16. Программы общественных расходов, сфера действия, задачи. Социальная помощь.

Общественные расходы можно представить в качестве отрицательных налогов. Соответственно, на общественные расходы с некоторыми оговорками распространяются многие из тех положений, которые излагались выше применительно к налогам. В частности, подобно тому, как сфера действия налога не всегда совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам. Реципиентами будем называть тех, кто получает какие-либо блага или денежные средства непосредственно из общественного сектора. А тот круг лиц, на которых, в конечном счете, распространяются выгоды (приращения полезности), обусловленные данной программой, станем обозначать термином сфера действия программы общественных расходов. Если результатом общественных расходов становится создание чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества и проблема перемещения выгод, по сути, не стоит. Во многих случаях, однако, основным либо побочным результатом программы является создание или перераспределение частных благ (как правило, это происходит, когда соответствующий процесс связан со значительными позитивными экстерналиями). Пусть, например, речь идет о программе денежных выплат безработным. Обеспечение социальных гарантий на случай безработицы уместно рассматривать как общественное благо, и каждая выплата в отдельности создает позитивные экстерналии. Однако сама по себе отдельная выплата, очевидно, не обладает свойствами общественных благ. Выплата имеет конкретного индивидуального «адресата», реципиента. Но всегда ли именно ему достаются основные выгоды от данной выплаты? Средства, которые передаются нуждающимся на основе программы, используются безработными, в частности, для приобретения продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы - увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов программы в пользу производителей и продавцов продовольствия. Допустим теперь, что помощь безработным осуществляется в форме субсидирования работодателей, создающих новые рабочие места, либо субсидирования учреждений профессионального образования, которые осуществляют переподготовку безработных, дабы облегчить им поиск новой сферы занятости. В обоих случаях непосредственными получателями общественных средств (реципиентами) являются не сами безработные, а иные лица. Однако замысел состоит в том, что выгоды, в конечном счете, переместятся к безработным, которые в итоге окажутся в сфере действия программы. От чего зависит степень перемещения выгод? При данном размере ассигнований на создание рабочего места или переподготовку одного незанятого выгоды, реально получаемые теми, кто не имел работы, определяются ситуацией на рынке труда. Рассматриваемые меры способствуют увеличению спроса на труд, снижая при прочих равных условиях издержки, которые приходится нести работодателям, намеренным расширить производство. Однако одному и тому же сокращению издержек могут соответствовать различные изменения спроса. Если спрос на труд недостаточно эластичен, то, например, программа переподготовки не принесет значительных выгод ни безработным, ни потенциальным работодателям. Тем не менее, даже неэффективная, с точки зрения нуждающихся, программа имеет шансы быть при определенных условиях принятой. Дело в том, что любые общественные расходы приносят выгоды кому-либо. Например, даже если программа переподготовки, о которой шла речь выше, не слишком соответствует интересам безработных, она может оказаться выгодной для тех образовательных учреждений, которые получают контракты на проведение занятий. Специфические черты той или иной программы способны подчас обеспечить особую заинтересованность в ней со стороны отдельных звеньев государственного аппарата. Если сторонники программы образуют сплоченную, хорошо организованную группу специальных интересов, они могут эффективно защищать эту программу, особенно когда вопрос о сфере ее действия недостаточно прояснен. Иногда это идет и на пользу получателей помощи, а выгоды достигаются за счет тех, кто финансирует программу. Так, для программ международной помощи подчас характерно, что значительная часть выгод достается различного рода посредникам, производителям поставляемых в порядке помощи товаров, экспертам, являющимся гражданами страны, предоставляющей помощь, и т.д. Естественно, это может снижать эффективность программы и, вообще говоря, невыгодно для стран, которым помощь предназначена. Однако, с другой стороны, именно посредники и т.п. иногда образуют в странах, предоставляющих помощь, те группы специальных интересов, без лоббистского давления которых эта помощь была бы более ограниченной по размерам и срокам. Итак, не только применительно к налогам, но и в отношении программ общественных расходов верно следующее: для того чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный плательщик или получатель средств. Налоговое бремя и выгоды от программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами налогоплательщиков, или реципиентов на любом из этих рынков. Причем преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на контрагентов, так и перемещению выгод на себя. Перемещение выгод - основная причина, по которой сфера действия программы подчас не отвечает замыслам тех, кто ее поддерживал, ориентируясь на интересы избирателей. Однако иногда несовпадение возникает и вследствие недостаточно продуманных процедур определения круга потенциальных и действительных реципиентов. Пусть речь идет, например, о программе льготных займов на получение платного высшего образования. Такая программа могла бы быть введена с целью облегчить доступ к образованию в первую очередь для наименее обеспеченных слоев населения. Однако, если займы покрывали бы только плату за обучение, они оказались бы не слишком привлекательными для тех, кто вынужден ежедневно зарабатывать себе на жизнь. В итоге выгоды от такой программы достались бы в основном тем молодым людям, родители которых принадлежат к средним слоям и большинство которых, по-видимому, получили бы доступ к высшему образованию и без таких займов. Реальную сферу действия программы далеко не всегда удается обнаружить при поверхностном рассмотрении. Особенно это верно, когда программа находится в стадии разработки и обсуждения. Между тем принять обоснованное решение о целесообразности финансирования программы можно, лишь если имеются достаточные гарантии совпадения действительной сферы ее действия с предполагаемой. Только тщательный анализ, базирующийся на изучении фактического положения и ожиданий реципиентов, а также исследовании конкретных рынков, на которых они действуют, позволяет обеспечить целенаправленность программ. Такой анализ особенно необходим, когда имеются активные группы специальных интересов, способные извлекать выгоды в результате ускользающих от общественного внимания изменений в сферах действия программ. В последнее десятилетие все более широкое распространение в странах с рыночной экономикой получают контракты с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет общественный сектор. Например, во многих городах упраздняются муниципальные службы уборки мусора, а на высвобождающиеся деньги нанимаются частные фирмы, которые обязуются убирать мусор, соблюдая конкретные требования, оговоренные в контракте, и получая обусловленную им плату. Городские власти, естественно, стремятся заключить контракт с фирмой, предлагающей наиболее выгодные для города условия. Переход к такой системе позволяет в ряде случаев снизить затраты на уборку мусора примерно наполовину. Жилищное строительство, осуществляемое на общественные деньги, чаще всего обходится дешевле, если власти заключают контракты с независимыми строительными фирмами, а не берут на себя непосредственное управление строительным процессом. Находящиеся в государственной и муниципальной собственности больницы во многих странах, например в Великобритании, нередко заключают договора с частными поставщиками на стирку белья, обеспечение пациентов питанием и т.п., и это дает существенную экономию по сравнению с выполнением работ силами самой больницы. Имеется немало примеров контрактного обеспечения городов пожарной охраной со стороны частных фирм. Есть даже примеры частных тюрем, функционирующих на основе контрактов с государством, которое определяет условия содержания и охраны заключенных и устанавливает соответствующую плату. Собственно говоря, заключение контрактов с поставщиками различных товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. Например, мебель, канцелярские принадлежности и т.п. для государственного аппарата обычно закупались в частном секторе. То же относится к поставке обмундирования для армии, а часто — и к поставке вооружений и боеприпасов. С другой стороны, история знает немало примеров контрактов между государством и частными лицами (так называемых откупов), в соответствии с которыми эти лица осуществляли сбор налогов, получая данное право за оговоренную в контракте плату. Однако наем государственными органами частных фирм для оказания населению услуг, которые прежде традиционно оказывали организации общественного сектора, — явление сравнительно новое. Если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования (формирование элементов материальных затрат), то теперь все более обычным становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей. В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим, внутри самого общественного сектора все чаще формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика.

Выделяют три основных группы расходов: Оказание социальной помощи, тем, кто не в состоянии самостоятельно себя обеспечить (пособия инвалидам и т.д.). Это чистое перераспределение ресурсов. Как альтернатива – частная благотворительность. Обеспечение обязательного страхования  (по безработице, по болезни и т.д.).  Это предварительное аккумулирование средств с целью последующей выплаты. Перераспределение частичное. Альтернатива – добровольное частное страхование. Производство государством общественных благ (чистых или смешанных ОБ, или ключевых факторов, способствующих производству ОБ). Формы ОР: финансирование расходов организации общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирование предприятий, производящих продукцию, выдача денежной или натуральной помощи лицам, попадающим под действие программ ОР. Любая программа ОР может содержать различные формы выплат. Пример: Программа расходов на образование.