новая папка 1 / 220333

Под моделью местного само-

управления имеются в виду положения законодательных ак- тов, определяющие основные принципы организации, компе-

тенцию и полномочия органов местного самоуправления.

Одной из наиболее острых проблем перестройки системы государственного управления при переходе от коммунистиче-

ского общественного устройства к демократии и рыночной эконо- мике в начале 1990 годов была

децентрализация политической системы.

В конце 80-х начале 90-х годов стремительно нарастала общест- венная потребность в демокра- тизации системы власти, доста- точно вспомнить, что первые де- мократические выборы проходи- ли под лозунгом «вся власть Со- ветам». Простые люди в большей степени стремились к переуст- ройству именно местной власти, поскольку с ее работой сталки- вались в повседневной жизни. Местное самоуправление, само-

стоятельность органов местной власти, «формирование бюдже- тов снизу вверх», освобождение

от произвола коммунистической партийной бюрократии были главными целями всех демокра-

тических движений и находили поддержку широких слоев насе- ления.

С точки зрения реорганизации местных властей в целях децен-

трализации власти и управления методологической основой по- служила Европейская хартия ме- стного самоуправления от 15

С советского по настоящее вре- мя. Полный текст доклада Ильдара Фазыловича Фасеева, подготовлен- ного к Всероссийской научно- общественной конференции «Рос- сийская государственность: истори- ческие традиции и вызовы XXI века». Великий Новгород, 19-21 сентября

2012 года.

октября 1985 года1. Конечно,

вспоминался и опыт российского земского движения, который, однако, был известен лишь не-

большому числу политических активистов и то только по исто- рическим источникам.

1. Первая (перестроечная) модель местного самоуправления

В советский период органы местной власти не обладали са-

мостоятельностью и автономией

втой степени, которая позволяла

бы считать их органами власти самоуправляющихся территорий.

Кконцу 80-х годов в период горбачевской перестройки в За- коне СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного само-

управления и местного хозяйства

вСССР» была принята первая модель местного самоуправле- ния, которую можно определить как переходную или «перестро- ечную».

Она состояла в следующем.

1)Местное самоуправление определялось как самоорганиза- ция граждан для решения непо- средственно или через избирае-

мые ими органы всех вопросов местного значения.

2)Субъектами местного само-

управления считались местные Советы народных депутатов, ор- ганы территориального общест- венного самоуправления и насе- ление, осуществляющее местное

самоуправление через формы непосредственной демократии.

3)Территории местного само- управления составляли админи- стративно-территориальные еди- ницы: сельсовет, поселок, район, город (район в городе).

4)Самостоятельность и авто-

номия местного самоуправления

1 Бюллетень международных дого-

воров. 1998. 11. С. 42-55.

обеспечивалась тем, что местное самоуправление имело собст- венную компетенцию и полномо- чия. Решения органов МСУ, при- нимаемые в пределах их полно- мочий, являлись обязательными для исполнения на подведомст- венной территории.

5)Экономическая самостоя- тельность обеспечивалась при- родными ресурсами, коммуналь- ной и иной собственностью, пра- вом создавать предприятия, ор- ганизации и социально-культур- ные учреждения.

6)Финансовая автономия обеспечивалась независимостью бюджетного процесса от органов государственной власти, правом в соответствии с законами устанав- ливать местные налоги, сборы и пошлины, правом предоставлять

отдельным плательщикам льготы по налогам и платежам.

7)Налоговые и иные доходы местных бюджетов составляли:

- подоходный налог; - налог с производственных

кооперативов; - арендная плата за землю;

- земельный налог, который

мог частично централизоваться в бюджетах союзных и автономных республик.

8)Субсидиарная ответствен- ность государства обеспечива- лась тем, что в местные бюджеты могли направляться дотации, субвенции и субсидии из выше- стоящих бюджетов.

9)Защита прав и законных ин- тересов органов местного само- управления обеспечивалась су- дом.

10)Ответственность органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправ-

ления несут ответственность за законность принимаемых реше- ний. Действия или бездействие органов местного самоуправле- ния могут быть оспорены в суде. Ущерб, причиненный в результа-

те неправомерных решений, дей-

ствий или бездействия органов местного самоуправления под- лежит возмещению.

Если сопоставить эту модель в ее основополагающих положени- ях с основными принципами ме- стного самоуправления, изло-

женными в Европейской хартии местного самоуправления, мож- но прийти к выводу, что она в

достаточной для своего времени степени соответствовала указан- ным принципам2.

Сточки зрения взаимодейст-

вия с органами государственной власти данная модель обеспечи- вала в рамках компетенции, оп-

ределенной законодательными актами, автономию и самостоя- тельность органов местного са- моуправления в своих решениях, финансовую и бюджетную само- стоятельность, гарантированные налоговые поступления в мест- ные бюджеты, субсидиарную от- ветственность вышестоящих ор-

ганов за оказание общественных услуг населению органами мест- ного самоуправления, гарантии осуществления местного само- управления со стороны государ- ства, гарантии судебной защиты местного самоуправления.

Сточки зрения территориаль- ной организации местного само-

управления и структуры органов местного самоуправления эта модель соответствовала так на- зываемой континентальной мо- дели организации органов мест-

ной власти и была наиболее близка (если не копировала) сис-

тему органов местной власти Франции. Местные Советы изби- рали из своего состава предсе- дателя (мэра во Франции), кото-

рый одновременно возглавлял исполнительный комитет.

Реализация этой модели не требовала структурных измене- ний, территориальной организа- ции или структуры органов мест- ного самоуправления. Выборы в местные Советы уже были про- ведены 9 марта 1990 года. Были предусмотрены ряд мер для реа-

лизации данной модели местного

самоуправления3. В частности

2Конечно, при этом следует опус-

тить некоторые атавизмы советской системы, избежать которых в то вре- мя было невозможно.

3Постановление ВС СССР от

09.04.1990 ¹1418-1 «О порядке вве-

дения в действие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправ- ления и местного хозяйства в СССР».

Закон РСФСР от 22.12.1990 ¹440-1

предусматривалось определить порядок передачи и перечень имущества, безвозмездно пере-

даваемого и приобретаемого в состав коммунальной собствен- ности различных территориаль- ных уровней. Также союзным и автономным республикам пору-

чалось установить нормативы бюджетной обеспеченности на одного жителя республики, что было особенно важно для фи-

нансового обеспечения местных бюджетов, без чего Закон не мог бы быть фактически реализован.

Эта модель начала воплощать- ся в Российской Федерации, в частности, в бюджетно-финан- совой сфере. Съезд Народных депутатов РСФСР поручил Вер- ховному Совету РСФСР до 20 де- кабря 1990 года принять законо-

дательный акт о формировании местных бюджетов в 1991 году, обеспечивающий самостоятель-

ность бюджетов низовых Советов народных депутатов и норматив- ный принцип их формирования4.

Однако обострившаяся полити- ческая борьба между противни- ками и сторонниками перестрой- ки, консерваторами и сторонни-

ками углубления демократических и экономических реформ, после-

довавшее вскоре противостояние между Б. Н. Ельциным и М. С. Гор- бачевым, вылившееся в так назы- ваемую «войну законов», не по- зволили последовательно реали- зовать эту модель.

2. Модель местного самоуправления в РСФСР

В разработанном на основе перестроечной модели Законе РСФСР «О местном самоуправ- лении в РСФСР»5 (далее – Закон 1991 года) некоторые ее состав- ляющие подверглись существен- ному изменению. Самым суще- ственным явилось, во-первых,

разделение представительной и исполнительной власти, а, во-

«О формировании бюджетов рай- онов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунк- тов и других административно-

территориальных единиц в РСФСР в

1991 году».

4 Постановление СНД РСФСР от 07.12.1990 «О мерах по стабилизации

экономики и переходу к рыночным отношениям в РСФСР».

5 Закон РСФСР от 06.07.1991 ¹1550-1 «О местном самоуправле- нии в РСФСР». Соответствующие

изменения немного ранее также были внесены в Конституцию РСФСР.

вторых, фактическое введение

двойной подотчетности местной исполнительной власти соответ-

ствующему Совету депутатов и вышестоящим органам исполни- тельной власти. С этой целью было предусмотрено осуществ-

ление исполнительной власти местными администрациями вместо исполнительных комите-

тов местных Советов народных депутатов. При этом предусмат- ривалась выборность глав мест- ной администрации.

Хотя подотчетность по прямо- му смыслу этого понятия, конеч- но, не означает подчиненности, однако следует иметь в виду, что

всоветской системе управления подотчетность означала зависи-

мость руководителей органов власти, отчитывающихся перед партийными органами, за выпол- нение установок партии. Неудов- летворительная оценка подот-

четного руководителя со стороны партийного органа вела к отстав- ке или крушению карьеры. По-

этому в советском менталитете подотчетность и подчиненность были понятиями одного порядка, а соответствующие термины – почти синонимами6.

Другие важные изменения мо-

дели местного самоуправления в этот период относятся к терри- ториальной организации местно- го самоуправления.

Как уже отмечалось, в пере- строечной модели не предпола- галось изменение структуры ме- стных органов власти и соответ- ствующего административно- территориального устройства. С

точки зрения развития института местного самоуправления изме- нение административно-террито- риального деления и не требова- лось. Система органов местной власти имела завершенный вид, вполне определенную управлен- ческую структуру, соответствова- ла территориальному расселе- нию населения.

Однако в Законе 1991 года

уже содержались предпосылки для возникновения в последую-

щем проблем территориальной организации местного само-

управления и структуры органов местного самоуправления. В ча- стности было предусмотрено, что

впоселках и сельсоветах по ре-

шению, принятому соответст-

6 Дальнейшие события показали устойчивую тенденцию формирова-

ния вертикальной подчиненности исполнительных органов власти.

ния и соответствующее измене- ние полномочий органов местно- го самоуправления и должност- ных лиц, установление новых

правил взаимодействия между ними потребовало бы методиче- ского сопровождения, освоения

ими новых правил и принципов взаимодействия, наработки со- ответствующей практики и опыта.

3. Трансформации модели местного самоуправления после августа 1991 года

События августа 1991 года стали поворотной вехой для раз- вития политических и экономиче-

ских реформ на территории

СССР. Они отразились и на раз- витии местного самоуправления.

Указом Б. Н. Ельцина была введена назначаемость глав ад- министраций всех уровней Пре- зидентом РСФСР. Одновременно главам администраций было пре- доставлено право отменять ре- шения нижестоящей местной ад-

министрации на соответствующей территории, противоречащие

действующему законодательству (без согласования с представи- тельными органами, и без права оспорить отмену в суде)10.

В дальнейшем, до 1 декабря 1992 года были отложены выбо-

ры глав местных администраций (которые предполагалось про- вести осенью 1991 года), кото- рые так и не были проведены. Процедура назначения глав ад- министраций была скорректиро- вана путем введения согласова-

ния с соответствующим Советом народных депутатов11. После ав-

густовских событий в воздухе витало ожидание роспуска мест-

ных Советов депутатов всех уровней.

Можно считать, что первый период развития местного само-

управления в России завершился в августе 1991 года, поскольку дальнейшие действия централь- ной власти имели целью сокра- щение самостоятельности орга-

нов местной власти и снижение роли представительной власти.

Общая оценка сложившейся в России к концу 1991 года систе-

10 Указ Президента РСФСР от

22.08.1991 ¹75 «О некоторых вопро-

сах деятельности органов исполни- тельной власти в РСФСР».

11 Постановление СНД РСФСР от

01.11.1991 ¹1830-1 «Об организации исполнительной власти в период ра- дикальной экономической реформы».

мы институтов власти не входит в задачи настоящего анализа. В части развития института мест- ного самоуправления можно ог- раничиться следующим.

Исполнительная власть на ме-

стном уровне фактически была полностью выведена из-под кон-

троля представительных органов власти и населения. В деятель-

ности органов местной власти стали преобладать частные инте- ресы. Представительные органы на местном уровне, потерявшие реальную власть и влияние, ста- ли придатком местных админи-

страций и практически работали под диктовку глав местных адми- нистраций.

Последовавшие в 90-е годы гиперинфляция, спад промыш-

ленного и сельскохозяйственного производства, остановка пред- приятий, безработица, упадок жилищно-коммунального хозяйст- ва, разгул преступности и поваль-

ная коррупция подорвали доверие населения к институтам власти. В особенности упало доверие к ме- стной власти, поскольку она нахо- дится на виду у населения. Тако- му развитию событий способст- вовал также конфликт между Пре- зидентом Б. Н. Ельциным и Вер- ховным Советом РСФСР, завер- шившийся к осени 1993 года кон- ституционным кризисом.

Модель местного самоуправ- ления, принятая в результате осознания необходимости децен- трализации управления, форми- рования правового государства, перехода к рыночной экономике, не получила необходимых ресур- сов для развития. Напротив, от- мена выборов глав администра- ций, назначение глав админист- раций сверху донизу по полити-

ческим конъюнктурным условиям привели к тому, что ведущие должности местного самоуправ- ления, как правило, заняли ста- рые партийные кадры, абсолютно

не заинтересованные в развитии демократии и рыночной эконо- мики, а, следовательно, и мест- ного самоуправления. Кадровая

политика исполнительной власти осуществлялась на принципах личной преданности и послушно- сти. Взамен гарантировалась

защищенность от общественного контроля и контроля со стороны правоохранительных органов, фактическая неподсудность.

Хотя в это время и принима-

лись некоторые законодательные акты, регулирующие местное

оказалось лишено возможности каким либо образом влиять на местную власть.

Эта система организации ме- стной власти (язык не поворачи- вается, назвать ее моделью ме- стного самоуправления) оказала крайне негативное влияние. Ее отголоски до сих пор прослежи- ваются в законодательстве, регу- лирующем организацию местно- го самоуправления, и даже в конституционной модели.

5. Конституционная модель местного самоуправления

Модель местного самоуправле- ния, сформулированная в Консти-

туции Российской Федерации 1993 года, основывается на прин- ципах Европейской хартии местно-

го самоуправления и содержит ряд фундаментальных положений, не позволяющих выхолостить консти- туционные принципы на практике.

Основные принципы местного самоуправления даются в главе,

определяющей конституционный строй Российской Федерации,

что позволяет отнести местное самоуправление к основам кон-

ституционного строя Российской Федерации. Государство и мест- ное самоуправление имеют еди- ную конституционно-правовую природу, и источником их власти является народ (ст. 3).

Встатье 12 более однозначно

определяется автономия органов местного самоуправления от органов государственной власти

исамостоятельность органов местного самоуправления.

Право граждан на осуществле-

ние местного самоуправления и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления отнесены к пра- вам и свободам человека и граж- данина, непосредственно дейст- вующим, составляющим смысл, содержание и применение зако- нов, деятельность законодатель- ной и исполнительной власти, ме- стного самоуправления и обеспе- чивающимися правосудием и ко- торыми граждане обладают в рав- ной степени (ст. 17, 1, 19 и 32).

Вспециальном разделе в статьях 130, 133 определены ос- новные принципы местного са- моуправления, которые находят-

ся в полном соответствии с принципами Европейской Хартии местного самоуправления, и в

основном были также отражены и в первой модели местного само- управления.

дерации к назначению и прове- дению выборов в органы местно- го самоуправления, то этот про- цесс может затянуться на неоп- ределенное время. Кроме того,

было необходимо установить определенные законодательные гарантии, обеспечивающие реа- лизацию конституционной моде- ли в городах, сельских террито- риях и районах, в которых мест- ное самоуправление было уп-

разднено как институт публичной власти в ходе поэтапной консти- туционной реформы.

С этой целью несколькими де-

путатами Государственной Думы был внесен проект Федерального закона «Об обеспечении консти- туционных прав граждан Россий-

ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который всту- пил в силу 26 ноября 1996 года19.

Вданном законе был опреде- лен порядок проведения выбо- ров, если они в установленный

срок не назначались органами государственной власти20. Также впервые в российском законода-

тельстве была установлена такая гарантия избирательных прав граждан, как назначение выборов судом по искам граждан и проку-

роров в случае неназначения выборов в установленные сроки уполномоченными органами.

Вэтом же Федеральном зако- не было дано определение тер- риториальной организации мест- ного самоуправления, в соответ- ствии с которым выборы в орга-

ны местного самоуправления должны были назначаться на территориях, в которых местное

самоуправление осуществлялось

всоответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправ- лении в РСФСР» от 1991 года.

Федеральный закон «Об обес-

печении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправле- ния» придал значительный им- пульс для развития местного са-

моуправления в сложившейся политической ситуации. Принятие

19 «Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, ¹49, ст. 5497, «Российская газета», ¹232, 04.12.1996.

20 «Об обеспечении конституцион- ных прав граждан Российской Феде-

рации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» / С. С. Митрохин, И. Ф. Фасеев, Р. К. На- деев // Журн. рос. права. 1997. ¹10. C. 65-76.

такого закона указывало на наме- рение федерального центра до-

биваться реализации положений Конституции РФ и Закона «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации». Органы го-

сударственной власти многих субъектов Российской Федерации под угрозой назначения выборов в органы местного самоуправле-

ния через суд стали ускоренно принимать законы, регулирующие порядок проведения муниципаль- ных выборов. В ряде случаев по обращениям прокуроров и граж-

дан выборы действительно были назначены решениями суда21. Од- нако в дальнейшем правоохрани- тельная и судебная системы пе-

рестали поддерживать реформу местного самоуправления.

Вместе с тем, в этот период во многих субъектах Федерации про-

должалось упразднение органов местного самоуправления в рай- онах, городах, поселках и сельских территориях (сельсоветах).

Этот процесс осуществлялся несколькими способами.

1)Приданием статуса государ- ственных административно-тер- риториальных единиц территори- ям, на которых осуществлялось местное самоуправление, и при-

данием органам местной власти этих территорий статуса государ- ственных органов, предусматри- вающим назначение мэров горо- дов и глав районов руководите-

лями исполнительной власти субъектов Федерации. Этот под- ход, осуществленный в Удмурт- ской Республике, стал предметом

рассмотрения Конституционного Суда и позволил сохранить вы- борность мэра Ижевска22. Однако

решение Конституционного Суда по этому делу было неоднознач- ным и двусмысленным и не по- влияло на отмену подобных ре- шений, принятых в других субъек- тах Федерации.

2)Во многих случаях выборы в представительные органы сель- ских поселений, поселков и го- родов районного значения про- сто не назначались и не прово- дились.

21Выборы по решению Фемиды. / И. Ф. Фасеев // Российская Федера-

ция. 1997. ¹10.

22Постановление Конституционно-

го Суда РФ от 24.01.1997 ¹1-П «По

делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмурт- ской Республике».

3)Путем изменения границ и территорий местного самоуправ- ления без учета мнения населе- ния, предусмотренного Консти- туцией РФ, в виде так называе- мого объединения муниципаль- ных образований.

4)Путем проведения местных референдумов, на которых насе-

лению предлагалось голосовать за отказ от осуществления мест- ного самоуправления.

Эта тенденция к максимально возможному сокращению местно-

го самоуправления на территории субъектов Федерации получила наиболее одиозное воплощение в Курской области в период губер- наторства там бывшего вице- президента РФ А. Руцкого. Зако- ном Курской области были внесе-

ны изменения в устав Курской области, позволявшие полностью упразднить местное самоуправ- ление на территории Курской об- ласти. С этой целью предполага- лось ввести возможность переда-

чи полномочий органов местного самоуправления органам госу- дарственной власти, а также пре- дусматривалось, что через мест- ный референдум население мо-

жет отказаться от осуществления местного самоуправления. Этот закон был предметом рассмотре-

ния Конституционного Суда и был признан неконституционным23.

В этот период, завершилось формирование фактически дей- ствующей и поныне (с неболь- шими вариациями) структуры публичной власти в городах фе- дерального значения. Эта струк- тура характеризуется тем, что в городах федерального значения,

являющихся в соответствии с положениями Конституции субъ- ектами Российской Федерации,

не создаются общегородские органы местного самоуправле- ния, территории, на которых осуществляется местное само- управление, и полномочия орга-

нов местного самоуправления определяются органами государ- ственной власти данных субъек- тов Федерации. При этом полно- мочия органов местного само- управления, установленные фе-

23 Постановление Конституционно- го Суда РФ от 30 ноября 2000 г. ¹15-П по делу о проверке конститу-

ционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской

области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О

внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».