Глава 1. Понятие государственной службы, содержание ее системы

2. Понятие, сущность государственной службы и ее основные принципы

За последние 12 лет реформирование государственной службы в нашей стране проводилось в три этапа - сначала в 2003 - 2005 гг., затем - 2006 - 2007 гг. и в 2009 - 2013 гг. Эти реформы осуществлялись на основании Федеральных программ по реформированию и развитию системы государственной службы, утвержденных Президентом РФ. Опираясь на мнение ученых в области законодательства о государственной службе, в России была разработана и реализована на практике административно-правовая концепция правового регулирования отношений на государственной службе, согласно которой государственная служба является специальным видом профессиональной деятельности и включает в себя традиционные для профессионального чиновничества институты и административные процедуры (поступление на государственную службу, ее прохождение, правовой статус государственных служащих)³.

Следует отметить, что реформа государственной службы продолжается, так Минтрудом России были разработаны проекты Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и Плана мероприятий по развитию государственной службы РФ (2015-2018 годы)⁴. Однако на сегодняшний день данные проекты не подписаны. Реформирование госслужбы в России обсудили и на Гайдаровском форуме – 2016, состоявшемся 14 января 2016г. По мнению А. Федорова следующим важным шагом в реформировании государственной службы станет разработка проекта Указа Президента РФ об основных направлениях развития государственной службы на 2016–2018 гг., на основании которого будут определены новые целевые ориентиры, конкретные мероприятия и сроки их выполнения.

Основываясь на анализе современной нормативно-правовой базы можно сказать, что федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан, направленная на обеспечение исполнения полномочий РФ. А кроме того, на исполнение полномочий федеральных государственных органов и лиц, которые замещают государственные должности РФ (ст. 1 ФЗ РФ №58-ФЗ)⁵.В научной литературе авторы опираются на данное в законодательстве определение государственной службы, но раскрывая содержание понятия «государственная служба» акцентируют внимание на различных аспектах данной службы, в связи с чем по-разному определяют ее сущность.

Суть государственной службы в России всегда понималась как служение, исполнение долга перед отечеством. Так еще, Н. Нелидов в XIX в. указывал, что государственная служба - «деятельность на пользу государства, которая отправляется лицом для достижения общественных целей по особому назначению, исходящему непосредственно или через посредство другого лица, от субъекта высшей государственной власти»⁶.Сторонники данного взгляда, исходят из тезиса о том, что управленческий аппарат - инструмент органов государственной власти, которые избраны и контролируются народом⁷, а, следовательно, «государственный гражданский служащий должен служить не обществу, не гражданину, а государству в лице органов публичной власти, избранных народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах, либо образованных иным способом, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации»⁸.

Так Атаманчук Г.В. указывает на то, что издавна в России под словом (термином, понятием) «служба» понималось отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнить дело, оказать услугу, защитить интересы. Предполагалось, может быть и идеалистически, что служба заключается в духовной (идейной, ценностной) общности того, кому служат, и того, кто служит; более того, в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу»⁹. Сторонники менеджерской модели государственной службы придерживаются иной точки зрения¹⁰, сутью которой является понимание государственной службы как особого рода бизнеса¹¹.

Другое понимание сущности государственной службы высказал А.В. Оболонский, который предлагает, пересмотрев «вековую российскую традицию» доминирования государства над обществом, отказаться от понимания государственной службы как службы «государевой». Позиция данного автора заключается в необходимости перехода к такой гражданской службе, при которой служащий будет нести ответственность перед обществом, оплачивающим его деятельность¹². Поэтому государственная служба определяется им как «только профессиональная служебная деятельность по обеспечению полномочий иных субъектов права»¹³.

Иная позиция ученых опосредует государственную службу с политическими институтами¹⁴. Суть такой позиции заключается в понимании государственной службы как средства проведения политики, в качестве аппаратной поддержки политики государства.

Представляется, что все рассмотренные выше подходы к пониманию государственной службы обладают определенной односторонностью, поскольку именно государственная служба реализует функции органов государственной власти, то есть значимые для общества направления функционирования этих органов и как результат функций государства¹⁵:

1) экономическую:

создание условий для нормального экономического развития и функционирования экономики, включая охрану существующих форм собственности, организацию внешнеэкономических связей и т.д.;

2) политическую:

обеспечение национальной безопасности;

национального и общественного согласия;

снижение социальной напряженности;

обеспечение суверенитета государства и защита его границ и т.д.;

3) социальную:

обеспечение прав и свобод граждан или отдельных групп и слоев населения;

удовлетворения социальных потребностей населения;

обеспечение достойного уровня жизни граждан и обеспечение оптимальных условий труда, достойной его оплаты и другие;

3) идеологическую:

поддержание определенной идеологии;

возможность получения образования;

поддержание и развитие науки, культуры и другие.

Данный спектр функций которые осуществляются с помощью государственной службы указывает на то, что ей присущи политическая направленность деятельности, исполнение долга и оказание услуг гражданам. В связи с этим, сущность государственной службы имеет комплексный характер и связана она с реализацией всех функций государства и обеспечивает функционирование и государства, и общества¹⁶.

Со своей стороны, согласимся с точкой зрения, высказанной Г.В. Атaмaнчукoм, определяющего государственную службу как публичный социально-правовой институт. Например, он утверждает, что «государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»¹⁷. Суть государственной службы Г.В. Атaмaнчук видит в обеспечении связи и взаимодействия между государством и обществом. Так он указывает, что «...служба представляет собой постоянное «несение» (от слова «ноша») отношений между государством и обществом, государственным аппаратом и гражданами. Это постоянное мышление и ответственность, вызываемые необходимостью поддерживать в надлежащем состоянии взаимодействие «государственного» и «общественного»¹⁸.

Из вышеизложенного следует, что сущность государственной службы – это деятельность, которая направлена на обеспечение должного функционирования государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии. Граждане осуществляют эту деятельность в рамках органов управления и государственной власти.

В поддержку нашей позиции вступают и принципы государственной службы, признающиеся одними из самых основополагающих в институте государственной службы в праве не только Российской Федерации, но и зарубежных государств, поскольку определяют сущность, важнейшие характеристики, содержание и значение, государственной службы и главные юридические положения в системе анализируемого правового института¹⁹.

Под принципами государственной службы, прежде всего, подразумеваются, требования, являющиеся обязательными для лиц и организаций, которые в большей или меньшей степени имеют отношение к государственной службе, охватывающие все организационные, правовые и другие элементы, составляющие содержание государственной службы.

Таким образом, можно утверждать, что к принципам государственной службы относятся и основополагающие идеи, и установления, через которые выражаются объективные закономерности и определяющие направления реализации полномочий государственных служащих, а также функций, задач и компетенций государственных органов.

Основные принципы государственной службы, провозглашенные Конституцией РФ²⁰, получили конкретизацию и развитие в статье 4 ФЗ № 79- ФЗ и статье 3 ФЗ РФ № 58- ФЗ²¹.

Как следует из сравнительного анализа указанных норм, их требования являются практически идентичными и во многом повторяются. Однако, как представляется, в них присутствует смешение принципов деятельности государственных служащих, т.е. конкретных лиц, занимающих государственные должности, и принципов функционирования системы государственной службы.

В целях настоящей работы проведем исследование лишь некоторых, как думается, самых значимых принципов построения и функционирования государственной службы, при этом рассматривая ее как один из видов профессиональной деятельности граждан по исполнению полномочий публичной власти.

Так, к принципам осуществления деятельности государственными служащими, следует отнести профессионализм и компетентность названных лиц. Указанный принцип рассмотрим более подробно. Так, многие авторы, рассматривая институт государственной службы, связывают профессионализм служащего с наличием у него соответствующего должности профессионального образования и соответствующей специализации. Не подвергается сомнению, что данная связь не только важна, но и необходима, однако, представляется, что принцип профессионализма, в том значении, в котором он закреплен в статье 3 ФЗ РФ №58-ФЗ, имеет иное, более широкое содержание.

Думается, что профессионализм государственных служащих должен пониматься как особое свойство людей способных в самых разнообразных условиях надежно и эффективно и что не маловажно - систематически, выполнять функции по обеспечению полномочий субъектов публичной власти, указанных в статье 1 названного Закона. При этом понятие «профессионализм» отражает такую степень овладения профессиональными навыками, которая позволяет с максимальным достоинством представлять государство и эффективно осуществлять от его имени предоставленные полномочия.

В этой связи необходимо вспомнить о таком понятии как «компетенция». Компетенция, как полагается, предполагает наличие у служащего определенного опыта и знаний, которые необходимы ему для эффективного осуществления деятельности в определенной предметной области. Исходя из этого можно сделать вывод, согласно которого, компетентность власти определяется не количеством предоставленных полномочий по регулированию отношений, а, прежде всего объемом и качеством знаний, опыта в конкретной сфере, которые имеются у должностных лиц и государственных служащих. С этой точки зрения вызывает некоторое удивление и определенное недопонимание факты назначения на должности государственной службы людей, имеющих достижения в иных сферах профессиональной деятельности, но не имеющих ни опыта, ни знаний в сфере государственного управления с учетом его специфики правового, организационного и материального обеспечения²². Поэтому следует обратить пристальное внимание на профессиональное и карьерное воспитание государственных служащих и создание в государственном аппарате внутреннего кадрового резерва.

Учитывая то обстоятельство, что государственные служащие являются, по сути, представителями государства, действующими от его имени и по его поручению, они, помимо профессионализма и компетентности, должны соответствовать и специальным, предъявляемым к ним требованиям.

Для повышения доверия общества к государственным институтам и обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов РФ своих должностных обязанностей и кроме того для исключения злоупотреблений и случаев проявления коррупции Указом Президента РФ были утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»²³. Согласно вышеназванного указа государственные служащие обязаны:

1) исполнять обязанности в строгих рамках имеющихся полномочий;

2) соблюдать правила предоставления служебной информации и публичных выступлений, которые установлены в государственном органе;

3) признавать, соблюдать и защищать права, свободы человека и гражданина;

4) воздержаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, если это не входит в должностные обязанности служащего;

5) проявлять уважение и терпимость к традициям и обычаям народов России;

6) принимать меры, предусмотренные законодательством, для недопущения или урегулирования конфликтов интересов;

7) соблюдать, закрепленные в законодательстве ограничения по службе;

8) при осуществлении деятельность не оказывать предпочтений отдельным группам, организациям или гражданам;

9) уважительно относиться к деятельности представителей СМИ.

Кроме того, поскольку государственные служащие, наделены организационно-распорядительными полномочиями, то они обязаны:

не допускать таких случаев, когда государственные служащие принуждаются к участию в деятельности каких-либо политических партий и иных общественных объединений;

принимать меры по предупреждению коррупции;

принять меры по предотвращению возникновения конфликтов интересов, а в случаях их возникновения предпринять меры, установленные законодательством, для урегулирования конфликтов интересов.

Раскрытию сущности и правовых основ государственных служащих способствует ряд и других концептуальных положений. Так в научной литературе отмечаются такие качества как максимальное развитие профессиональных навыков, талантов, инициативы, творческих способностей и умения найти себя в политической обстановке; защита прав и достоинства служащего; создание возможностей для его профессионального роста; обеспечение таких условий, когда голос каждого служащего будет услышан; поощрение достижений и личного вклада конкретного служащего; гарантия личной защищенности и профилактика коррупции чиновников. Социальная справедливость и солидарность при этом являются непременными предпосылками общественного консенсуса, к которому направлена служебная деятельность кадрового состава инновационного государства²⁴.

К принципам функционирования государственной службы необходимо отнести:

1) принцип законности, согласно которого все граждане, находясь на государственной службе при осуществлении деятельности обязаны обеспечить соблюдение нормативно-правовых актов. Более точное содержание понятия законности привел С.С. Алексеев в одной из своих работ, указав: «Именно в силу нормативности права и других его достоинств может быть выдвинут и может обеспечиваться принцип законности. То есть не просто требования обязательности юридических норм, но такого рода требования обязательности юридических норм «всем лицам» - ко всем гражданам, должностным лицам, государственным органам - действовать в строгом соответствии с законом»²⁵;

2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, воспроизводящий статью 2 Конституции PФ, в которой человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью. Обязанность государства является не только признание, но и соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. B соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации данный принцип определяет смысл, содержание и применение всех без исключения нормативно-правовых актов, а кроме того деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления.

Государство можно охарактеризовать как конституционное только если оно действует в интересах человека. Авторитет государства и его представителей в лице органов и должностных лиц появляется только в том случае, когда они своей деятельностью утверждают признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина²⁶;

3) принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

4) принцип равного доступа всех граждан, владеющих государственным языком PФ, к гражданской службе, а кроме того и равные условия ее прохождения. На доступ граждан к службе не влияет ни пол, ни раса, ни национальность, ни происхождение, ни имущественное и должностное положение, ни место жительства, ни отношение к религии, ни убеждения, ни принадлежность к различным общественным объединениям, а также другие обстоятельства, которые никоем образом не cвязанны c профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

5) принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;

6) принцип доступности информации о гражданской службе;

7) принцип взаимодействия гражданской службы и гражданских служащих с общественными объединениями и гражданами;

8) принцип стабильности гражданской службы;

9) принцип федерализма, с помощью которого обеспечивается единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, суть государственной службы можно определить, как деятельность граждан в рамках органов государственной власти и управления, направленную на обеспечение надлежащего функционирования государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии. Деятельность эта осуществляется гражданами на основе присущих государственной службе принципов.

Принципы государственной службы определяют сущность, основополагающие характеристики, содержание и значение, как самой государственной службы, так и лиц, ее осуществляющих. Значимость, законность и социальная ценность отношений, имеющихся в системе государственной службы обусловливаются именно принципами. A от отсутствие правовых принципов напрямую влечет за собой появление в государственной службе элементов беззакония, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, произвольности, несправедливости и безнравственности.

Под принципами государственной службы необходимо понимать, прежде всего, требования: во-первых, в соответствии с которыми должна функционировать система государственной службы, а, во-вторых, которым должны соответствовать лица, занимающие государственные должности. Требования эти охватывают все организационные и правовые элементы, которые составляют содержание государственной службы. Кроме того, их исполнение обязательно для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе.

Отметим, что наполнение вышеуказанных принципов нормативным содержанием, а также неукоснительное их соблюдение напрямую приведет к уяснению смысла, содержания и применения права; повышению авторитета государственной власти в отношениях с остальными субъектами государственно-властных отношений; повышению эффективности государственной службы на благо граждан России и всего российского общества в целом.

Далее в целях настоящей работы считаем необходимым исследовать задачи и функции государственной службы, поскольку в тесной связи с принципами они способствуют более полному раскрытию сущности анализируемой деятельности.