новая папка 1 / 220502

отходами на территории Перм- ского края в 2013-2017 годах. 2013-2017 годы были обуслов- лены бюджетным процессом, потому что, согласно бюджетно-

му законодательству Российской Федерации, программы должны быть внесены и приняты испол- нительными органами, т.е. Пра- вительством Пермского края, не позднее одного месяца до захо-

да бюджета в Законодательное Собрание. Отсюда мы выходим

на срок внесения программы на рассмотрение в Правительство –

03.08.2012.

Второе, что хотелось бы от- метить. Даная концепция раз- рабатывается на базе уже раз- работанной программы, которая претерпела изменения в кон-

тексте вопроса взаимодействия именно с инвесторами. По на-

шему глубокому мнению наша задача в данной программе – создание инвестиционного кли- мата для того, чтобы это не ви- село тяжким бременем на му- ниципалитетах, а работало именно как самообеспечиваю- щий механизм. Хотелось бы заметить, что на сегодняшний момент полномочия в Россий- ской Федерации, согласно Фе-

деральному закону от

06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации местно- го самоуправления в Россий- ской Федерации» и Федераль-

ному закону от 24.06.1998 ¹89-

ФЗ «Об отходах производства и потребления», разделяются следующим образом: Россий- ская Федерация – это законо- дательные нормативы, кадаст- ры, лицензирование; субъект – разработка программ и проек- тов, при этом закон не обязы-

вает субъект принимать данный проект или программу; полно- мочия по сбору и вывозу отхо- дов – это поселения; полномо- чия по утилизации и переработ- ке находятся на уровне муници- палитетов (в городских округах данные полномочия объединя- ются).

На сегодняшний момент п. 27

Закона Пермского края от

24.12.2007 ¹165-ПК «О регио-

нальном фонде софинансирова- ния расходов» (далее – 165 ПК)

позволяет финансировать как строительство полигонов, так и приобретение техники. Более того, у нас есть письмо мини-

стерства регионального развития на эту тему, и с нашей точки зре-

ния программа нужна именно для

того, чтобы дать дополнительный

импульс для развития данной отрасли с точки зрения привле- чения инвестиций и эффективно- го исполнения органами местно- го самоуправления своих полно- мочий.

Как мы видим взаимодейст- вие по данной программе? На

территории Пермского края должны быть созданы округа, ассоциации, зоны взаимодейст- вия (с терминами мы до сих пор окончательно не определились), между муниципалитетами дол-

жен создаваться один крупный перерабатывающий комплекс,

межмуниципальный полигон и система, к нему пристегнутая, из мусоросортировочных, мусо- роперерабатывающих станций. Количество – что планируете, то и имеете. Но хотелось бы обо- значить следующую позицию. Мы не хотели бы (и будем вся- чески к этому стремиться) дого- вариваться за районы. Мы хоте- ли бы, чтобы районы договори- лись сами, где и что будет нахо- диться по мусороперерабаты- вающему комплексу, заключили между собой соглашение, и то- гда мы будем это рассматри- вать. Почему мы не будем ре- шать, например, будет ли пере- рабатывающий комплекс на тер- ритории Лысьвы или Чусового, Соликамска или Березников – там дальше будут требования, которые вы увидели к строи- тельству комплекса.

Данным комплексом преду- сматривается строительство му- соросортировочных комплексов. Объясню почему. Общение с бизнесом, с теми представите- лями бизнеса, которые с нами работали, – кстати, программа

получила достаточно высокую оценку Европейского банка ре- конструкции и развития, – туда мы отправляли на оценку, и в принципе, они готовы участво- вать в ее финансировании. Но встает вопрос о рентабельности.

Рентабельность потоков в данной отрасли начинает рассматри-

ваться в зоне обслуживания от 100 тыс. человек, с плечом дос- тавки мусора на полигон не бо- лее 50 км.

Условия рассмотрения про- граммы. Первым и самым глав-

ным условием является наличие соглашения между тремя и более муниципальными районами или городскими округами края. Вто- рое – утвержденные генеральные схемы санитарной очистки тер-

риторий как одна из частей ген- плана, наличие муниципальных проектов. Причем муниципаль- ные проекты (или программы, это не принципиально), утвер-

жденные представительными органами местного самоуправ- ления. Критерии строительства объектов тоже перед вами даны: муниципальный полигон – охват жителей более 100 тыс. человек, примерно 40 тыс. тонн ТБО в год, мусоросортировочные станции – в населенных пунктах от 25 тыс. человек и больше, и мусоропе- регрузочные станции – в насе- ленных пунктах менее 25 тыс. человек. Я хотел бы заметить, что та концепция, которая приня- та, является уже частично прора- ботанной программой, поэтому финансовые средства, которые закладываются на данную про- грамму, закреплены Законода- тельным Собранием. При приня-

тии программы мы начинаем уже понемногу писать порядки: на основании чего и как будут выде- ляться средства.

Перед вами то, что мы хотим и

считаем нужным финансировать по данной программе, за счет каких источников бюджета. Это

организация земельных участков под строительство мусоропере- рабатывающих комплексов, по- лигонов, сортировочных станций, мусороперегрузочных станций. Что здесь понимается? Подчер- киваю – это забито на уровне концепции программы, и от этого мы отступить уже не можем, да- же если захотим. Под формиро-

ванием участков понимается полный пакет земельных доку- ментов вместе с подробной раз- решительной документацией, готовый пакет.

Второе: строительство объек- тов инфраструктуры для обеспе- чения деятельности этих объек- тов. Под этим понимается строи- тельство дорог, резервирование и проведение электрических се- тей (скажем для обобщения – обеспечение сетями), причем подчеркиваю, что это мы плани-

руем делать за счет бюджета Пермского края. Третье, что пла-

нируется делать за счет бюджета Пермского края – рекультивация тех земель, которые высвобож- даются в связи с тем, что у нас укрупняются полигоны. Безус- ловно, все эти мероприятия мы

будем рассматривать в связке между собой, поэтому поговорим именно о наличии муниципаль- ной программы.

гоквартирными домами, в этом году будет закончено, тем не ме- нее, есть еще 760 контейнерных площадок, которые находятся на муниципальной земле или на не- разграниченной земле. Так исто- рически сложилось, когда муни-

ципалитет занимался сбором и вывозом отходов, размещал пло- щадки согласно санитарным нор- мам, и есть такие площадки, ко-

торые не попали на территорию многоквартирных домов.

Это вызывает определенные проблемы, поскольку такие пло- щадки бесхозные, и хотя на них

происходит складирование и управляющая компания вроде бы отвечает за эти площадки, тем не менее, наша работа с ними, ад-

министрирование этих площадок говорит о том, что достаточно сложно было с ними бороться. И мы издали у себя такой норма- тивный акт – «Порядок выдачи

разрешений на размещение мест сбора и накопления отходов в Перми», который касается как раз площадок, находящихся на муниципальной земле. Дальше я

немного коснусь работы по этому порядку.

Закрыта у нас конкурентная деятельность полностью, более 20 перевозчиков на территории города Перми осуществляют вы- воз мусора, нет муниципальных перевозчиков, все – частный бизнес. Захоронение ТБО осуще- ствляется на полигоне Софроны, на Краснокамском полигоне – оператор «Буматика» и в ЗАТО «Звездный» – оператор «Чистый город». Здесь показаны плечи от города Перми и объем отходов,

которые захороняются на этих полигонах. Надо сказать, что

объем отходов падает каждый год где-то на 10–15 тыс. тонн, и идет перераспределение с поли- гона Софроны: 190 тыс. тонн в Софронах, 70 тыс. тонн в Крас- нокамске и 40 тыс. тонн в ЗАТО «Звездный». Раньше на полигон Софроны приходило до 300 тыс. тонн и даже чуть больше. Мы видим, что плечо короткое, 19 км, тем не менее, такое перерас- пределение происходит, проис- ходит конкуренция между поли- гонами. И надо сказать, что у

Сафронов тариф на захоронение 440,96 руб. без НДС, один из

самых низких по сравнению с другими, тем не менее, люди все равно возят туда из города, в

зависимости от расположения районов (Кировский и Красно- камский).

Какая нормативно-правовая база у нас есть? Это «Правила обращения с отходами на терри- тории города Перми»; основные тезисы этих Правил – возложе-

ние бремени несения расходов в сфере обращения отходов на отходообразователей (в соответ- ствии с законодательством), и

мы определили для себя типы контейнеров и типы мест сбора и накопления отходов. Мы решили, что полностью уходим от контей- неров обычных 0,75, и поставили задачу – три вида контейнеров в городе Перми: заглубленные контейнеры (круглые), бункеры (были до 27 кубов, сейчас приня- то решение от 6 до 12 кубов) и евроконтейнеры до 1,3 кубомет- ров. Предполагаем возможность

установки двух контейнеров для раздельного сбора отходов.

Также есть «Правила благоуст-

ройства и содержания города Перми», утвержденные решени- ем Пермской городской Думы: там установлен порядок содер- жания, нормативы содержания и ответственные за содержание, в том числе, и контейнерных пло- щадок.

О порядке выдачи разрешений на размещение мест сбора и на-

копления отходов на территории города Перми – это те места,

которые сегодня находятся на муниципальной территории; что-

бы закрепить эти площадки за хозяйствующими субъектами – управляющими компаниями – мы такое постановление у себя ут- вердили и установили такие тре- бования, что к нам приходят за разрешением, и мы устанавлива-

ем требования по технической характеристике площадки, тре- бования по содержанию. Случи- лось так, что в течение года

управляющие компании судились с нами, отменяли у нас этот до- кумент, поскольку они не хотят

отвечать за содержание этих мест. Мы прошли суды общей юрисдикции, Арбитражный суд, Федеральный кассационный суд,

и во всех инстанциях устояло наше решение, хотя это было очень непросто, особенно на первых инстанциях. В результате сегодня у нас документ устоял, и

пошло уже активное получение разрешений – сегодня 740409 площадок закреплено за управ- ляющими компаниями. Идет процесс, идет административная работа, потому что не все управ- ляющие компании радостно бе- гут и делают, тем не менее, ра-

бота сдвинулась. Год мы с этим документом разбирались в судах.

Наш опыт работы выявил не- сколько проблем. Я уже несколь- ко раз сказал, что управляющие компании не берут на себя от-

ветственность по содержанию мест сбора и накопления отхо- дов, которые находятся на муни- ципальной земле. Кроме того, управляющие компании заклю-

чают договоры с перевозчиками (их около 20) по минимальным ценам, и если заложено 1,47 руб. на квадратный метр транспорти- ровки бытовых отходов, реально есть перевозчики, работающие по 1 рублю с квадратного метра. Это приводит к тому, что они не ежедневно вывозят отходы, а вывозят раз в 2-3 дня, чтобы обеспечить если не нулевую, то хотя бы небольшую рентабель- ность. Есть практика уклонения

от заключения договоров на сбор и вывоз отходов со стороны представителей малого и сред- него бизнеса, только 56% в Пер- ми имеют заключенные догово- ры, и идет постоянная работа на эту тему, по частному сектору 21% заключенных договоров – тоже достаточно сложная про- блема, и очень слабые – гараж- ные и садоводческие кооперати- вы.

Еще хочу сказать о муници- пально-частном партнерстве. В 2008 году мы заключили инве-

стиционное соглашение между администрацией города и ООО

«Инвестпром», по которому ООО

«Инвестпром» арендовал наш

полигон в Софронах и должен был в течение 3 лет вложить 1,5 млрд. руб.; построить комплекс переработки, включающий в себя три станции сортировки и пере- груза, завод по переработке твердых бытовых отходов, завод по переработке опасных отходов;

оборудовать полигон весовым хозяйством. Когда в 2009 году полигон перешел после заключе-

ния инвестиционного соглашения

варенду ООО «Инвестпром», ру-

ководители этого предприятия сосредоточились на обслужива-

нии полигона в соответствии с нормативом, на производствен- ной деятельности, но реализация самого инвестиционного согла- шения, самого предмета, практи- чески не осуществлялась. Мы в

течение трех лет находились с ними в различных спорах, судах;

врезультате была построена только весовая. На сегодня мы разрываем отношения с «Инве-

Мой коллега Р. Кретан пред- ставил одну модель, а я хочу ска- зать, что как раз в организации системы работы с отходами, в первую очередь с бытовыми от- ходами, наиболее наглядно про- является то обстоятельство, что

местное самоуправление очень сильно отличается от города к городу, от территории к террито- рии, и та система, о которой го- ворил господин Кретан, далеко не во всех городах такова. У нас немного другая система сорти- ровки отходов¸ стоимости их оп- латы и т.д. Именно в этом, на- верное, и проявляется местное самоуправление – власть в каж- дом городе, в каждом муниципа- литете по-своему пытается орга- низовать эту систему.

Когда я прихожу в нашу адми- нистрацию и задаю коллегам, которые меня хорошо знают, во- прос – почему мы попали в спи- сок самых дорогих по сбору му-

сора городов Северной Рейн Вестфалии, мне начинают объяс- нять, что далеко не во всех горо-

дах существует такая система как у нас, которая позволяет любые мало-мальски ценные фракции сдавать бесплатно, и мы платим только за остаточный мусор, за «хвост». Я сужу на глазок – у ме-

ня возле дома стоят контейнеры для бумаги (со стеклом более-

менее централизовано, мы не

ставим контейнеры со стеклом во дворе), для пластика и для биоотходов – эти три контейнера вывозятся бесплатно. А все, что не попадает в эти три контейне- ра, попадает в «хвосты», а за «хвосты» мы платим. Платим по объему контейнера, поэтому сейчас мы научились лучше сор- тировать, и смотрим, как умень- шить количество этих отходов. У

нас не наклеивают желтые и красные штрафные квитанции, но

у нас водитель имеет право не взять контейнер. Если он у тебя два раза не взял контейнер, ты платишь штраф. В этом плане система работает безотказно – попробуй опоздать. Два раза контейнер не уйдет – со всеми вытекающими отсюда неприят- ными последствиями.

Я хотел сказать, что системы отличаются, во многом это зави- сит от того, каким образом орга- низуется работа. В то же время, с моей точки зрения, система

работы с отходами очень неплохо приспособлена для муниципаль- но-частного партнерства, и надо сказать, что в Германии на сего- дняшний день муниципально-

5 Выступление Эмиля Маркварта, президента Европейского клуба экс- пертов местного самоуправления.

частное партнерство (МЧП) и государственно-частное парт-

нерство очень популярная сама по себе тема. Первое, на чем стали тренироваться – это отхо- ды и общественные перевозки; это первые две темы, которые бросили на муниципально-частное партнерство, а научившись уже более-менее в этих отраслях, в этих сферах деятельности, пе- решли к более централизован- ным системам вроде водоснаб- жения, водоотведения и т.д.

А теперь о муниципально- частном партнерстве (МЧП). На

сегодняшний день это вроде как у всех на слуху и очень часто (меня это настораживает) рас- сматривается чуть ли не как па- нацея от всех бед и способ ре- шения проблемы. На мой взгляд, МЧП позволяет более эффектив- но решать определенные про- блемы, однако это не говорит о том, что их можно использовать везде и всюду. В первую оче- редь, надо внимательно просчи- тывать экономическую эффек- тивность проекта и, конечно, ор- ганизационно-правовые схемы и риски, которые очень часто за- ложены в этих организационно- правовых схемах. Поэтому я хо- тел сначала сказать, какое место занимает муниципально-частное партнерство среди вообще воз-

можных способов решения муни- ципальных задач, ведь это дале-

ко не единственный вопрос и не единственный способ решения муниципальных задач. Почему

мне кажется очень важным это выделить? Потому что из этого вытекают определенные призна- ки муниципально-частного парт- нерства, потому что надо опре- делиться вообще, о чем мы гово- рим на сегодняшний день, а не растекаться мыслью по древу.

Во-первых, есть возможность определенные услуги просто за-

купать у частных хозяйствующих субъектов, это 94-ФЗ в чистом виде, когда мы берем за бюд-

жетные деньги определенные услугу, товар, работу и, отчитав- шись за эту услугу, практически выполнили ту задачу, которую нам нужно было выполнить: от- ремонтировали дошкольное уч- реждение или дом культуры, ор-

ганизовали поставку техники и проч. Здесь, конечно, ни о каких муниципально-частных партнер- ствах в узком смысле слова го- ворить не приходится. К закупке

услуг у частных хозяйствующих субъектов тесно примыкает му- ниципально-частное партнерст- во, но оно имеет целый ряд спе- цифических особенностей (о ко- торых я чуть позже скажу) и, с моей точки зрения, именно эти

особенности позволяют выделить его и отделить от того же 94-ФЗ, от некоторых других ограничи- тельных условий, существующих в отношении закупки.

Третий механизм – это орга- низация межмуниципальной хо- зяйственной кооперации. Сего- дня эта тема уже немного про- звучала здесь, мы в свое время с Николаем Ивановичем на эту те- му говорили, что особенно для небольших муниципальных обра- зований это является очень пер- спективным направлением, в том числе и с точки зрения экономи- ческой эффективности.

Только я хотел бы сразу ого- вориться, что межмуниципальная хозяйственная кооперация (МХК) может быть двух форм: договор- ная или институциональная. Что касается договорной МХК, здесь мы можем заключать либо разо- вые договоры: например, Чусов- ской и Лысьвенский муниципаль-

ные районы решили провести какое-то спортивное соревнова- ние, заключили договор, кто ка- кие ресурсы вложил, провели и

разбежались, либо долгосроч- ные. Но разовый договор, рас- сматривая нашу с вами пробле- му, малоинтересен. Есть для- щиеся договоры, и они требуют гораздо более серьезной прора-

ботки и в некоторых случаях в небольших муниципальных обра- зованиях «пробный шар» – орга-

низация сбора и вывоза твердых бытовых отходов. Такой договор даже может быть способом ре- шения проблемы, но этот вари- ант надо инспектировать: на год заключить договор и посмотреть, работает механизм или нет.

С точки зрения организации долгосрочного сотрудничества гораздо более интересным явля- ется институциональное сотруд- ничество, как мы его называем; и

оно предполагает создание межмуниципального хозяйст- вующего субъекта; это может быть либо общество с ограни- ченной ответственностью меж- муниципальное, либо, если речь идет о некоммерческой сфере –

некоммерческое партнерство или фонд. Но бывают ситуации, когда все эти механизмы не работа- ют – либо нет частных хозяйст- вующих субъектов, либо нет по-

тенциала для межмуниципальной хозяйственной кооперации, и

очень часто способом решения такой задачи является создание собственных хозяйствующих субъектов, чем мы с вами часто и злоупотребляем. Так, во многих

муниципальных образованиях (город Пермь не берем, посколь-

ку крупные города уже ушли или уходят от этого) наиболее тради- ционным способом решения за-

дачи как раз является создание собственных хозяйствующих субъектов: создаем унитарные предприятия, создаем учрежде- ния различных типов – автоном- ные, бюджетные иди казенные, и

с помощью этих хозяйствующих субъектов решаем свои задачи. В принципе, это возможно, но надо смотреть с точки зрения эконо- мической эффективности и со- циальной эффективности (о чем я чуть ниже скажу), будет ли это

оптимальным решением или есть другие варианты.

Но если не работает и этот механизм (и такие ситуации встречаются), в малых муници- пальных образованиях, где даже в силу отсутствия кадрового по- тенциала, организационного по- тенциала, не говоря о финансах

и имуществе, нет возможности даже собственные хозяйствую- щие субъекты создать, есть еще два способа решения задачи.

Либо мы заключаем договоры с уже существующими публичными хозяйствующими субъектами, например, с предприятиями дру- гих муниципалитетов, которые в

состоянии оказывать эту услугу (например, маленькое пригород-

ное сельское поселение может заключить договор на предостав-

ление услуг с хозяйствующим субъектом города), либо создаем механизм, к которому лично я

отношусь очень критически и скептически, – механизм делеги- рования исполнения полномочий,

который прямо предусмотрен 131-ФЗ. К величайшему сожале- нию, на сегодняшний день (и

здесь Пермский край далеко не худшим образом выглядит, лучше многих других субъектов Феде- рации) – это массовое явление,

когда поселенческий уровень перестал вообще заниматься организацией предоставления каких-либо услуг. Полагаясь че-

рез механизм делегирования на районный уровень, он вообще избавляется от ответственности, хотя это и не так, поскольку по

закону передача на исполнение не освобождает от ответственно- сти передающую сторону, ответ-

ственность остается именно за ней; точно так же, когда вы за- ключаете договор с частным хо- зяйствующим субъектом, конеч- ную ответственность несете вы. А

уже потом в судебном порядке ставите вопрос перед хозяйст- вующим субъектом.

Вот выбор вариантов, которые есть у органов местного само-

управления в части организации хозяйственной деятельности. И с

этой точки зрения определить место муниципально-частного партнерства представляется до- вольно интересным, чтобы по- нять, как мы аргументируем эту часть, чтобы понять, какие меха- низмы здесь функционируют, а для меня, как юриста, понять, какие механизмы правового ре- гулирования этих отношений су- ществуют. Что касается опреде- лений публично-частного парт- нерства в широком смысле сло- ва – нет такой юридической кате- гории, нигде в законодательных актах нет четкого описания того, что есть публично-частное парт- нерство, что есть государствен-