может иметь место безвиновная (абсолютная) ответст­венность — за вред, причиненный источником повышенной опас­ности. Возмещение такого вреда регламентируется ст. 1079 ГКРФ.

Одни экологические правонарушения могут быть совершены при любой форме вины (например, правонарушения, последст­виями которых является загрязнение атмосферного воздуха или вод), другие ;— только при умышленной форме вины (незаконная охота или рыбная ловля), третьи — по неосторожности (напри мер, небрежное обращение с огнем в лесу и нарушение правил пожарной безопасности в лесах).

 Административная ответственность за экологические правонарушения

Административная ответственность выражается в примене­нии компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение административного экологического правонарушения. Таким правонарушением признается посягающее на экологический правопорядок, экологические права и сво­боды граждан, право собственности на природные ресурсы и порядок управления природопользованием и охраной окружающей среды противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие (бездействие), которое причинило или могло причинить вред окружающей среде и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Регулируется применение административной ответственности Кодексом РФ об административных правонарушениях и законодательными актами субъектов РФ об административных правонарушениях. Административные экологические правонарушения в названном Кодексе сформулированы в области охраны собственности (гл. 7), охраны окружающей природной среды и природопользования (гл. 8) и в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл. 10).

Уголовная ответственность за экологические преступления.

В УК РФ прямо сказано, что его задачей наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка является охрана окружающей среды.

От чистоты воды, воздуха, качества продуктов, которыми он питается, и соответственно от чистоты почвы в значительной сте­пени зависит состояние здоровья человека, являющегося в соответствии с Конституцией РФ высшей ценностью. Между тем деградация  природы  служит  одним  из  существенных  факторов сокращения продолжительности жизни мужчин в России в по­следние 25 лет с 71 года до 58 лет. На основании данных об уровнях загрязнения атмосферного воздуха в более чем 100 городах России выявлено, что наиболее многочисленная часть населения (15,4 млн. человек) подвергается воздействию взвешенных ве­ществ.   По   результатам   расчетов   риска   смерти,   проводимых Минздравом РФ, только от загрязнения атмосферного воздуха этими веществами число смертей равняется 21 000, что составля­ет 7% ежегодных случаев смерти среди жителей этих городов. Кто понес уголовную ответственность за это? Начиная с 1961 Уголовным кодексом предусматривалась ответственность за эко-логические преступления, в частности за загрязнение атмосферы.

Экологическое преступление — это предусмотренное уголовным законом и запрещенное им под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на  окружающую среду и  ее  компоненты, рациональное использование и охрана которых обеспечивает оптимальную жизнедеятельность человека, экологическую безопасность населения и территорий, состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов (или в противоправном воздействии на их состояние) как социальной ценности, что приводит к негативным изменениям состояния окружающей среды, уничтожению, повреждению ее объектов.

Все составы преступлений, сформулированные в действующем УК РФ, с точки зрения выполняемых ими функций, относящихся к природопользованию и охране окружающей среды, можно подразделить на три группы: специальные экологические составы, смежные, дополнительные.

Специальные экологические составы сформулированы в от­дельной гл. 26 «Экологические преступления». 

Смежными составами преступлений в области природопользования и охраны окружающей среды следует считать те из них, которые выполняют экологические функции лишь при определенных обстоятельствах объективного порядка: отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140); регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); терроризм (ст. 205); нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или  иных работ (ст. 216); нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217); и др.

Некоторые составы, не являясь по своей природе экологическими, при определенных обстоятельствах также могут быть использованы в целях охраны окружающей среды. К дополнительным следует отнести ряд преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органной местного самоуправления: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293) Предусмотренные этими статьями преступления могут применяться напрямую к тем должностным лицам, которые своими действиями или бездействием способствовали причинению вреда окружающей среде.

За совершение экологических преступлений УК РФ предусматривает следующие виды наказаний:

• штраф. Наказание в виде штрафа предусмотрено почти за все экологические преступления. Его размер зависит от характера совершенного преступления. Минимальный размер штрафа -100 минимальных размеров оплаты труда, максимальный — до 700 минимальных размеров оплаты труда;

• лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Такое наказание предусмотрено за многие экологические преступления. Иногда установлен и срок действия данного наказания;

• обязательные работы. Они заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется. органами местного самоуправления. Этот вид наказания предусмотрен, в частности, за уничтожение или повреждение лесов (до 240 часов);

• исправительные работы.   Отбываются  по  месту paботы осужденного, при этом из его заработка производятся удержания в доход государства в размере, установленном приговором суда, в пределах от 5 до 20%. Такое наказание установлено, к примеру за нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (до 1 года); за загрязнение атмосферы (до 2 лет); за порчу земли (до 2 лет); за нарушение режима особо охраняемых природных территорий природных объектов (до 2 лет);

• ограничение свободы. Оно заключается в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения судом приговора восемнадцатилетнего возраста, в специальном учреждении без изоляции общества в условиях осуществления за ним надзора. Такое наказание предусмотрено за порчу земли (до 3 лет); уничтожение критических местообитаний для организмов, занесен­ных в  Красную книгу РФ (до 3 лет);

- арест. Он заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества. Предусматривается за за­грязнение вод (до 3 месяцев); за загрязнение морской среды (до 4 месяцев);

- лишение свободы на определенный срок. Данный вид нака­зания предусматривается за многие преступления, в том числе за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (до 5 лет);  нарушение правил обращения экологически  опасных веществ и отходов (от 3 до 8 лет); нарушение правил без­опасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (от 2 до 5 лет); загряз­нение вод (до 5 лет); загрязнение атмосферы (до 3 лет); порчу  земли (до 3 лет); уничтожение критических местообитаний для  организмов, занесенных в Красную книгу РФ (до 3 лет); уничтожение или повреждение лесов (до 8 лет). Наиболее строгая уголовная ответственность предусмотрена за экоцид, т.е. массовое уничтожение растительного и животного мира, отравление атмо­сферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Данное преступ­ление наказывается лишением свободы на срок от 12 до 20 лет.

Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность.