!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1
.pdfнорм, формирование единообразного законодательства об участии общества в охране общественного порядка, с последующей разработкой на уровне уполномоченного органа исполнительной власти соответствующих актов о порядке взаимодействия. Очевидным недостатком такого способа является то, что несмотря на систематизацию законодательства (что само по себе по-
лезно), он не влечет в результате его применения повышения эффективности функционирования общественных объединений правоохранительной на-
правленности. Так, например, анализ положений Федерального закона об участии граждан в охране общественного порядка приводит к выводу о том,
что роль общественных объединений в сфере охраны общественного порядка законодателем определена не до конца. Отсюда и крайне широкие и рас-
плывчатые формулировки, определяющие основные направления их дея-
тельности, что мы отмечали ранее на примере общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народных дружин. По-
этому даже в случае устранения всех проблем нормативного характера эф-
фективность их деятельности повысится несущественно, так как необходимо сформировать понимание того, для чего общественные объединения, участ-
вующие в охране общественного порядка, формируются, какими средствами они могут оперировать для реализации возложенных на них функций, опре-
делить порядок взаимодействия с органами исполнительной власти.
Таким образом, простой систематизации законодательства недостаточ-
но, необходимо комплексное реформирование самой системы привлечения общественных объединений к охране общественного порядка. Это второй путь совершенствования системы их взаимодействия, который представляет-
ся наиболее оправданным. Этот путь предполагает как систематизацию и изменение законодательства, так и определенные организационные измене-
ния. Прежде всего, в его основе лежит изменение организационно-правовой формы общественных объединений, привлекаемых к охране общественного
131
порядка, с общественного объединения на государственно-общественные объединения.
Организационно-правовая форма государственно-общественного объединения предусмотрена статьей 51 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-
ФЗ "Об общественных объединениях". Вместе с тем закон не раскрывает этого понятия, закрепляя лишь положения о том, что до принятия отдельных федеральных законов деятельность государственно-общественных и общест- венно-государственных объединений осуществляется на основании норма- тивно-правовых актов органов государственной власти. Здесь имеется явный пробел правового регулирования. Можно предположить, что законодатель предполагал урегулировать процесс вовлечения государства в формирование общественных объединений более подробно, так как в статье 5 указанного закона содержится прямой запрет участия государства в создании общественных объединений. Вместе с тем в ряде случаев в процессе своей деятельности у государства возникает потребность создавать организации, которые по своему функционалу схожи с общественными объединениями, либо осуществлять руководство социально полезными общественными движениями, которые без государственной поддержки не имеют шансов на реализацию.
Обозначенная идея не получила развития, и существует на момент написания работы в том виде, в котором она была принята 19 мая 1995 года. Для целей настоящего исследования, однако, представляется вполне допустимым развить содержание и регулирование указанного понятия. Вместе с тем, учитывая, что тематика правового статуса государственно-
общественных и общественно-государственных объединений до настоящего времени не была должным образом исследована в рамках теории права, что является темой для отдельных исследований, мы будем рассматривать вопросы статуса государственно-общественных объединений только в том объеме, в котором это необходимо для раскрытия предлагаемых нами изменений
132
в системе взаимодействия органов исполнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка.
Причиной, вызвавшей необходимость изменения организационно-
правовой формы, является следующая правовая коллизия. Уже на этапе соз-
дания общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка, имеет место нарушение положений Федерального закона об обще-
ственных объединениях, касающихся недопустимости вмешательства орга-
нов государственной власти в деятельность общественного объединения, что рассматривалось нами в предшествующих параграфах. По нашему мнению,
необходимость определенного контроля за всеми субъектами, участвующими в охране общественного порядка, была обусловлена желанием законодателя,
а затем и органов исполнительной власти иметь возможность осуществлять управление всеми структурами, привлекаемыми для охраны общественного порядка. Если в случае государственных органов такие механизмы сущест-
вуют благодаря наличию вертикальной системы управления, то в отношении общественных объединений правоохранительной направленности такая вер-
тикаль невозможна, в силу того что они не относятся к системе органов ис-
полнительной власти. Изменение организационно-правовой формы общест-
венных объединений правоохранительной направленности, добровольных народных дружин, добровольных пожарных народных дружин, а также дру-
жин, участвующих в защите государственной границы, путем преобразова-
ния в государственно-общественные объединения позволило бы избежать указанной коллизии, а также ряда других нарушений законодательства об общественных объединениях.
Приоритет необходимо отдать именно государственно-общественным объединениям, а не общественно-государственным, поскольку нами уже ус-
тановлено наличие функционирующей системы взаимодействия органов ис-
полнительной власти и общественных объединений в сфере охраны общест-
венного порядка. Задача заключается в том, чтобы ее не утратить вследствие
133
изменений правового регулирования, легализовав при этом возможности управления со стороны органов исполнительной власти при сохранении ими определенной степени самостоятельности и независимости от государства.
Аналогичное мнение высказывает и А.А. Яковлев, считая, что именно госу-
дарственно-общественные объединения являются наиболее оптимальным средством преодоления имеющихся правовых коллизий1.
Вместе с тем в результате преобразования общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народных дружин предполагается образовать новый орган – народные дружины. Необходи-
мость их слияния обусловлена тем, что в правовом регулировании общест-
венных объединений правоохранительной направленности существует зна-
чительное число пробелов, на которые мы уже указывали. А вот правовое ре-
гулирование деятельности добровольных народных дружин достаточно про-
работано и апробировано на практике. Слияние позволит создать единое пра-
вовое регулирование без потери качества деятельности, поскольку нами ус-
тановлено наличие дублирующих функций у общественных объединений правоохранительной направленности и добровольных народных дружин в Законе об участии граждан в охране общественного порядка, которое позво-
лит новому объединению совместить в себе опыт и наработки прежних структур с новыми подходами к взаимодействию с полицией.
В настоящее время понятие государственно-общественных объедине-
ний закреплено в законе, однако само понятие раскрытия не получило. М.А.
Пиманова указывает, что такие объединения являются одной из форм непо-
средственного участия граждан в управлении делами государства, представ-
ляют собой самостоятельный вид организаций, действующих в посредниче-
ской государственно-общественной сфере жизнедеятельности. Государст-
венно-общественные объединения в силу отдельных положений законода-
1 Яковлев A.A. Проблемы выбора организационно-правовой формы добровольной народной дружины // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 242-246.
134
тельства могут реализовывать отдельные задачи органов государственной власти, касающиеся в том числе прав, свобод и законных интересов граж-
дан1. Анализируя положения Федерального закона "Об общественных объе-
динениях", мы предлагаем определить государственно-общественные объе-
динения как добровольно формируемые, находящиеся под контролем и управлением органов исполнительной власти некоммерческие объединения,
которые могут создаваться как по инициативе исполнительной власти, так и по инициативе граждан, для достижения при участии органов исполнитель-
ной власти социально-полезных целей.
Государственно-общественные объединения в силу статьи 32 Консти-
туции РФ можно представить как форму реализации права граждан на уча-
стие в управлении делами государства2. М.А. Пиманова делит государствен-
но-общественные объединения на две категории: собственно государственно-
общественные объединения, для которых не предусмотрено постоянного членства (как для общественных объединений правоохранительной направ-
ленности), и государственно-общественные органы, которые обладают по-
стоянным членством. При этом уполномоченный государственный орган должен сформировать перечень таких членов для дальнейшего взаимодейст-
вия. По нашему мнению, именовать объединения подобного рода государст-
венно-общественными органами не вполне корректно, поскольку орган ис-
полнительной власти является составной частью системы органов государст-
венной власти, созданной самим государством для реализации положений законодательства, осуществления функций государственного управления,
наделенной властными полномочиями и штатом государственных служа-
щих3. В случае государственно-общественных объединений не имеется уча-
1Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений: конституционно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2007. 231 с.
2Конституция Российской Федерации: с изменениями, одобренными общероссийским голосованием 1 июля 2020 года. // СПС «КонсультантПлюс».
3Бахрах Д.H., Россинский Б.B., Старилов Ю.H. Административное право: Учебник для вузов. М.: Hорма, 2008. 819 с.
135
стия в системе исполнительной власти, они оказывают ей содействие, но не входят в структуру. Несмотря на наличие определенного делегирования вла-
стных полномочий и функций, они не имеют четко сформированного штата с разделением обязанностей, поскольку законодательно закреплено лишь обя-
зательное наличие директора (командира, руководителя).
В теории существует также мнение, согласно которому государствен-
но-общественные объединения в том виде, в котором их рассматривает М.А.
Пиманова, не следует рассматривать вообще как общественные объединения,
поскольку в силу статьи 30 Конституции Российской Федерации, государство не может участвовать в создании общественных объединений1.
По нашему мнению, эта позиция радикальна, поскольку наличие кон-
кретной организационно-правовой формы нормативно установлено, чем мы и будем руководствоваться далее. Вместе с тем надлежит определить статус государственно-общественного объединения и предусмотреть механизм его взаимодействия с органами исполнительной власти.
В теории административного права вопрос статуса государственно-
общественных объединений разработан недостаточно. Под правовым стату-
сом (от лат. status – состояние, положение) обычно понимается установлен-
ное нормами права положение субъектов, совокупность их прав и обязанно-
стей. Однако в научных исследованиях определения понятия правового ста-
туса дифференцируются в зависимости от субъектов, обладающих им. Для нашего исследования это важно, поскольку статус государственно-
общественного объединения также зависит от субъекта.
Поскольку нам необходимо провести водораздел между государствен-
но-общественными объединениями и другими общественными объедине-
ниями, мы будем рассматривать правовой статус с более широких позиций.
В данном случае мы будем рассматривать правовой статус государственно-
общественных объединений как урегулированное правовыми нормами по-
1 Любутов Н.А. Государственно-общественные объединения: проблемы правового статуса // Современное право. 2010. № 12. С. 24-28.
136
ложение общественного объединения, обладающего комплексом прав и обя-
занностей, а также способного нести юридическую ответственность.
Одним из существенных элементов правового статуса являются право-
вые гарантии. Так, Л.М. Архангельский включает их в структуру правового статуса, считая правовые гарантии его обязательным элементом.1 В своих работах Т.Е. Абова, Б.Н. Топорнин определяют юридические гарантии как систему правовых норм, направленных на создание условий для реализации конституционных прав и создание условий для осуществления правовой защиты.2
Поэтому под правовыми гарантиями статуса государственно-
общественных объединений понимается комплекс норм права, благодаря ко-
торым государственно-общественные объединения могут осуществлять свою деятельность.
К таким гарантиям статуса государственно-общественных объедине-
ний мы относим законодательно установленный порядок создания и осуще-
ствления деятельности государственно-общественных объединений. Органы государственной власти обеспечивают возможность для регистрации госу-
дарственно-общественных объединений. Кроме того, в ряде случаев госу-
дарственно-общественное объединение может претендовать на получение установленных законом льгот.
Основу правового статуса государственно-общественных объединений составляют права и обязанности, гарантией реализации которых служит сис-
тема принципов. Руководствуясь тем, что рассматриваемая нами категория общественных объединений соединяет в себе государственные и обществен-
ные начала, представляется, что они должны функционировать совокупно.
На это же указывает и Ц.А. Ямпольская, считая, что в ряде случаев предста-
вители общественности обладают бóльшими "профессионализмом и специа-
1Архангельский Л.М. Социализм и личность. М.: Мысль, 1979. С. 227.
2Конституция Страны Советов: словарь / Т.Е. Абова, В.Г. Бояршинов, Н.В. Витрук [и др. ]; под общ. ред. В. Н. Кудрявцева. М.: Политиздат, 1982. С. 51.
137
лизацией"1, нежели некоторые штатные сотрудники органов исполнительной власти.2 Взаимодействие в рамках государственно–общественного объеди-
нения предполагает равенство и самостоятельность его участников. Сле-
дующим элементом является добровольность участия в объединении. Это важно, поскольку государственно-общественные объединения создаются при активном участии государства, но не должны превращаться в филиал госу-
дарственного органа.
Компетенция государственно-общественных объединений как элемент их статуса также подлежит определению. На сегодняшний день в науке не сформировано единого подхода к определению термина "компетенция". Ц.А.
Ямпольская указывает, что традиционно понятие компетенции определяют как перечень вопросов органа государственной власти, объем прав и обязан-
ностей, которыми он обладает для решения поставленных перед ним задач3.
И.А. Умнова полагает, что компетенцией органа государственной власти яв-
ляется перечень его властных полномочий в пределах спектра его ведения4.
Несколько иначе подошел к определению этого термина Ю.А. Тихомиров,
полагая, что компетенция представляет собой систему нормативно закреп-
ленных способов реализации публичных функций5. Давая определение ком-
петенции применительно к деятельности государственных органов, А.П.
Алехин, Ю.М. Козлов понимают под ней регламентированный объем прав и обязанностей, которыми наделяется орган государственной власти для реа-
лизации своих задач и функций6. При этом, как справедливо отметил Ю.В.
Степаненко, указанные понятия по своей сути взаимосвязаны, а потому нет
1Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М.: Наука, 1972. С. 127.
2Там же. С. 128.
3Ямпольская Ц.А. Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. С. 256.
4Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. M.: Издательство "Дело", 1998. С. 160.
5Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С.
22-32.
6Советское административное право: учеб. для вузов по спец. "Правоведение" / А. П. Алехин, В. В. Бесчеревных, А. А. Кармолицкий [и др.]; под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1985. С. 94.
138
необходимости в проведении четкого водораздела между ними, их можно определить как систему прав и обязанностей, которыми наделяется орган исполнительной власти, действующий в нормативно определенной сфере для достижения поставленных перед ним целей, решения установленных за-
дач и выполнения возложенных на государственный орган функций1.
Если резюмировать все вышеизложенное, то получится, что к компе-
тенции государственно-общественных объединений относятся цели, задачи и функции, которые они реализуют. Законодательно для них также определе-
ны предметы ведения, кроме того, при необходимости, они могут наделяться правами и обязанностями для их реализации.
Нам представляется, что причиной создания государственно-
общественный объединений может стать привлечение граждан к участию в реализации задач государства, согласования взаимных интересов общества и государства, сочетания возможностей государства и гражданского общест-
ва в достижении общих целей. Подобного рода функции не свойственны иным объединениям (профсоюзам, государственным корпорациям, адвока-
туре, нотариальным палатам и т.п.). Применительно к правоохранительной направленности целью является взаимодействие государства и общества в сфере охраны и защиты общественного порядка, что отвечает интересам как общества в целом, так и государства.
Функции государственно-общественных объединений, под которыми традиционно понимаются основные направления их деятельности, производ-
ны от основных функций государства, а имея в виду правоохранительную направленность – от функций, связанных именно с охраной общественного порядка. Так, функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспе-
чения правопорядка (направлена на защиту интересов личности и общества)
1 Степаненко Ю.В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 392 с.
139
исполняется такими общественными объединениями, как, например, народ-
ные дружины1.
Как было отмечено, взаимодействие общества и государства является одним из элементов статуса государственно-общественного объединения,
основанного на принципе равенства субъектов. Н.А. Любутов указывает, что механизм создания любого негосударственного объединения влечет равно-
правие субъектов между собой, и по вопросам деятельности такого объеди-
нения2. Между тем равенство в отношениях с государством требует очень взвешенного подхода, чтобы избежать перекосов в ту или другую сторону.
Государство в силу своего правового положения является властным институ-
том по отношению к любому субъекту. Поэтому равенство государства и общества в составе государственно-общественного объединения должно быть обеспечено специальными законодательно установленными условиями создания и функционирования: порядок образования, оформление решения об образовании, членство, руководство, финансирование и т.п. В основе дея-
тельности государственно-общественных объединений лежат два принципа:
самоуправления, что проявляется в осуществлении ими полномочий по управлению своим имуществом и решению внутриорганизационных вопро-
сов, и подконтрольности государству, предусматривающему участие в реали-
зации функций органов государственной власти.
1Закон г. Москвы от 26.06.2002 № 36 (ред. от 17.11.2004) «О Московской городской народной дружине» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 31; Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 20.11.95 № 1218-р «О добровольных народных дружинах Санкт-Петербурга» // Вестник мэрии. 1995. № 11/12; Постановление Администрации Тюменской области от 12.07.2004 № 71-пк «Об утверждении положения о народных дружинах по обеспечению охраны общественного порядка» (ред. от 17.04.2006) // Сборник постановлений, распоряжений Губернатора и Администрации Тюменской области. 2004. Июль; Постановление Администрации муниципального образования город Салехард от 19.10.2000 № 568 «О создании добровольной народной дружины» (документ официально опубликован не был. Изучен по материалам СПС «КонсультантПлюс»); Постановление Главы Сургутского района от 10.08.2004 № 354 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка в Сургутском районе» // Сборник правовых актов муниципального образования Сургутский район. 2004. № 3.
2Любутов Н.А. Государственно-общественные объединения: проблемы правового статуса // Современное право. 2010. № 12. С. 26.
140