новая папка 1 / 220589

Введение

В последние месяцы руково- дством страны озвучен ряд ини- циатив, в числе которых целесо-

образность децентрализации полномочий в системе государ- ственного управления, возврат к практике выборов губернаторов, а также членов Совета Федера- ции. Полагаем, что эти инициа-

тивы могут рассматриваться как начало нового этапа развития федеративной государственно- сти в России. Однако будут ли его результаты однозначно пози- тивными?

Ответить на этот вопрос слож- но, поскольку принятие назван-

ных решений не сопровождалось четкой формулировкой пресле- дуемых целей.

Например, неясно, в какой степени децентрализация управ- ления распространится на инсти- туциональное обеспечение выра-

ботки принципов и реализацию государственной региональной политики. Проблема эта принци- пиальная, если вспомнить, что централизация управления в по-

следние годы была признана единственной альтернативой де-

зинтегрирующих экономическое и правовое пространство про- цессов. Следовательно, иниции- руя названную децентрализацию,

* Доклад, представленный 31 мар- та 2012 года в Совете Федерации на семинаре-совещании руководителей аналитических служб аппаратов зако- нодательных органов власти субъек-

тов Российской Федерации на тему «Законодательное обеспечение про- цесса перераспределения полномо- чий между уровнями власти и совер- шенствования межбюджетных отно- шений». Авторы доклада: Вален- тей С. Д. (руководитель), Вален- тик О. Н., Глигич-Золотарева М. В., Лыкова Л. Н. При подготовке доклада использованы материалы Бухваль- да Е. М.

имеет исторических перспектив. Однако нельзя забывать, что со- временную Россию «кормят» по- рядка 16% регионов. Не исклю- чено, что в этих условиях децен- трализация системы территори-

ального управления в сочетании с выборами губернаторов под- толкнет богатые регионы к эко- номическому сепаратизму.

Таким образом, признавая важность децентрализации сис- темы государственного террито- риального управления, нельзя игнорировать опасность повторе- ния не самых лучших времен на- шей истории. Чтобы избежать такого варианта развития собы- тий, требуется обеспечить в сис- теме «Российская Федерация – субъекты Российской Федерации» соответствие правоприменитель- ной практики социально-эконо- мическим реалиям. Полагаем, что такое соответствие может обес-

печить использование в системе федеративных отношений эле- ментов асимметрии. На некото- рых возможных направлениях пе- рехода к такой системе мы оста- новимся в настоящем докладе.

1. Вопросы без ответа

Кризис советской модели на- циональной государственности,

последующий распад Союза ССР, утверждение России суве- ренным демократическим феде- ративным государством иниции- ровали «взрыв» интереса к ос- мыслению перспектив отечест-

венной модели федеративных отношений. Но, сойдясь в при-

знании формального характера советского федерализма, науч- ная общественность одновре-

менно осознала недостаточность своих знаний о природе федера- лизма реального.

Первоначально информацион-

ный вакуум помогало заполнить обобщение мирового опыта. Од- нако достаточно быстро выясни- лось, – его изучение не помогает в конкретизации того, какая соб-

ственно федеративная модель адекватна российским реалиям. Не помогает, поскольку экспер- там был доступен опыт регули- рования отношений внутри фе- дераций, имеющих, минимум,

многодесятилетнюю историю (ФРГ). Но данная практика, по большей части, не была актуаль- на для России, которая только приступала к формированию ос- нов такой формы государствен- но-территориального устройства.

Это принципиальное обстоя- тельство не принималось во вни- мание. В результате, для послед-

них двух десятилетий характерно несоответствие законодательных новелл имеющейся экономической базе федеративных отношений4. Полагаем, что главная причина возникновения данного противо- речия – игнорировании того, что

определяющее для развития федеративных отношений значение имеет не нормативно-право-

вая, а социально-экономическая компонента.

Характер (формальный или ре- альный) конкретной федерации (как, впрочем, и конкретной эко- номической системы) во все вре- мена и во всех странах опреде- лялся и определяется не напол- ненностью законодательства5. Он зависит от состояния экономики. И, прежде всего, от обладания регионами социально-экономи- ческим потенциалом, позволяю-

щим им претендовать на статус субъекта федерации. Во многом по этой причине при соз- дании основ реальных федера-

тивных отношений не экономика должна следовать за правом, а право – за экономикой.

Не признавая этого, преобла-

дающее большинство научной и политической элиты продолжает демонстрировать подход, харак- терный для «лучших традиций» советского обществознания. С одной стороны, не подвергается сомнению то, что развитие об-

щества связано с усложнением системы интересов. Однако с другой, – государственное управ- ление ориентируют на право- применительную схему, при ко-

торой экономическая практика вынуждена (преимущественно)

ориентироваться на предложения федерального законодателя. Тем

4Это опережение нормами права отечественных реалий типично не только для рассматриваемой в док- ладе проблемы.

5При этом возможны случаи, при

которых законодательная инициатива может работать «на опережение»,

инициируя позитивные процессы в экономике и обществе. Примером может служить введение в ЕС требо- ваний к сокращению выбросов в ат- мосферу автомобильными двигате- лями, к снижению уровня шума от двигателей самолетов и т.п. Эта про- тиворечащая сиюминутным интере- сам предпринимателей инициатива,

не только позитивно отразилась на качестве окружающей среды, но и

инициировала переход предприятий к новым технологиям.

самым воспроизводится модель управления, подвергавшаяся на- ибольшей критике при обоснова- нии нежизнеспособности совет- ской общественной системы.

Отчасти этот парадокс объяс- няется мировоззренческим на- следием советской эпохи, когда

гражданам СССР десятилетиями навязывалось упрощенное пред-

ставление как о законах развития экономики6, так и о принципах

формирования национального государства. В «копилку» объяс-

нения причин происходящего можно также положить отсутствие у российского общества истори-

ческого опыта жизнедеятельности в рамках федеративной модели национальной государственности. Существуют и другие причины.

Однако имеется фактор, важ- ность которого, возможно, пере-

вешивает значимость осталь-

ных. Это отсутствие четкого от- вета на вопрос: в какой мере, в

условиях предельно высоких уровней дифференциации соци- ально-экономического развития регионов, они в равной мере

правомочны претендовать на статус субъекта Федерации? Ри- скнем предположить, что уход от ответа на него – одна их главных причин, порождающих волнооб-

разный характер федеративного строительства в России. Прежде всего, потому, что только опре- делившись по этой проблеме, удастся понять, какой в сложив-

шейся ситуации должна быть модель федеративной государ- ственности России, – симмет-

ричной или асимметричной?

6 Еще со времен «Краткого кур- са…» И. В. Сталина обществу навя- зывалась мысль, что законы его раз- вития, равно как и законы развития экономики, достаточно просты и мо- гут быть поняты каждым. Продолжила

эту славную традицию организация всеобщего экономического образо- вания. Во всех ВУЗах студентам чи-

тался курс политической экономии (капитализма и социализма), основой

которого были учебники объемом чуть более 200 страниц (преподава- тели называли их «учебники для до- мохозяек»). Неудивительно, что когда

после распада СССР эти бывшие студенты пришли во власть, боль- шинство из них, отказавшись от предлагавшегося в СССР упрощенно- го представления о формах и мето- дах управления экономикой, оказа-

лись способны осилить лишь краткие курсы зарубежной экономической теории. Поэтому не приходится удив- ляться, что формула «рынок все отре- гулирует» была им столь близка.

2. Муки федерализации

После распада СССР россий-

ское общество оказалось перед необходимостью выбора формы государственно-территориального устройства. Ограничения данного

выбора предопределяли пять пространственных компонент:

∙экономико-географическая компонента (существенные раз- личия природно-климатических условий; различная насыщен- ность регионов транспортной, энергетической и пр. инфра- структурами; региональные раз-

личия численности и плотности населения);

∙размещенческая компонен- та (доставшееся России в на-

следство от СССР размещение производительных сил и населе- ния, основанное на принципе «экономика государства – это единая фабрика»);

∙социально-экономическая компонента (высокая дифферен-

циация субъектов РСФСР по уровню социально-экономического развития, различный уровень накопления «регионального бо- гатства», различный качествен- ный состав населения регионов);

∙национально-государствен- ная компонента (административ- но-территориальное деление, сформированное по националь- но-региональному принципу);

∙этнокультурная компонента (различие культур и исторических традиций, качественные различия представлений о базовых ценно- стях, различие представлений о допустимых формах реформиро- вания экономики и общества).

Подобная сложноустроенность требовала отказа от единообра-

зия методов государственного управления. Она же предопреде- лила выбор федеративной моде- ли государственного устройства. Но это был только первый шаг.

Далее нужно было определить конфигурацию – симметричную или асимметричную – рас-

сматриваемой модели. То, что ответа на этот вопрос не получе- но до сих пор, подтверждает да- же беглый анализ процессов,

происходящих на всех этапах формирования основ российско- го федерализма.

Таких этапов мы склонны вы- делить три.

Для первого этапа (1990-2000

гг.) было характерно стихийное

движение в направлении асимметричной модели феде-

ративной государственности.

По большей части, данное

движение было предопределено практически одномоментным после распада СССР разрывом экономических связей РСФСР с другими советскими республи- ками и странами бывшего социа- листического лагеря. Этот раз- рыв РСФСР переживала особен- но болезненно, поскольку в отли- чие от других союзных респуб- лик, ни она, ни ее субъекты ни-

когда не формировались как экономически самодостаточные образования. Такая поли-

тика не была стратегическим приоритетом. В данном качестве

выступала гарантия единства Союза ССР.

Во многом по этой причине уровень формализации федера-

тивных отношений внутри РСФСР превышал таковой не только в других союзных республиках, но и в Союзе ССР. Соответствовали ему и системы государственно-

территориального устройства и управления территориями, эко- номико-правовая ущербность

которых выявилась сразу после распада Союза ССР.

Так, например, оказалось, что

в РСФСР имеет место только одна группа регионов, имев-

ших формально-юридическое

право претендовать на статус субъекта Федерации, – обладав- шие собственными правительст- вами и законодательными орга- нами АССР. Остальные регионы, несмотря на то, что их экономи- ческий потенциал часто много-

кратно превосходил потенциал большинства АССР, относились к административно-территориаль- ным единицам либо к националь- ным автономиям.

Несоответствие правового статуса ряда субъектов РСФСР уровню их экономического раз- вития, дополненное названными ранее пространственными ком- понентами, еще более актуали- зировало проблему выбора мо- дели (симметричной, асиммет- ричной) федеративного устрой- ства. Однако слабость централь-

ной власти вынудила ее оставить право выбора за субъектами Фе- дерации, значительная часть ко-

торых предпочла движение в сторону асимметрии.

Данное решение не было бы критичным, если бы не одно принципиальное обстоятельство.

Последовавшее за распадом Союза ССР разрушение единства экономического пространства поставило многие регионы

РСФСР в условия, при которых они самостоятельно должны бы- ли искать пути выживания. Орга- ны власти многих субъектов Фе- дерации, пытаясь избежать окон- чательной деградации регио- нальных экономик, избрали путь их самоизоляции. Итогом высту- пила деформация экономическо-

го и правового пространств и «война суверенитетов», в ходе которой:

∙нормой стала ситуация, при которой конституции, уставы и

законодательство большинства субъектов РСФСР противоречили федеральному законодательству;

∙ряд регионов (прежде все- го, республик) присвоил допол- нительные полномочия, без при- нятия адекватной им ответствен- ности перед государством и об- ществом;

∙в некоторых регионах про- шли референдумы об их госу- дарственном суверенитете;

∙началась практическая реа- лизация идеи об особых правах,

проживавших в границах АССР и автономий «титульных наций».

Таким образом, стихийный, нерегулируемый характер выбо- ра асимметричной модели реа- лизовался в тенденциях, анало- гичных тем, которые «запустили» процесс распада СССР. Это не

могло не наложить отпечатка и на процессы, происходившие после принятия в 1993 г. Консти- туции Российской Федерации.

Конституция инициировала выстраивание новой системы законодательства. В частности, в ней были определены (хотя и не

вполной мере) правовые основы российской федеративной госу- дарственности. Но главное, она:

∙утвердила принцип симмет- ричности федеративных отноше- ний;

∙закрепила нормативно-пра- вовую равностатусность субъек- тов Федерации;

∙конкретизировала предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов7.

Вместе с тем, в рассматри- ваемый период, как и до него,

федеральный Центр оказался неспособен сдержать стремле- ние регионов (особенно, нацио- нальных республик) к произволь-

ному расширению круга собст-

7 Вопросы, относящиеся к веде- нию субъектов Федерации, в Консти- туции не зафиксированы. Они опре- делены по «остаточному принципу».

венных полномочий. Наиболее

ярко это стремление проявилось

вдвустороннем договорном процессе между Федерацией и ее субъектами. Сторонники дого-

ворного процесса приводили в его пользу три аргумента.

Первый. Практика двусторон-

них договоров и соглашений не противоречит Конституции.

Второй. Она позволяет вос-

полнить недостатки Основного закона.

Третий. Двусторонние догово-

ра и соглашения способствуют «собиранию земель», а потому – укреплению Федерации, по-

скольку устойчивость реальной федерации гарантирует только добровольность членства.

Полагаем, что из этих аргу-

ментов отчасти справедлив был лишь первый. Конституция дей-

ствительно позволяет заключать двусторонние договора и согла- шения. Но она не содержит норм, допускающих возможность раз- рушения единства экономическо-

го и правового пространства страны. Заключаемые же двусто- ронние договоры и соглашения, пусть не прямо, эту возможность предусматривали. Во-первых, они заключались без ведома дру- гих субъектов Федерации. Во- вторых, их заключение проходи- ло без участия и, главное, – вне контроля со стороны законода- тельной ветви власти. В-третьих,

эти договоры заключались не Российской Федерацией и ее субъектами, а их органами ис- полнительной власти, не право- мочных отвечать по данным до- говорам и соглашениям.

Естественно, подобная прак- тика не способствовала укрепле- нию Федерации. И дело даже не

втом, что приобретение ею мас-

сового характера противоречило закрепленному в Конституции принципу симметричности феде- ративного устройства. Фаталь- ным было иное – ее массовое

тиражирование обоснованно трактовалось профессионалами

как начало создания норма- тивно-правовой базы будущей конфедерации.

Свидетельств тому, что дан- ный процесс «пошел», было мно- жество. Достаточно сказать, что

нормой для того периода стала правомочность индивидуализи-

рованных бюджетных статусов субъектов Федерации8. Но наи-

8 В том же направлении «работа- ла» практика формирования «особых»

более опасным было превали-

рование региональных, подчас этнополитических, интересов над интересами нацио-

нальными. Это превалирование выразилось:

∙в реализации в ряде регио- нов кланово-группового, а ино- гда – этнического принципов

формирования местной власти и раздела собственности;

∙в расширении практики де-

лежа общественного богатства по национально-региональному принципу9;

∙в массовых случаях ограни- чения властями регионов свобо-

ды межрегионального движения товаров, капиталов, рабочей си- лы и информации;

∙в ничем не ограничиваемом выпуске региональных суррога- тов платежных средств;

∙в «бартеризации» обмена на межрегиональном уровне.

Итак, характерное для рас-

сматриваемого периода и во многом стихийное движение в сторону асимметричной модели федерализма начало угрожать единству страны и общества. Требовалась альтернатива,

предложенная в рамках второго этапа (2001-2010 гг.) формиро- вания основ российского феде- рализма.

Стремясь преодолеть тенден- цию распада, федеральный

Центр сконцентрировался на укреплении «единой исполни- тельной вертикали власти», по- мимо прочего, обеспечивающей

формирование симметричной модели федеративной государ- ственности. Признание в 20012003 гг. нелегитимности двусто-

ронних договоров и соглашений

иих отмена разрушили эконо- мическую основу «войны суве- ренитетов». Был введен кон- троль за деятельностью испол-

нительной и законодательной ветвей власти субъектов Феде- рации. Также был более четко отрегулирован механизм испол-

нения полномочий по предметам

(«свободных») экономических зон, а также зон «экономического благо- приятствования». Достаточно ска- зать, что право на них предоставля-

лось преимущественно по принципу политической лояльности.

9 В 1996 г. величина государствен- ной (субъекта Федерации) и муници-

пальной собственности в Татарстане составляла 62%, в Калмыкии – 57%, в Якутии – 50%, в Башкортастане – 42%, в то время как в большинстве областей она не превышала 1-5%.

совместного ведения Федера- ции и ее субъектов, предложена относительно прозрачная мо- дель бюджетного федерализма.

Отметим также, что в этот пе- риод:

∙нефинансируемые мандаты по большей части были заменены финансируемыми (за счет феде- ральных субвенций);

∙исключена практика при- знания «особости» отдельных субъектов Федерации (в т.ч. в сфере налогово-бюджетных от- ношений);

∙предложена относительно прозрачная, основанная пре- имущественно на формализо-

ванных методах распределения средств (трансферт), посту- пающих из федерального бюд- жета в бюджеты субъектов Фе- дерации, модель бюджетного федерализма.

Однако поскольку эти решения принимались вне общей систе- мы, федеративная реформа

(2003-2010 гг.) зашла в тупик.

Причиной стало то, что окрылен- ный успехами борьбы с «регио- нальными баронами», федераль-

ный Центр не считал необходимым искать баланс между симметрией и асимметрией в

системе федеративных отноше- ний. Справедливость такого вы- вода подтверждают итоги феде- ративной реформы.

Например, не подлежит со- мнению, что при выстраивании «единой исполнительной верти- кали управления» нерегулируе-

мое асимметричное развитие экономико-правовых основ рос- сийского федерализма сменил, пусть формально, но регули- руемый переход к симметрич- ной конфигурации федератив- ной модели государственно- территориального устройства. Но это регулирование приобре-

тало все более явные черты управления унитарным государством.

Позитивным итогом второго этапа развития российского федерализма было признание нелегитимности двусторонних договоров и соглашений. Но

одновременно федеральный Центр отказал этому институту (несмотря на то, что он до сих пор не отменен10) в праве на существование11.

10 Идея таких договоров присутст-

вует в Конституции и в Федеральном законе ¹184-ФЗ «Об общих принци-

пах организации законодательных

рации («опережающие полномо- чия») до принятия федеральных законов по предметам совмест- ного ведения, а также по вопро- сам совместного ведения, не

урегулированным федеральными законами.

Далее следуют полномочия по предметам ведения Российской Федерации. Они оп-

ределяются федеральными зако- нами, издаваемыми в соответст- вии с ними нормативными пра-

вовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Таких полно-

мочий у субъектов Федерации немало. Но в федеральных зако- нах они специально не выделя- ются. Также не всегда закреплен особый порядок их финансиро- вания в отраслевом законода- тельстве.

Наконец, особое место зани-

мают полномочия по предметам совместного ведения. Они определяются Конституцией, фе- деральными законами, догово- рами о разграничении полномо- чий и соглашениями, законода-

тельством субъектов Федерации и подразделяется на следующие разновидности.

Собственные полномочия.

Это полномочия органов госу-

дарственной власти субъекта Федерации по предметам со- вместного ведения, установлен- ным Конституцией. Они указаны в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона ¹184-ФЗ и осуществля-

ются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (в настоящее время таких полно- мочий около 90). По данным во-

просам региональные органы власти субъекта Федерации имеют право принимать законы,

иные нормативные правовые акты вне зависимости от нали- чия в федеральных законах по- ложений, устанавливающих ука- занное право.

Делегированные полномо-

чия. Сюда входят полномочия Российской Федерации по пред- метам ведения Российской Фе- дерации, а также полномочия

Российской Федерации по предметам совместного веде- ния, не предусмотренные п. 2 ст. 26-3 Федерального закона ¹184-ФЗ, которые передаются для осуществления органам го-

сударственной власти субъектов Федерации федеральными за- конами. Финансовое обеспече- ние осуществления делегиро- ванных полномочий осуществля-

печение полномочий финансо- выми ресурсами. В-третьих, за-

крепление ответственности за ненадлежащую реализацию пол- номочий.

3.2. Некоторые противоречия федеративной реформы

Согласно принятому в ходе федеративной реформы Феде- ральному закону ¹95-ФЗ19, внесшему изменения и дополне- ния в Федеральный закон ¹184- ФЗ20 часть полномочий и ответ-

ственность были переданы на нижние уровни публичной власти.

Однако их адекватного финансового обеспечения предусмотрено не было, финансовые ресурсы в основном были скон-

центрированы на федеральном уровне. Обновленная редакция Федерального закона ¹184-ФЗ

не решила задачу обеспечения регионов достаточными ресур- сами для выполнения возложен- ных на них полномочий. Причина в том, что данный Закон не стал «барьером» для федерального законодателя. Последний полу- чил право, не внося изменений в Федеральный закон ¹184-ФЗ, возлагать на регионы дополни-

тельные обязательства любым новым федеральным законом21.

19Федеральный закон от 4 июля 2003 г. ¹95-ФЗ «О внесении изме-

нений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах органи- зации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 7

июля 2003 г. ¹27 (ч. 2). Ст. 2709.

20Федеральный закон «Об общих

принципах организации законода- тельных (представительных) и испол-

нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде- рации» от 6 октября 1999 г. ¹184-ФЗ

// СЗ РФ. 1999. ¹42. Ст. 5005 в ре-

дакции Федерального закона ¹95-

ФЗ от 4 июля 2003 г. // СЗ РФ. 2003. ¹27 (ч. 2). Ст. 2709.

21 Кроме того, Федеральным зако- ном ¹184-ФЗ предусмотрены осно- вания, по которым перечень может

не учитываться на федеральном уровне. В ч. 3 ст. 3 сказано, что фе- деральные законы, затрагивающие

собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и при- меняются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотре- но иное. П. 4 ст. 26-3 предусматри- вает также регулирование федераль-

ными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях,

когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления рас-

тами, дополнявшееся различны- ми формами согласования инте- ресов. Были предусмотрены со- вместные полномочия, которые реализовывались общими уси- лиями. По наиболее важным во-

просам принимались совместные решения федеральных и регио- нальных органов власти (принцип «двух ключей»), что позволяло

обеспечивать учет интересов государства, регионов и недро- пользователей.

Внесенные Федеральным за- коном ¹122-ФЗ изменения в Закон «О недрах» разрушили

сложившийся механизм сотрудничества, поскольку:

∙фактически упразднили со- вместное владение, пользование

ираспоряжение недрами;

∙свели компетенцию субъек- тов Федерации к минимуму, рас-

пространив ее главным образом на участки недр, содержащие месторождения общераспрост-

раненных полезных ископаемых (песок, гравий и т.п.);

∙фактически передали ос- тальные участки недр Федера- ции, поскольку для получение ими правового статуса феде-

рального значения достаточно простого решения федеральных органов.

Еще более радикально в рам- ках изменения концепции Лесно- го кодекса26 решались вопросы владения, пользования и распо- ряжения лесными ресурсами. Согласно положениям Кодекса,

лесные участки в составе земель лесного фонда (а это основная масса лесов) находятся в феде- ральной собственности (ст. 8). К полномочиям органов государст- венной власти РФ в сфере лес-

ных правоотношений согласно ст. 81 было отнесено 42 полно- мочия, а к полномочиям органов власти субъектов Федерации – всего 8 (ст. 82), среди которых были второстепенные полномо- чия в сфере управления второ- степенными лесными ресурсами. Согласно ст. 83 отдельные феде- ральные полномочия могут пере-

даваться субъектам Федерации за счет субвенций из федераль- ного бюджета. Однако такой ме-

ханизм не заменял полноценного осуществления регионами их традиционных полномочий в сфере лесопользования. Кодекс

26 Лесной кодекс Российской Фе- дерации от 4 декабря 2006 г. ¹200-

ФЗ // 11 декабря 2006 г. ¹50. Ст. 5278.

содержал и другие новшества, реализуя которые органы испол- нительной власти субъектов Фе- дерации попадали в «двойное подчинение», постепенно пре-

вращаясь в территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти27.

Данные тенденции получили развитие и в Водном кодексе28, где:

∙была установлена исключи- тельная федеральная собствен-

ность на все водные объекты кроме отдельных объектов, кото- рые могут находиться в муници- пальной и частной собственно- сти;

∙было упразднено участие субъектов Федерации во владе- нии, пользовании и распоряже- ниями водными объектами.

В результате земли, занятые лесами и водными объектами, фактически были изъяты из со- става субъектов Федерации. Хотя

27При передаче полномочий,

уполномоченный федеральный орган исполнительной власти: согласовы- вает структуру уполномоченных орга-

нов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные им полномочия; согласовывает назначе- ние на должность руководителя орга- на исполнительной власти соответст- вующего субъекта РФ, осуществ- ляющего переданные ему полномо- чия; осуществляет надзор за право- вым регулированием органами госу-

дарственной власти субъектов РФ вопросов переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об от-

мене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений; осуществляет контроль и

надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом направления предписаний об устра- нении выявленных нарушений, а так-

же о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обя- занности по осуществлению пере- данных полномочий; осуществляет

подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у орга- нов государственной власти субъек-

тов РФ и вносит эти предложения при необходимости в Правительство для принятия решений; устанавлива- ет содержание и форму представле-

ния отчетности об осуществлении переданных полномочий; вправе да-

вать обязательные для исполнения указания о формировании лесных участков и об их предоставлении для федеральных нужд.

28Водный кодекс Российской Фе- дерации от 3 июня 2006 г. ¹74-ФЗ // 5 июня 2006 г. ¹23. Ст. 2381.

согласно ч. 1 ст. 7 Кодекса уча- стниками водных отношений на-

ряду с Российской Федерацией признаны субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица,

далее он в значительной мере избавляется от своей федера- тивной составляющей. Согласно ст. 8 Кодекса все водные объек-

ты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах зе- мельных участков и принадлежа-

щих на праве собственности субъектов Федерации, муници- палитетам, физическим и юриди- ческим лицам. Регионы же по

своим полномочиям в водных правоотношениях оказались приравнены к физическим и юридическим лицам.

Эта схема получает развитие в ст. 25 Кодекса, которая в основ-

ном относит к ведению органов власти субъектов Федерации правомочия в отношении водных объектов, находящихся в их соб- ственности (прудов и обводнен- ных карьеров), а также консуль- тативные и контрольные функ- ции29. И хотя согласно ст. 26 ряд полномочий федеральных орга-

нов власти может быть передан регионам за счет субвенций из федерального бюджета, осуще-

ствляются они под полным контролем уполномоченного феде-

рального органа исполнительной власти. Этот механизм мало на- поминает совместное ведение, к которому, согласно Конституции, относится сфера водных отноше- ний.

Таким образом, изменения в

Водном и Лесном кодексах исключили из федерального зако-

нодательства указания на полномочия субъектов Федерации в сфере водных и лесных право- отношений.

Дополняет картину централи-

зация полномочий в экологической сфере. Согласно нормам Федерального закона «Об охране окружающей среды»30, компетен-

29Участие в деятельности бассей- новых советов, разработку, утвер-

ждение и реализацию программ субъектов РФ по восстановлению, использованию и охране водных объ- ектов, осуществление надзора за

использованием и охраной водных объектов, участие в организации и

осуществлении мониторинга водных объектов и пр.

30Федеральный закон от 10 янва- ря 2002 г. ¹7-ФЗ «Об охране окру-

ция муниципалитетов в данной области практически отсутствует. Компетенция же субъектов Фе-

дерации незначительно шире компетенции муниципальных об- разований.

Еще одним итогом федератив- ной реформы в области разгра- ничения компетенции стало вве-

дение Федеральным законом от

31 декабря 2005 г. ¹199-ФЗ31

добровольных полномочий. За- дачей этого закона было делеги-

рование субъектам Федерации дополнительных полномочий с целью повышения их роли в ре- шении задач социально-эконо- мического развития, что требо-

вало расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по пред- метам совместного ведения,

осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов.

Решая эту задачу, закон пре- дусмотрел, во-первых, перерас-

пределение полномочий между уровнями публичной власти пу- тем внесения изменений в пере-

чень собственных полномочий субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона ¹184-ФЗ). Во-вторых, предос- тавление органам власти субъек- тов Федерации (при наличии у них финансовых возможностей, а также за счет средств их бюдже- тов) права:

∙осуществлять дополнитель-

ные меры по социальной защите населения;

∙участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения (если это указано в федеральных законах);

∙осуществлять дополнитель- ные полномочия по иным вопро- сам (если такая возможность

предусмотрена в федеральных законах).

Все это потребовало внесения изменений и дополнений в 36 федеральных законов (в т.ч. в федеральные законы ¹184-ФЗ,

жающей среды» // СЗ РФ. 14 января

2002 г. ¹2. Ст. 133.

31 Федеральный закон от 31 де- кабря 2005 г. ¹199-ФЗ «О внесении

изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предме-

там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением

перечня вопросов местного значения муниципальных образований».

¹131-ФЗ, ¹122-ФЗ и ¹199-ФЗ и др.). Однако, несмотря на большую работу, предложенная модель добровольных полномо- чий породила ряд вопросов. На- пример, согласно положениям п. 4 ст. 21.1 Федерального зако- на ¹184-ФЗ, федеральные зако- ны, определяющие полномочия

органов государственной власти субъекта Федерации, должны устанавливать порядок и источ- ники финансирования осуществ- ления соответствующих полно- мочий. Но изменений в распре-

деление бюджетных средств этот закон не предусматривает.

Таким образом, несмотря на то, что одной из основных задач

федеративной реформы было построение модели, исключаю- щей формирование нефинанси- руемых мандатов, был предло-

жен принципиально иной под-

ход. Согласно ему федеральный законодатель продолжает при- нимать законы, регулирующие полномочия субъектов Федера- ции, не обеспеченные финанси- рованием. Но поскольку, соглас- но закону, такое финансирование

нельзя в обязательном порядке возложить на регионы, то полно- мочия осуществляются ими доб- ровольно, либо не осуществля- ются вовсе по причине отсутст- вия на это средств. Более того,

как следует из предусмотренной рассматриваемым законом ре- дакции п. 7 ст. 26.3 Федерально- го закона ¹184-ФЗ, – феде- ральные законы, предусматри- вающие предоставление субвен-

ций из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие

ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на со- ответствующий год. Иначе гово- ря, федеральными законами не могут регулироваться полномо-

чия субъектов Федерации по предметам совместного веде-

ния, без отражения их норм в

законах о федеральном бюджете.

Подобная форма предостав- ления права добровольно осуще-

ствлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием, поскольку передача

полномочий не накладывает на субъекты Федерации никаких обязательств и не обеспечена ресурсами со стороны передаю- щей стороны. Данную политику

мы склонны оценить как отход от достижений федеративного стро-