!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

отклоняет федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

5.Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ежегодно не позднее 15 апреля текущего года высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, для подготовки заключения на него.

6.Орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 месяца

ипредставляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

7.Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации за отчетный финансовый год не позднее 1 июня текущего года одновременно с проектом закона субъекта Российской Федерации об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

Статья 150. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом для соответствующих бюджетов. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

511

2. Утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Под бюджетом государственного внебюджетного фонда необходимо понимать форму образования и расходования денежных средств, обособленных от иных бюджетов и направленных на решение определенных социальных задач.

В науке финансового права отмечается, что «„внебюджетная“ природа государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в противопоставлении бюджетным фондам»1, при этом государственные внебюджетные фонды не способны функционировать вне бюджетной системы РФ.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов, входящие

вбюджетную систему РФ (ст. 10 БК РФ), образуют финансовую систему обязательного социального страхования, основы которой установлены Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», а функционирование направлено на реализацию политики социального государства (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Включение государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ позволяет сбалансировать расходы фондов путем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Этот факт является одной из причин размещения базовых положений о бюджетах государственных внебюджетных фондов в разд. IV БК РФ, посвященном сбалансированности бюджетов.

Состав бюджетов государственных внебюджетных фондов установлен в ст. 144 БК РФ, в которой фактически воспроизведена финансовая система обязательного социального страхования, включающая

всебя бюджеты:

государственных внебюджетных фондов РФ:

Пенсионного фонда РФ;

Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

ФСС России;

территориальных государственных внебюджетных фондов;

1Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2011. № 3–4. С. 115–135.

512

Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

 территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Необходимо выделять общий и специальный правовые статусы бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.

Общий правовой статус бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ определяется БК РФ и Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования». В частности, общий правовой статус определяет утверждение федеральными законами бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период; единые виды поступлений денежных средств в бюджеты фондов; хранение денежных средств на счетах, открываемых в учреждениях Банка России, либо, при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций, — на счета кредитных организаций, отбираемых на конкурсной основе; недопущение нецелевого расходования денежных средств бюджетов государственных внебюджетных фондов; обеспечение устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования.

Специальный правовой статус определяет особенности функционирования каждого из бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, из которых самым крупным по размерам доходов является бюджет Пенсионного фонда РФ. Прогнозируемый общий объем доходов бюджета Пенсионного фонда РФ на 2012 год составляет 5 696 858 301,4 тыс. руб. (п. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»).

Специальный правовой статус бюджета Пенсионного фонда РФ устанавливается Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», где конкретизируется перечень доходов и расходов бюджета Пенсионного фонда РФ. Особенностью бюджета Пенсионного фонда РФ, по сравнению с иными государственными внебюджетными фондами, является то, что для повышения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в составе бюджета Пенсионного фонда РФ возможно создание резерва. Бюджет Пенсионного фонда РФ является консолидированным (абз. 4 п. 2 ст. 16 названного закона), что отражает единую централизованную

513

систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой Пенсионному фонду РФ подотчетны его территориальные органы (ч. 1 ст. 5 указанного закона).

Социальные задачи решаются за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ путем осуществления следующих выплат (п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании

вРоссийской Федерации»):

трудовых пенсий по старости;

трудовых пенсий по инвалидности;

трудовых пенсий по случаю потери кормильца;

единовременной выплаты средств пенсионных накоплений;

срочной пенсионной выплаты;

выплаты средств пенсионных накоплений правопреемникам умершего застрахованного лица;

социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному социальному страхованию

на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти.

Вторым по размерам доходов является бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования, функционирование которого тесно связано с бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Прогнозируемый общий объем доходов бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2012 год составляет 891 729 020,6 тыс. руб. (ч. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»).

Специальный правовой статус бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования определен Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», а правовой статус бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования — законами субъектов РФ. При этом, в отличие от бюджета Пенсионного фонда РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования и бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования не являются консолидированными. Средства из Федерального фонда обязательного медицинского страхования направляются в территориальные фонды обязательного

514

Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

медицинского страхования в виде субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Территориальные фонды обязательного медицинского страхования перечисляют полученные денежные средства по обязательствам, возникающим из договоров о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, заключенными со страховыми медицинским организациями (ст. 38 названного закона). Страховые медицинские организации перечисляют полученные средства медицинским организациям за оказанную застрахованным лицам медицинскую помощь в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с договорами на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (ст. 39 указанного закона).

В целях поддержания финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования и в бюджетах территориальных фондов обязательного медицинского страхования формируется нормированный страховой запас (ч. 3 и 6 ст. 26 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).

Основной социальной задачей, которая решается за счет средств бюджетов Федерального фонда обязательного медицинского страхования и бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, является финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования.

Третьим по размеру утвержденных доходов является бюджет ФСС России. Прогнозируемый общий объем доходов бюджета ФСС России на 2012 год составляет 579 558 428,6 тыс. руб. (п. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»).

Специальный правовой статус бюджета ФСС России устанавливается Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации». Так, абз. 8 п. 8 положения предусмотрено создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости ФСС России, однако нормативный правовой акт по формированию резерва (Инструкция о порядке учета и расходования средств обязательного со-

515

циального страхования, утвержденная постановлением ФСС России от 09.03.2004 № 22) утратил силу.

К иным нормативным правовым актам, регулирующим порядок формирования и расходования средств бюджета ФСС России, относятся: федеральные законы от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

Социальные задачи, закрепленные в указанных выше законах, решаются путем осуществления следующих выплат из бюджета ФСС России:

пособия по беременности и родам;

единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

единовременного пособия при рождении ребенка;

ежемесячного пособия по уходу за ребенком лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

пособия по временной нетрудоспособности;

единовременной страховой выплаты застрахованному либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае смерти застрахованного (при несчастном случае на производстве и профессиональных заболеваний);

ежемесячных страховых выплат застрахованному либо лицам, имеющим право на получение таких выплат в случае его смерти (при несчастном случае на производстве и профессиональных заболеваний);

в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая (при несчастном случае на производстве и профессиональных заболеваний);

социального пособия на погребение.

Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется с учетом общих положений, изложенных в ч. 3 БК РФ «Бюджетный процесс в Российской Федерации». Однако в ст. 145 БК РФ содержатся специальные нор-

516

Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

мы, учитывающие специфику бюджетного процесса для бюджетов государственных внебюджетных фондов в отношении:

определения субъектов, составляющих проекты бюджетов и проводящих экспертизу проектов бюджетов;

конкретизация правовой формы бюджетов;

утверждения дополнительных требований к содержанию бюджетов;

установления сроков рассмотрения и утверждения;

детализации порядка рассмотрения проекта бюджетов.

В п. 1 ст. 145 БК РФ установлено, что полномочием по составлению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ наделены органы управления этих фондов. Так, проект бюджета Пенсионного фонда РФ утверждается правлением Пенсионного фонда РФ (абз. 4 п. 9 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 2122-1). Проект бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования рассматривается правлением Федерального фонда обязательного медицинского страхования (пп. 2 п. 18 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.07.1998 № 857. Проект бюджета ФСС России рассматривается правлением ФСС России (п. 23 Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 № 101).

Разработанные проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ вносятся председателями государственных внебюджетных фондов РФ в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения его в Правительство РФ. Проекты бюджета Пенсионного фонда РФ и бюджета ФСС России предоставляются в Минтруд России, а проект бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования — в Минздрав России.

Минтруд России и Минздрав России вносят соответствующие проекты федеральных законов о бюджете государственных внебюджетных фондов РФ в Правительство РФ (соответственно, пп. 10.13 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 610 и пп. 10.15 Положения о Министерстве здраво-

517

охранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608).

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов управления территориальными государственными внебюджетными фондами в отношении составления бюджетов указанных фондов в БК РФ не установлены. Определен только порядок предоставления проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, в соответствии с которым проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предоставляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательным органам государственной власти субъектов РФ (п. 11 ст. 145 БК РФ). Орган, ответственный за составление бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, определяется на региональном уровне.

Например, непосредственное составление проекта бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период осуществляется Московским городским фондом обязательного медицинского страхования (п. 4.9.1 Положения о составлении проектов бюджета города Москвы и бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период, утвержденного постановлением правительства Москвы от 14.02.2012 № 42-ПП), который предоставляет составленный проект закона города Москвы о проекте бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период после согласования этого бюджета с Департаментом финансов города Москвы и Департаментом экономической политики и развития города Москвы в правительство Москвы (п. 4.9.3 названного положения).

Одним из ключевых положений ст. 145 БК РФ является определение правовой формы бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ принимаются в форме федеральных законов (п. 2 ст. 145 БК РФ), а бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ (п. 11 ст. 145 БК РФ). Таким образом, подчеркивается значительная автономия территориальных государственных внебюджетных фондов.

518

Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

В п. 4 ст. 145 БК РФ закреплено, что проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ должны содержать показатели доходов и расходов, которые определены в ст. 146 и 147 БК РФ. Следует учитывать, что эта норма является специальной по отношению к нормам, содержащимся в разд. VII БК РФ. В частности, в проекте бюджета государственного внебюджетного фонда РФ должны содержаться: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, перечень главных администраторов доходов бюджета, распределение бюджетных ассигнований, объем межбюджетных трансфертов и т.д. (ст. 184.1 БК РФ).

Ввиду того что рассмотрение проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ невозможно в отрыве от рассмотрения федерального бюджета, некоторые этапы бюджетного процесса для федерального бюджета взаимосвязаны с этапами рассмотрения и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Во-первых, проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов должны быть рассмотрены в первом чтении до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении (абз. 3 п. 5 ст. 145 БК РФ). Во-вторых, бюджет государственного внебюджетного фонда РФ должен быть принят в форме федерального закона не позднее принятия федерального закона

офедеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (п. 2 ст. 145 БК РФ).

Своевременное принятие бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ гарантируется установлением сроков, в течение которых проекты бюджетов должны быть рассмотрены во втором и третьем чтении, а также сроков передачи принятого федерального закона

обюджете государственного внебюджетного фонда РФ на рассмотрение в Совет Федерации. Эти сроки совпадают со сроками рассмотрения федерального бюджета и составляют: рассмотрение во втором чтении в течение 25 дней после принятия в первом чтении; рассмотрение в третьем чтении в течение 10 дней после принятия во втором чтении; передача на рассмотрение в Совет Федерации в течение пяти дней после принятия федерального закона о бюджете государственного внебюджетного фонда РФ Государственной Думой.

Процедура рассмотрения и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ имеет много общего с бюджетным процессом федерального бюджета. Так, проект федерального закона

обюджете государственных внебюджетных фондов РФ рассматри-

519

вается в трех чтениях. Предмет рассмотрения проекта федерального закона о бюджетах государственных внебюджетных доходов РФ в первом, втором и третьем чтениях в основе своей совпадает с предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете (п. 6, 7, 9 ст. 145 БК РФ). Эти совпадения в бюджетном процессе для бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и федерального бюджета не являются случайными, а являются реализацией одного из принципов бюджетной системы РФ — принципа единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ).

При этом принцип единства бюджетной системы РФ реализуется не только легально, но и доктринально. Так, М.И. Пискотин отмечал, что границей стадий бюджетного процесса как обособленного, самостоятельного и законченного этапа деятельности является переход бюджета из одного качественного состояния в другое1. На основании этого подхода выделяют четыре самостоятельные стадии бюджетного процесса: составления, утверждения, исполнения бюджета, составления и утверждения отчета исполнения бюджета2. Такая стадийность характерна и для бюджета государственного внебюджетного фонда.

Открытый перечень доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и доходов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования содержится в ст. 146 БК РФ. Этот перечень в БК РФ может показаться излишним, так как в специальных федеральных законах, регулирующих отношения по конкретным видам обязательного социального страхования, перечислены доходы всех бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Так, ст. 17 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» представлен открытый перечень источников поступлений денежных средств в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования. Доходы бюджета Пенсионного фонда РФ указаны в ст. 17 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Состав доходов бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования помимо

520