Задания для самостоятельной работы
1.Охарактеризуйте перечень документов, являющихся основой для разработки генеральных планов.
2.Перечислите и объясните сущность понятий и определений, предусмотренных градостроительным кодексом для целейтерриториального планирования. Поясните необходимость их применения на практических примерах.
3.Охарактеризуйте состав и сущность документов территориального планирования разных уровней (документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований).
Тема 3.7. Территориальное планирование в системе стратегического планирования
Территориальное планирование как вид стратегической управленческой деятельности, способствует достижению жизненно важных интересов страны в экономической, экологической, информационной и других сферах
Стратегическое территориальное планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности. Данный процесс делает акцент на формировании основной региональной цели на основе культурных ценностей, которая затем должна быть переведена на конкретную экономическую стратегию, направленную на полное использование возможностей самореализации региона, его человеческих и природных ресурсов. В России сегодня идет процесс разработки концепций и стратегических планов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Программы социально-экономического развития Российской Федерации, федеральные целевые программы, концепции и стратегии развития, государственных и иных крупных хозяйствующих субъектов, доктрины, концепции и стратегии развития ведущих отраслей экономики и социальной сферы должны содержать территориальные разделы, позволяющие включать их задания и параметры в единую систему документов, обеспечивающую разработку и реализацию государственной региональной политики. Территориальные разделы указанных документов должны соответствовать целям и задачам государственной региональной политики на территориях отдельных субъектов Российской Федерации, а также содержать распределение программных мероприятий и ожидаемых результатов их реализации в соответствующих субъектах Российской Федерации. Структура, требования к содержанию территориальных разделов документов, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В настоящее время ведётся разработка трех документов: стратегии
233
развития регионов – субъектов РФ, Схемы территориального планирования и Программы социально-экономического развития регионов – субъектов РФ и муниципальных образований.
Первый и третий из названных документов разрабатываются под эгидой Министерства экономического развития и торговли, второй – под эгидой Министерства регионального развития РФ. Все документы рассматриваются и утверждаются Министерством регионального развития РФ.
Государственная политика отдельного региона – это часть политики уровня Российской Федерации. Она строится на основе общегосударственного планирования, что реализуется в виде разработки ряда плановых документов: государственный бюджет, среднесрочная программа социальноэкономического развития, План действий Правительства РФ по социальноэкономическому развитию страны, перспективный финансовый план, сводный финансовый баланс.
Основной формой перспективного государственного планирования служит разработка целевых комплексных программ, которые предусматривают:
—приоритеты в реализации государственной и государственной региональной политики;
—достижение конкретного конечного результата и эффекта;
—увязку материальных, трудовых и финансовых ресурсов;
—согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.
Вопросы разработки, согласования и утверждения документов территориального планирования, градостроительная деятельность в области территориального планирования регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (ГК РФ) и нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с Кодексом территориальное планирование направлено на определение назначения территорий путем установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, зон с особыми условиями использования территорий.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области территориального планирования относятся подготовка и утверждение схем территориального планирования Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации – подготовка и утверждение схем территориального планирования субъектов Российской Федерации; органов местного самоуправления – подготовка и утверждение соответственно схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов и генеральных планов поселений.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина от 25 апреля 2006 г. Минрегион России организовал и ежеквартально ведет мониторинг результатов работы, проводимой в субъектах Российской Федерации по подготовке документов территориального планирования,
234
принятию в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях нормативных правовых актов, регулирующих градостроительную деятельность.
ГК РФ содержит отдельные специальные статьи, посвященные порядку и особенностям согласования следующих проектов документов территориального планирования:
—схем территориального планирования РФ (ст. 12);
—схем территориального планирования субъектов РФ (ст. 16);
—схем территориального планирования муниципальных районов (ст.
21);
— генеральных планов поселений, городских округов (ст. 25).
Анализ положений ГК РФ позволяет сделать вывод о необходимости применения двух видов согласования проектов документов территориального планирования: «внутреннем» и «внешнем». При этом ГК РФ регламентируются только процедуры «внешнего» согласования. Это связано с тем, что вопросы внутренней организации системы местного самоуправления территорией регулируются органами местного самоуправления самостоятельно.
Под «внутренним» согласованием следует понимать взаимосвязь внутри структуры органов и организаций, входящих в систему одного уровня публичной власти: местного самоуправления, субъекта РФ и Российской Федерации. Вследствие того, что внутреннее согласование не регламентируется ГК РФ, порядок и сроки его осуществления определяются соответствующими органами публичной власти самостоятельно, исходя из необходимости такого согласования. Проведение «внутреннего» согласования необходимо для всестороннего рассмотрения вопросов территориального развития муниципального образования и выработки единой позиции органов местного самоуправления по проекту документа территориального планирования. Обязанности такого согласования разработчиком градостроительной документации могут вытекать из принятого правового акта либо из градостроительного задания на разработку документации, в которых определяется перечень согласующих инстанций.
Таким образом, «внутреннее» согласование направлено на снятие противоречий и учет взаимных интересов между органами и организациями внутри определенной территории (муниципального образования, субъекта РФ, Российской Федерации).
«Внешнее» согласование направлено на взаимодействие и учет взаимных интересов при осуществлении территориального планирования между различными уровнями публичной власти в целях выявления факторов и обстоятельств, способных оказать негативное влияние на условия жизнедеятельности и градостроительного развития сопредельных территорий, а также обеспечения условий для реализации государственных задач и функций на территориях, подведомственных органам местного самоуправления. Ведь территория федеративного государства, каковым является Российская Федерация, складывается из территорий входящих в его состав субъектов РФ,
235
территории которых, в свою очередь, образуются из территорий муниципальных образований.
Таким образом, вся территория государства состоит из территорий муниципальных образований. В связи с этим объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения размещаются на территории муниципального образования, и такое размещение должно быть оптимальным с точки зрения реализации государственных задач и решения вопросов местного значения, охраны окружающей природной среды и историко-культурного наследия. Именно на достижение такого баланса и направлено регулируемое ГК РФ «внешнее» согласование проектов документов территориального планирования.
Общими положениями для согласования всех перечисленных проектов документов территориального планирования являются следующие:
—согласование осуществляется не во всех случаях, а в случаях, прямо предусмотренных градостроительным законодательством;
—согласование осуществляется с исполнительными органами государственной власти или местного самоуправления;
—общий срок согласования проекта – не более трех месяцев со дня направления проекта на согласование. Отсутствие поступления в течение этого срока заключения на проект документа территориального планирования считается согласием с его положениями;
—предметом согласования выступают содержащиеся в проектах документов территориального планирования предложения, которые предполагают изменение существующих или планируемых границ: категорий земель; земельных участков, находящихся соответственно в государственной (федеральной или региональной) или муниципальной собственности; территорий объектов культурного наследия; зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также размещения объектов капитального строительства, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду.
При согласовании проектов документов территориального планирования субъектов РФ, муниципальных образований, обеспечивших подготовку таких проектов, с имеющими с ними общую границу субъектами РФ, муниципальными образованиями, предметом согласования выступают вопросы соблюдения интересов сопредельных территорий в установлении зон:
—с особыми условиями использования территорий;
—планируемого размещения объектов капитального строительства, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Итогом согласования проекта документа территориального планирования является заключение соответствующего исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. При согласовании проекта схемы территориального планирования РФ высший
236
исполнительный орган государственной власти субъекта РФ подготавливает сводное заключение с учетом заключений органов местного самоуправления.
При наличии хотя бы одного заключения, содержащего положения о несогласии с представленным на согласование проектом документа территориального планирования, создается согласительная комиссия для урегулирования возникших разногласий. Комиссия создается в течение 30 дней со дня истечения установленного законодательством трехмесячного срока согласования такого проекта. Максимальный срок работы комиссии не может превышать три месяца.
Существуют проблемы взаимодействий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.В последние годы в России проблема организации взаимодействий органов государственной власти разных уровней была уведена в тень мощной кампании по разграничению полномочий. Стало почти аксиомой, что чем более разграничены между уровнями власти предметы их совместного ведения и соответствующие полномочия, тем меньше конфликтов властей и тем меньшей становится зона согласования интересов. Это стало почти не обсуждаемым принципом «развития» российских федеративных отношений, хотя практика государственного строительства во всех устойчивых федерациях не дает оснований для абсолютизации такого подхода. В США и Германии, Канаде и Австрии, Мексике и Австралии нормой федеративных отношений изначально является органический, основанный на праве и на традиции баланс «разграничений» и «взаимодействий». В современном мире эффективность любой государственной власти в равной степени зависит от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции и, одновременно, от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти. В России проблема формирования баланса разграничений и взаимодействий особенно актуальна в связи с тем, что при множестве установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством сфер деятельности и конкретных вопросов, по которым предусмотрено взаимодействие органов власти разных уровней (с использованием терминов «совместно», «по согласованию», «с учетом мнения»
ит. п.), практически отсутствуют установленные законом процедуры осуществления и юридического оформления результатов таких взаимодействий, определяющие предмет согласований, ответственность сторон
июридическую силу совместно принятых решений. Это приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных неформальных отношений, а это, в свою очередь, не позволяет своевременно решать массу острейших вопросов, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, весьма негативно сказывается на политическом, финансово-экономическом и социальном климате в стране. Проблема согласования интересов и организации конструктивных взаимодействий органов власти не менее масштабна, чем проблема
237
разграничения предметов ведения и полномочий. Широкий перечень таких взаимодействий формирует Конституция РФ. Более 60 % федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития, устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действий федеральных и региональных органов власти, а каждый 20-й федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами.
Более 80 % законов субъектов РФ предусматривают те или иные элементы согласования действий органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. При этом в большинстве из сотен вышеуказанных нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласование», «учет мнения» или «совместная» деятельность. Практика согласования интересов и совместных действий, тем не менее, существует, и в ряде случаев дает положительные результаты. Однако эта практика не стала основой организации рутинной процедуры государственного управления даже в тех областях, где нельзя обойтись без четкого и регламентированного взаимодействия как «по горизонтали», так и «по вертикали» управления.
При обсуждении проблем разработки и реализации региональной политики современной России неизбежно возникает вопрос о возможностях использования собственного (советского) опыта. Как известно, территориальное планирование представляло особой вид народнохозяйственного планирования и являлось способом реализации «территориального» принципа при разработке государственных планов экономического и социального развития в целом по СССР, по союзным республикам и экономическим районам. Каждый план экономического и социального развития (страны, союзных республик, краев, областей и др., а также отраслей народного хозяйства) должен был иметь свой «территориальный разрез».
Основными задачами региональной политики того времени провозглашались: а) совершенствование территориальной организации общественного производства, б) осуществление прогрессивных сдвигов в размещении производительных сил (которые должны были обеспечивать экономию общественного труда), в) комплексное развитие всех союзных республик, экономических районов и каждого региона страны на основе их рациональной специализации и места в территориальном разделении труда, г) создание оптимальных динамичных пространственных пропорций производства и распределения продукции, д) совершенствование систем расселения населения, е) охрану природы и улучшение окружающей среды. При этом региональная политика в СССР опиралась на систему экономических районов страны (в новейшей терминологии – территориальных кластеров), формировавшихся территориально-производственных комплексов и
238
устойчивых административно-территориальных единиц. Результатами разработки советской региональной политики становилась система народнохозяйственных планов, которые утверждались Верховным Советом
СССР и имели силу закона. Такой порядок территориального управления развитием народного хозяйства соответствовал существовавшей в то время общенародной собственности на средства производства и партийно-советской системе государственного управления. В связи с этим, в современной России может быть использовано не все из проводимой ранее региональной политики.
Российские регионы и города находятся на пути к формированию новых социальных и экономических отношений, и стратегическое территориальное планирование является одним из условий обеспечения успешного реформирования и устойчивого развития. Учитывая, что процесс формирования оптимальных и эффективных территориальных структур волнует сегодня и большинство стран мира, возможен и необходим обмен опытом в этой важнейшей области деятельности.
Развитие российского законодательства, прежде всего в сфере градостроительного и земельного планирования, местного самоуправления, формирования особых экономических зон, создание Министерства регионального развития Российской Федерации (РФ) свидетельствуют о значительном усилении внимания государства к региональным проблемам.
Практические действия и инициативы, предпринимаемые Министерством регионального развития РФ в части ускорения развития российских регионов, в сочетании с обновлением законодательства, требуют постоянного совершенствования разрабатываемых стратегий, программ и проектов, перехода к непрерывному проектированию на основе постоянного мониторинга процессов, происходящих в субъектах и муниципальных образованиях России. Поэтому необходимо привлечь внимание к реализации муниципальной реформы, проведение которой также входит в перечень задач Министерства регионального развития РФ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает серьезное изменение принципов организации местного самоуправления, что, по замыслу законодателей, должно было предоставить органам местного самоуправления более широкие возможности и полномочия для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Закон закрепил в числе вопросов местного значения вопросы территориального планирования и развития.
Градостроительный кодекс РФ определяет виды документов территориального планирования, соответствующие различным уровням власти: федеральному, региональному, органов местного самоуправления. Иерархия этих документов обусловлена иерархией системы управления, а не последовательностью их подготовки.
239
Кодекс не запрещает одновременно готовить документы территориального планирования различного уровня для одной территории. Однако в статьях кодекса, регламентирующих подготовку и утверждение документов территориального планирования различных уровней, содержится требование учитывать положения о территориальном планировании документов иного уровня (части 3 ст. 11, 15, 24 и часть 2 ст. 20).
Исходя из логики передачи полномочий на места (низовые звенья управления), планирование территории должно базироваться на намерениях городских муниципальных образований и сельских поселений, формирующихся, в свою, из намерений субъектов градостроительной деятельности физических и юридических лиц. Но планирование намерений физических и юридических лиц не может быть рассчитано на 20 лет вперед изза неопределенности внешних и внутренних факторов.
На федеральном уровне формируется Концепция территориального планирования Российской Федерации, задачей которой является определение стратегических направлений развития территории страны. Для этого должны быть рассчитаны социальные и экономические параметры развития страны и ее регионов с учетом возможных ситуаций. Затем на этой базе необходимо проведение корректировки схем территориального планирования регионов на уровне округов, после чего – разработка схемы территориального планирования округов. Параллельно проводится территориальное планирование муниципальных образований, включающее координацию и взаимоувязку формируемых документов.
Это принципиальная схема разработки документов территориального планирования различного уровня, и, как любая схема, она является в какой-то степени идеальной. В современной практике присутствуют некоторые отклонения от «идеальной модели», вызванные изменениями в социальноэкономическом развитии территории. Очевидно, что для выполнения требования Градостроительного кодекса РФ о необходимости учета положений о территориальном планировании документов более высокого уровня, во вновь подготавливаемом генеральном плане придется использовать сведения, уже не являющиеся актуальными.
Неактуальность может быть обусловлена разными причинами, например, более крупным масштабом топографической основы документов низшего уровня, позволяющим уточнить трассировку коммуникаций, расположение отдельных объектов, границ различных зон, или изменением законодательства в части установления границ зон с особыми условиями использования территорий, а также подготовкой проектов таких зон, изменяющих их границы. Кроме того, Градостроительный кодекс РФ не запрещает, например, муниципалитету вносить предложения об изменении границ земель, находящихся в собственности субъекта РФ или Российской Федерации. Обязательной является процедура согласования с соответствующим органом государственной власти.
240
Повышение качества документов территориального планирования необходимо рассматривать как процесс, протяженный во времени, т. е. нужно вести постоянную работу по внесению изменений и дополнений в документы территориального планирования с учетом их взаимодействия на всех уровнях. Вот тогда накапливаемая и планомерно корректируемая база данных и станет гарантом повышения качества градостроительной документации.
Стратегическое планирование подразумевает управление, ориентированное на достижение желаемого результата территории в долгосрочной перспективе. При стратегическом управлении оперативные решения принимаются с учетом выбранной стратегии развития территории.
СХЕМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации
Схемы территориального планирования муниципальных образований
ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН ПОСЕЛЕНИЯ, ГОРОДСКОГО ОКРУГА
Рис. 3.7.1. Схема взаимосвязи документов территориального планирования разных уровней
После принятия решений по оптимизации схемы территориального планирования следующим этапом является непосредственно разработка долгосрочных целевых программ. Здесь необходимо понять, за счет каких средств будут реализовываться данные программы, оценить степень их эффективности на определенной территории, в какой срок возможно их реализовать.
Контрольные вопросы
1.Что представляет собой стратегическое территориальное планирование?
2.Что является основой для формирования государственной политики отдельного региона?
241