новая папка 1 / 304297

Буринова Л.Д., к.ю.н., доцент кафедры

гражданского права и процесса ФГБОУВПО «КалмГУ»

ОНАЦИОНАЛЬНО -ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМ ИИ

ВРО ССИ И

Россия - это сложносоставное государство, асимметричная фе­ дерация, являющаяся многонациональной по составу населения. Именно многонациональность порождает проблему обеспечения единства страны и требует выбора такой формы государственного

(политико-территориального) устройства России, которая способ­ ствовала бы решению этой задачи.

В истории российского государства, даже когда оно было уни­ тарным, допускались различные формы самоуправления отдель­ ных его частей как национальных, так и не имевших национальной специфики.

Современная федерация, сложившаяся в постсоветский период под воздействием множества факторов, явилась следствием, кроме прочего, наличия в её составе автономий, которые были сохранены в целях обеспечения единства государства, а также удовлетворе­ ния интересов, населяющих его народов.

Автономия в России является одной из форм национальнотер­ риториального существования народов и этнических меньшинств, компактно проживающих в ряде регионов, которая позволяет обе­ спечить возможность самоуправления и реализации прав мень­ шинств, а также решения национальных вопросов.

Этническая составляющая (а также культурная и, реже, кон­ фессиональная), лежат в основе выделения автономии как одной из конституционно-правовых гарантий прав народов в многонаци­ ональном государстве. Доминирующее в доктрине представление об автономии, признавая данные составляющие, не рассматривает их в качестве основополагающих факторов формирования самой автономии.

Однако их учет объективно необходим как в научном осмыс­ лении, так и в правовом регулировании соответствующих отно­ шений. Принципиальное значение для наиболее полного исполь­ зования возможностей автономии имеет исследование правовой природы этого явления, как в России, так и в других странах мира. Оно может выражаться в двух основных формах - национальнотерриториальной (политической и административной) и экстратерриториальной (национально-культурной и др.) автономиях, в адек­ ватной мере реализующих право на самоопределение; при этом ни в коем случае не подразумевается нарушение территориальной Целостности государства. Однако в научной литературе, а также общественно-политической практике существуют разноречивые представления о самой автономии, что не может не отражаться на эффективности ее практической реализации как в территориаль­ ной, так и в национально-культурной форме.

Исходя из отечественного и зарубежного опыта, в частности ев­ ропейских государств и приобретённого республиками СНГ после распада СССР, нами предпринята попытка научного осмысления механизмов совершенствования территориально-государственного устройства в России, а также предлагаются новые подходы к реше­ нию вопросов самоопределения этносов внутри государства.

В сложившейся конституционно-правовой ситуации все более осознается необходимость в перспективной модели российского государственного устройства, основанной на согласии и солидар­ ности федерального центра и регионов, как определяющего инте­ грирующего фактора в современных условиях развития общества и государства. Такая модель, как представляется, возможна при на­ личии автономии, что предполагает, в первую очередь, адекватное закрепление института автономии в российском законодательстве.

В этой связи нуждается в научном осмыслении проблема до­ стижения баланса между центробежными и центростремитель­ ными силами, которая должна решаться с учетом общественнополитических реалий. Наблюдаемые на пути автономизации в России трудности требуют своего обстоятельного изучения, науч­ ного объяснения и поиска наиболее эффективных инструментов ее правового обеспечения.

Слово «автономия» (от древнегреческого «свой закон») озна­ чает самостоятельность, самоуправление. В современных услови­ ях под автономией понимается учет национальных (этнических), культурных, исторических, географических, бытовых и иных осо­ бенностей в государственном строительстве. Такие особенности могут быть учтены по-разному: либо путем выделения особых территорий, которым предоставляется специфический режим по управлению вопросами местного значения, либо путем создания особых общественных объединений различных этнических групп и создания ими своих органов. В первом случае, когда учитывают­ ся особенности компактно проживающих групп населения, созда­ ется территориальная автономия. Чаще всего при этом учитывает­ ся этнический признак, поэтому в отечественной литературе такая автономия получила название национально-территориальной. Она может быть формой реализации права компактно проживающих этносов на самоопределение, выбор государственных форм орга­ низации своей жизни.

В марксистской литературе длительное время считалось, что создание автономии возможно только на основе национальнотерриториального признака для компактно проживающих этносов. Другие признаки отвергались, культурно-национальная автономия отрицалась, поскольку считалось, что она разделяет рабочий класс национальными перегородками, ослабляя тем самым его силы. Правда, иногда говорилось о так называемой областной автоно­ мии, которая понималась по-разному: как синоним национальнотерриториальной и как форма закрепления определенной самосто­ ятельности административно-территориальных единиц (не только областей) при решении местных вопросов. На практике в тех со­ юзных республиках бывшего СССР, где существовали автономные образования (автономные республики в РСФСР, Азербайджане, Грузии и др., автономные области (РСФСР, Таджикистан и др.), автономные или национальные округа (РСФСР), а также раз­ ные формы автономии в Югославии, Чехословакии, Вьетнаме, они создавались только по этническому признаку. Автономии же административно-территориальных единиц не предусматрива­ лись, существовала жесткая централизация. В настоящее время такой подход к автономии принят в Китае, где существует более 150 автономий различных ступеней.

В зависимости от компетенции (предметов ведения) террито­ риальных автономных образований их можно разделить на две группы: политическую (законодательную) и административную автономию. Политическая автономия имеет право собственного законодательства, административная такими правами не облада­ ет. Правда, непреодолимых рубежей между ними нет: иногда мел­ кие автономии, входящие в состав более крупных, могут издавать свои законы, но политической автономией не обладают (Испания). Напротив, например, Автономная Республика Крым на Украине является политической автономией, имеет свой парламент, Совет (кабинет) министров, но не вправе принимать акты, называемые законами. Крымский парламент принимает только постановления, решения, а законы издает Верховная Рада Украины.

Понять природу особого для российского конституционного Права явления, а именно национально-территориальных автоно­ мий, созданных в границах бывших автономных округов (Коми- Пермяцкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского,

Корякского, Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского) - субъектов Российской Федерации в процессе образования «объ­ единенных» субъектов Федерации - Пермского, Красноярского, Камчатского и Забайкальского краев, а также Иркутской области, поможет анализ развития статуса данных территорий на протяже­ нии советского и постсоветского периода развития государствен­ ного устройства России. Только на первый взгляд идея таких на­ ционально -территориальных единиц возникла ниоткуда. На деле появление этих административно-территориальных единиц есть в чем-то закономерный эволюционный виток соответствующе­ го института отечественного конституционного права; развитие которого никак не может выйти за рамки советского образца, а в этих рамках найти адекватные решения. Можно сказать, что соот­ ветствующие далекие территории давно стали понятны географам и этнографам, но не отечественному законодателю, для которого они продолжают оставаться поистине юридически не просто не­ познанными, но даже заколдованными.

В российских научных источниках точкой отсчета для нацио­ нальных автономий в виде округов как государственно-правового института на первом этапе его развития, охватывающем период до начала 90-х годов прошлого века, называют период их образования в 1925 - 1930 гг., в течение которого было создано немалое число та­ ких национально -территориальных единиц. В ст. 35 Конституции

СССР 1936 г. было закреплено положение об избрании в Совет на­ циональностей Верховного Совета СССР от каждого националь­ ного округа по одному депутату. Тем самым специальный статус национальных автономий впервые получил закрепление в акте ранга конституции. В Конституции РСФСР 1937 г. также исполь­ зовалось понятие «национальный округ» для обозначения специ­ альной территориальной единицы. Но здесь надо еще раз обра­ тить внимание на то, что организация базовых или универсальных административно-территориальных единиц в виде национальных (и административных) округов первоначально подчинялась управ­ ленческой логике: требовалось промежуточное звено между ор­ ганами власти огромных краев и областей и небольших районов в конкретных условиях Советской России 1920-х годов. Однако после разукрупнения краев и областей существование националь­ ных (впоследствии автономных) округов в качестве территориаль­

ной основы промежуточного между краем (областью) и районами уровня общего управления утратило практический смысл1.

Положение органов государственной власти национально - ав­ тономных округов на основе норм тогдашнего законодательства и практики его реализации можно определить как соединяющее'в себе черты дополнительного, быть может, даже факультативного по отношению к нижестоящим местным советам и их исполкомам исполнителя решений вышестоящих органов (в большей мере) и дополнительного (факультативного) по отношению к органам края (области) руководителя этими местными советами и их исполко­ мами (в меньшей мере).

Преобразование в ходе конституционных реформ начала 1990-х годов автономных округов, в том числе входящих в край или об­ ласть, в полностатусные субъекты Российской Федерации сегодня обычно расценивается как политическое решение, принятое тог­ дашним руководством страны с целью сокращения количества по­ тенциальных конфликтов, которые сопровождали реорганизацию государственного устройства Российской Федерации. В начале 1990-х годов публичная власть в Российской Федерации конститу­ ционно была поделена на более или менее обособленные друг от друга уровни: федеральный, субъектов Федерации и муниципаль­ ный. Законодатель, решавший судьбу автономных округов, стоял перед выбором. По-прежнему придерживаясь идеи пребывания автономных округов в составе края или области, он мог бы попы­ таться продолжить конституционную традицию предшествующего периода и сконструировать окружной уровень публичной власти в качестве самостоятельного четвертого, дополняющего перечис­ ленные выше три (например, в виде еще одного особого уровня государственной власти, стоящего ступенькой ниже по отношению к государственной власти края или области). Сохранение же запро­ граммированной триады типов публичной власти могло состоять­ ся в условиях либо ликвидации окружной власти (по крайней мере в ее претендующем на универсальность и всеаспектность виде), либо сохранения окружной власти в форме универсальной с одно­ временным причислением ее к одному из этих уровней (реально - к Уровню субъектов Федерации или муниципальному). В итоге был

1 Иванов И В. Правовой статус автономного (национального) округа в составе РСФСР //И стория государства и права. 2007. № 19 С 30.

выбран следующий вариант: автономные округа, пребывавшие в составе края или области и тем самым продолжавшие оставать­ ся территориальной основой промежуточного звена управления, были объявлены равноправными с этим краем или областью субъ­ ектами Российской Федерации, т.е. публичная власть автономных округов была объявлена полноценной государственной властью

субъекта Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепив кон­ струкцию сложносоставного субъекта Федерации, переложила детальное оформление этой конструкции на федеральный закон и договоры между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (п. 4 ст. 66). Однако указанный юридический инстру­ ментарий так и не удалось толком задействовать. Отечественная юридическая доктрина, уделившая феномену сложносоставных субъектов Российской Федерации немало внимания', не смогла предложить положения по реализации в законодательстве и этих идей российского конституционного законодателя.

Федеральная правовая политика в отношении субъектов Федерации - национально-территориальных автономных округов в составе края или области прошла в своем развитии два этапа. На первом из них возобладал подход, согласно которому доминирую­ щим моментом в статусе таких округов является его равноправие (полноправие). Вхождение же автономного округа в состав края или области фактически объявлялось формальным. В целом на территории автономного округа органы его государственной вла­ сти вправе осуществлять все полномочия, которыми они обладают в связи тем, что автономный округ является полностатусным субъ­ ектом Федерации. Именно такую позицию занял Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхож­ дении автономного округа в состав края, области»2.

Однако впоследствии уже Федеральное Собрание Российской Федерации законодательно совершило разворот в трактовке кон­

' Кутафин О.Е. Российская автономия М.. 2006 С. 665

2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст 3581.

ституционных положений о статусе автономных округов в слож­ носоставных субъектах. Доминирующим моментом в этом статусе предложено было считать вхождение автономного округа в состав края или области и соответственно исходить из возможности огра­ ничения полномочий национально-территориальной автономии (органов его государственной власти) в пользу края или области, в которые данный округ входит (органов государственной власти этих края или области). Об этом свидетельствуют поправки, ко­ торые были внесены Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи­ тельных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ ектов Российской Федерации»1. Конституционный Суд Российской Федерации при оценке конституционности такого подхода к стату­ су субъектов Федерации —автономных округов, входящих с состав края или области, ограничился вынесением Определения от 12 мая 2005 г. № 234-0 «По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации за­ конодательных (представительных) и исполнительных органов го­ сударственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и Дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах органи­ зации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации»2. В результате рассуждений Суд пришел к выводу, что и с остав­ шимися после их законодательного перераспределения в пользу органов государственной власти соответствующих края, области полномочиями собственных органов автономный округ, входя­ щий в состав края, области, не становится их административнотерриториальной единицей и не утрачивает статус равноправного субъекта Российской Федерации. Впрочем, такие действия феде-

рального законодателя и поддержавшего его Конституционного Суда Российской Федерации являются во многом вынужденными. Они были направлены на разблокирование абсурдной ситуации, созданной конструкцией «равноправный субъект Федерации в другом равноправном субъекте Федерации» в ее трактовке, фор­ мально оставляющей территорию автономного округа в юрисдик­ ции органов государственной власти края, области, но фактически блокирующей осуществление этой власти на данной территории. Можно сказать, что законодатель предложил автономным округам вернуться в состояние, имевшее место в советский период.

Однако и конструкция нового статуса автономных округов в составе областей, порожденная реформой государственного устройства Российской Федерации путем внесения изменений в законодательство об общих принципах организации органов го­ сударственной власти субъектов Российской Федерации, не может

быть признана оптимальной. Уже одно это делает данную модель уязвимой.

Невозможно признать нормальной и соответствующей какойто правовой логике и ситуацию, когда объем полномочий органов государственной власти одного субъекта Российской Федерации ставится в зависимость от решений органов государственной вла­ сти другого субъекта Российской Федерации. Ведь по смыслу дис­ позитивных предписаний п. 3 ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации за­ конодательных (представительных) и исполнительных органов го­ сударственной власти субъектов Российской Федерации» для того, чтобы непосредственно на основе закона перераспределить в свою пользу целый ряд полномочий органов государственной власти ав­ тономного округа, органам государственной власти, включающей в себя округ области, достаточно просто бездействовать —укло­ няться от заключения каких-либо договоров на сей счет с органами государственной власти автономного округа.

Реальная попытка использовать предусмотренные законом внедрение конструкции перераспределения полномочий и финан­ совых средств от органов государственной власти автономного округа к органам государственной власти области договорные ин­ струменты в компромиссных целях привела к восстановлению еще одного элемента советской модели статуса автономного округа, а

именно нечеткому разграничению полномочий органов власти оо-

ласти и автономного округа.

Таким образом, определение автономии в конституционно­ правовом смысле: высокая форма самоуправления этнически, куль­ турно либо этно-конфессионально единого населения, компактно проживающего на определенной территории государства, предпо­ лагающая право самостоятельного осуществления этим населе­ нием публичной власти в рамках, предоставленных ему консти­ туцией (законодательством) данного государства. Национальнотерриториальная автономия подразумевает предоставление от­ дельной части государства (обычно унитарного), населенной преимущественно представителями какого-либо национального меньшинства, определенной самостоятельности в решении вопро­ сов внутренней жизни. Данный вид автономии распространяет­ ся не только на административную, но и на культурно-языковую сферу. Национальнотерриториальная автономия имеет свою си­ стему самостоятельно формируемых органов (исполнительных и законодательных), действующих, однако, под надзором централь­ ных органов власти; ее Устав устанавливается либо утверждается общегосударственным законом, а автономные законы могут быть отменены центральными органами, если они противоречат обще­ государственным интересам.

Литература:

1.Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) // Российская газета. 05.04.1995.

2.Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)//СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

3.Конституция Российской Федерации. Принята всенарод­ ным голосованием 12 декабря 1993г. М. 2003.

4.Федеральный закон РФ «О национально-культурной авто­ номии». // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

5.Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».//СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

6.Закон Республики Калмыкия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправле­ ния в Республике Калмыкия» // Вестник Народного Хурала Республики Калмыкия. 1997. № 10.

7.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толко­ вании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автоном­ ного округа в состав края, области».//Собрание законода­ тельства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

8.Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 234-0 «По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке кон­ ституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодатель­ ных (представительных) и исполнительных органов госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации» //. Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3201.

9.Абдулатипов Р.Г. Поиск перспектив российского федера- лизма//Федерализм.-М.,2001 .-№4

10.Авакъян С.А. О статусе субъекта Российской Федерации// Конституционный вестник,-1994.-№1.

11.Баглай М.В. Туманов В.А. Энциклопедия конституционно­ го права., М., 1998

12.Богданов О.Н.Национальная политика Российской Федерации. М. 2010.

13.Кириллов А.Т. Национально-государственное устройство России М., 2008.

14.Иванов И.В. Правовой статус автономного (национально­ го) округа в составе РСФСР // История государства и права. 2007. № 19.

15.Конституционное (государственное право зарубежных стран). Справочник.М. 2008.

16.Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006.

17.Конституционное право России. 2007. №3. С.60.

18.Основы национальных и федеративных отношений. Учеб. пособие М., 2006.