работнику.

На сумму начисленной премии Медсанчастью произведены предусмот- ренные законодательством начисления и удержания налогов и взносов: единый социальный налог в федеральный бюджет, взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонды медицинского страхования (всего 8 платеж- ных поручения).

Территориальное управления Росфиннадзора в Красноярском крае соста- вило 9 постановлений о привлечении к ответственности по части 1 статьи 15.14 за нецелевое использование бюджетных средств. Данные расходы следовало производить за счет внебюджетных средств.

Указанными постановлениями назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 40000 руб. за каждое правонаруше- ние.

Медсанчасть обратилась в суд об оспаривании постановлений о назначе- нии административного наказания, указывая, что учреждение привлечено к ад- министративной ответственности за одно и то же правонарушение неоднократ- но (девять раз).

Какое решение, по Вашему мнению, принял суд? Обоснуйте ответ.

Литература

1.Бойко Н.Н. Уголовно-правовые аспекты ответственности бюджетных учреждений за нецелевое использование бюджетных средств// Российский сле-

дователь, 2010, № 10. – С. 15-20.

2.Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля// Современное право, 2011, № 3

3.Карасева М.В. Право собственности на бюджетные средства // Финан-

сы. – 2011. - №6. – С.17-19.

4.Косолапов С.В. Контрольно-ревизионная деятельность счетной палаты РФ// Финансовое право, 2010, № 5

5.Коровкина Е.Б. О выборе целевых бюджетных фондов в качестве фор- мы финансирования расходов бюджетов // Финансы. – 2011. - №3. – С.20-23.

6.Кудимов А.В. Актуальные проблемы правового регулирования финан- сового контроля в Российской Федерации// Налоги (журнал), 2010, № 3

7.Ларина С.Е. Перспективы развития муниципальных финансов // Фи-

нансы. – 2010. - №11. – С.21-23.

8.Максимов Ю.Ю. Аудиторская практика в государственном секторе и государственный контроль // Финансы. – 2011. - №11. – С.58-61.

9.Мурзаков А.П. Предпринимательская деятельность бюджетных учреж-

дений // Финансы. – 2009. - №1. – С.22-25.

21

2.4. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ

Задания для самостоятельной работы

1. Проведите анализ статей Бюджетного кодекса РФ на соответствие при- нипам бюджетирования, ориентированного на результат, заполнив таблицу 3.

Таблица 3 - Анализ статей Бюджетного кодекса РФ на соответствие бюджети- рованию, ориентированному на результат

Методические указания.

Формат проекта бюджета, формируемого администрацией региона или муниципалитета, учреждения при БОР, существенно отличается от формата бюджета, составленного по методу традиционного постатейного бюджетирова-

22

ния. Бюджет, ориентированный на результат, отражает взаимосвязь между ве- личиной ассигнований, выделенных на реализацию программ, и результатами, которые, как ожидается, будут получены в ходе выполнения этих программ. При этом правильно составленный бюджет должен не просто показывать, какие цели должны быть достигнуты при определенном уровне финансирования, а дать возможность проследить взаимосвязь между ресурсами, затрачиваемыми на выполнение программы, мероприятиями, выполняемыми в рамках програм- мы, продуктами и услугами, производимыми в ходе выполнения программы, и конечными результатами. Иными словами, логика построения бюджета, ориен- тированного на результат, следующая: учреждению необходимы ресурсы, дос- таточные для того, чтобы осуществить мероприятия, необходимые для получе- ния продукта, который приведет к достижению результатов.

Впроцессе подготовки проекта бюджета изменяется порядок определе- ния общей суммы расходов. Переход к БОР, как правило, предполагает переход на многолетнее (среднесрочное) планирование. Это означает, что при опреде- лении общих лимитов расходов бюджета суммы фиксируются не на один год, а на несколько лет вперед – обычно на три года, с добавлением данных по треть- ему году ежегодно. Метод учета расходов по начислению, который также обычно используется при БОР, также влияет на определение конкретных вели- чин лимитов расходов по годам и за весь период в целом.

Общий лимит расходов трансформируется в лимиты бюджетного финан- сирования по основным направлениям бюджетной политики города, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов на реализацию про- грамм, подпрограмм и видов деятельности бюджетополучателей.

Одно из самых существенных изменений, которые вносит в бюджетный процесс бюджетирование, ориентированное на результат, касается подготовки получателями бюджетных средств своих бюджетных заявок. Заявки на получе- ние бюджетного финансирования и обоснование расходов в условиях БОР со- ставляются в разрезе целей и программ.

Бюджетные заявки получатели бюджетных средств составляют по единой форме, которая состоит из нескольких частей.

Впервой части документа дается описательная информация о получателе бюджетных средств, его роли, целях, задачах, а также о реализуемых им про- граммах.

Во второй части документа приводится финансовая информация о дохо- дах и расходах ведомства за три года:

- фактические данные о доходах и расходах (по источникам финансиро- вания и видам расходов, по программам и статьям экономической классифика- ции) за предшествующий год;

- оценочные данные о расходах по программам и статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на текущий финансовый год;

23

- обоснование расходов по программам и внутри программ - по статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на сле- дующий финансовый год.

Таким образом, финансовая информация ведомства представляет собой смету его расходов и доходов, или бюджет, в котором планируемые расходы покрываются доходами из всех источников (не только бюджетными средства- ми, но и платой за оказываемые услуги, иностранной помощью и др.). После утверждения эти сметы целиком включаются в бюджет города, формируя его доходную и расходную части. Кроме этого, во вторую часть документа может включаться информация о юридических основаниях деятельности программ ведомства (законы, постановления и др.).

Определяя свои цели, задачи, а также технологию достижения целей и решения задач, ведомства фиксируют свои расходные потребности.

Цели, поставленные в начале года, сравниваются с результатами их вы- полнения в конце финансового года, и оценки социальной и экономической эффективности деятельности ведомства служат исходной базой для определе- ния расходных потребностей будущего периода. Если ведомству не удается достичь установленных в программе целей, это может служить основанием для сокращения ее финансирования и переводе высвободившихся средств в более успешные программы, т.е. уровень расходных потребностей ведомства может колебаться от года к году. В таком случае ведомства теряют право не только на увеличение финансирования, но и на финансирование в прежних объемах.

При таком подходе физические показатели (кв. м, численность персонала и др. характеристики инфраструктурной сети) перестают быть базой для опре- деления расходных потребностей. Такой базой становится стоимость предос- тавления услуг, направленных на реализацию поставленных перед ведомством задач (хотя стоимость услуг зависит от параметров инфраструктурной сети).

Важным компонентом определения расходных потребностей при БОР становится анализ затрат и результатов по каждой программе. Он включает в себя три элемента: обоснование необходимости предлагаемых мероприятий; определение возможных альтернатив; сравнение затрат и результатов по выяв- ленным альтернативам.

Основным принципом анализа является учет всех затрат и результатов, связанных с реализацией программы. Самой распространенной ошибкой при определении полной стоимости программы и выгод от ее реализации является исключение издержек, связанных с содержанием зданий, сооружений, оборудо- вания, включая износ, а также с предоставлением промежуточных услуг, т.е. услуг, предоставляемых не конечным потребителям, а другим структурам внутри одного и того же ведомства, в частности, неучет управленческих издер- жек. Другой распространенной ошибкой является неучет доходов, получаемых от использования собственности.

Согласование показателей проекта бюджета между представителями по- лучателей бюджетных средств и исполнительным органом власти на двусто-

24

ронней и многосторонней основе облегчается благодаря единому формату представления получателями бюджетных средств бюджетных заявок. БОР предполагает существенную корректировку процесса согласования показателей проекта бюджета путем активного включения в процесс представителей зако- нодательной власти уже на ранних стадиях бюджетного процесса.

Требование согласования целей и задач, определенных ведомствами, с за- конодателями является фундаментальным для БОР, поскольку этот подход к составлению бюджета изначально предполагает, что реализуемые ведомствами программы направлены на решение тех или иных задач политики муниципаль- ного образования. Соответственно, согласование целей и задач политики муни- ципального образования с целями и задачами ведомств предполагает постоян- ное ведение диалога между законодателями, органами исполнительной власти и ведомствами. Регулярные консультации представителей ведомств и законода- телей помогают выявлять взаимоисключаемые, конфликтующие цели различ- ных программ, повышают ответственность сторон за результаты их деятельно- сти.

Формат, в котором предоставляются бюджетные документы, делает эти документы гораздо более доступными для понимания законодателями, чем аналогичные документы, представленные в традиционном «бухгалтерском» формате. Кроме того, такая форма представления существенно облегчает вне- сение корректив в уже составленные проекты бюджетов и планируемые ассиг- нования.

Следует подчеркнуть, что указанные выше преимущества проявляются только при последовательном применении метода БОР. При попытках прибег- нуть к приемам формального сокращения расходов, которые успешно работали при традиционном бюджетировании, эти преимущества теряются. Уменьшение ассигнований при необходимости сокращения бюджетных расходов может производиться за счет использования механизмов ранжирования программ.

Одной из самых сложных проблем на стадии подготовки бюджета явля- ется выбор количественных показателей социальной и экономической эффек- тивности. Одним из аспектов этой проблемы является необходимость разделе- ния результатов реализации программ на прямые и конечные, и именно эта концепция особенно трудна для понимания. Во всяком случае, автоматически узнаваемыми эти термины не стали до сих пор, хотя используются они ровно столько, сколько существует сам метод программно-целевого бюджетирования, и в литературе, посвященной БОР, и в официальных документах - везде, где ис- пользуются эти термины, они всегда специально разъясняются.

На практике бывает очень трудно оценить конечные результаты про- граммы в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Например, сокращение преступности может быть как результатом деятельности министер- ства внутренних дел, так и следствием изменения демографической ситуации, общего улучшения экономической обстановки, а также следствием осуществ- ления программ министерства образования. Если расходные потребности про-

25

граммы борьбы с преступностью будут определяться по каждому министерству на основе суммарных результатов, без оценки вклада каждого фактора, общая сумма необходимых расходов будет существенно завышена.

Существуют технические сложности при переводе программной структу- ры деятельности ведомств в формат бюджетного документа. Отражение в бюд- жетном документе программной деятельности ведомств предполагает исполь- зование четырех бюджетных классификаций – ведомственной, экономической, функциональной и программной, то есть по целям и задачам политики муници- пального образования. Это означает, что переход к БОР требует разработки и использования дополнительного вида бюджетной классификации – программ- ной. Отчасти программная классификация расходов может совпадать с функ- циональной, однако функциональная классификация по своей сути должна но- сить долгосрочный характер и не быть подверженной ежегодным (или средне- срочным) изменениям, тогда как состав программ, и, следовательно, программ- ная классификация должна отражать задачи текущего периода бюджетного планирования и, следовательно, может достаточно существенно меняться по годам.

Следующая проблема состоит в том, что законодатели редко имеют еди- ное мнение относительно того, как ранжировать цели программ. Активное уча- стие законодательных органов власти в процессе выбора и согласования про- граммных целей при подготовке проекта бюджета вносит существенные кор- рективы в бюджетный календарь, поскольку требует существенного увеличе- ния времени, отводимого на первую стадию бюджетного процесса.

Серьезным препятствием на пути внедрения БОР на стадии планирования бюджета может стать отсутствие данных, необходимых для оценки социальной

иэкономической эффективности программ, с учетом которых должны состав- ляться бюджетные заявки на предстоящий год. Подготовка бюджета на новый год начинается прямо с начала года, когда полных данных о результатах, дос- тигнутых в предшествующем году, еще нет. Чтобы уменьшить возможность ошибки, к процессу подготовки бюджета необходимо подключать органы, от- ветственные за исполнение бюджета (казначейства), которые должны предос- тавлять оценочные данные о произведенных расходах в предшествующем году

ина ближайшую дату текущего года (в целом и по программам), а также про- гноз расходов на год.

2.Выберите 1-2 государственные (муниципальные) услуги и составьте реестр муниципальных услуг в соответствии с форматом табл. 4.

Государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам - услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной вла- сти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливае-

26

мым в порядке, определенном органами государственной власти (органами ме- стного самоуправления).

Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результа- там оказания государственных (муниципальных) услуг.

Таблица 4 - Формат реестра муниципальных услуг

Ответственный главный распорядитель:

Для примера воспользуйтесь информацией, представленной в табл. 5, 6. К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муници-

пальных) услуг относятся ассигнования на:

–обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений;

–предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муни- ципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

–предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являю- щимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии

сдоговорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государ- ственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

–закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях:

–оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юри- дическим лицам;

–осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муници- пальных) унитарных предприятий);

–разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

–закупки товаров в государственный материальный резерв. Государственное (муниципальное) задание должно содержать:

27

–выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательст- вам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (му- ниципального) задания;

–определение категорий физических и (или) юридических лиц, являю- щихся потребителями соответствующих услуг;

–показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказы- ваемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муници- пальных) услуг;

–порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим

и(или) юридическим лицам;

–предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципаль- ных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законода- тельством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;

–порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

–требования к отчетности об исполнении государственного (муници- пального) задания.

Государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерче- скими организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, уста- новленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Феде- рации, местной администрацией муниципального образования, на срок до од- ного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год

иплановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюдже- та).

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов го- сударственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъ- ектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответ- ственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным ор- ганом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной адми- нистрацией.

28

Таблица 5 - Муниципальная услуга «Музейная деятельность»

Таблица 6 - Государственная услуга «Организация библиотечного обслужива- ния инвалидов по зрению и слабовидящих»

29

3.Основываясь на решении задания 2, в котором выбраны 1-2 государст- венные (муниципальные) услуги, оцените уровень предоставления муници- пальной услуги в натуральном выражении по форме таблицы 7. Показатели се- бестоимости и цены услуги не обязательны для заполнения в учебных целях.

Таблица 7 - Оценка уровня оказания муниципальной услуги

30