новая папка 1 / 220490

тели бы люди потратить скудные средства местного бюджета?

Неэффективность взаимоотношений контрольно-над- зорных органов, органов прокуратуры и органов местного самоуправления5

К сожалению, нередки случаи, когда контрольно-надзорные ор-

ганы демонстрируют незнание законодательства о местном са- моуправлении, неучет муници- пальной специфики6.

Например, нарушение главой Яблоновского городского посе- ления Республики Адыгея зако-

нодательства в сфере экологии повлекло его дисквалификацию на полтора года7. В другом муни- ципальном образовании – городе Апшеронск (Краснодарский край), – согласно протоколу Го-

сударственной инспекции труда в Краснодарском крае, мэр со- вершил административное пра- вонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 5.27 Кодекса РФ об административных правона- рушениях (выявлено четыре на- рушения: одной работнице не заплатили за три дня до отпуска,

другую не предупредили за две недели, что она уходит в отпуск и

двум водителям по пяти путевым листам не оплатили за перерабо- танное якобы время). Мировой судья признал главу Апшерон- ского городского поселения ви-

5О типичных проблемах при взаи- модействии органов местного само- управления с органами контроля см., напр.: Отданы под гласный надзор // Муниципальная Россия. 2011. ¹3.

С.39-49.

6См., напр.: Операция «чистые ру- ки»: сельский вариант // Муници-

пальная Россия. 2011. ¹6. С. 30-39.

7Глава муниципалитета в Адыгее дисквалифицирован за нарушения в сфере экологии // Новости местного самоуправления . 2008. Выпуск 40.

новным в совершении админист-

ративного правонарушения и назначил ему наказание в виде дисквалификации сроком на один год и шесть месяцев8.

И никого не смутило, что зако- нодательство о местном само-

управлении не предусматривает временного приостановления полномочий выборного должно- стного лица или досрочного пре-

кращения его полномочий по данному основанию. Контрольно- надзорные органы также не по- думали о том, следует ли в сло-

жившихся условиях назначать новые выборы главы муници-

пального образования или на эти 1,5 года должен появиться ис- полняющий его обязанности. Не защищая и не оправдывая мэров,

допустивших административные правонарушения, хотелось бы обратить внимание на то, что

действующее административное законодательство, как правило,

предусматривает разные меры административной ответственно- сти, – кроме дисквалификации

обычно предусматриваются и штрафы, в том числе налагаемые на юридические лица. На практи-

ке дисквалификация означает занесение данных дисквалифи- цированного лица в единый ре- естр (своего рода «черный спи- сок»). Более того, согласно ста- тье 14.23 Кодекса РФ об адми-

нистративных правонарушениях осуществление дисквалифициро-

ванным лицом деятельности по управлению юридическим лицом влечет наложение администра-

тивного штрафа в размере пяти тысяч рублей. Получается, что и прекратить полномочия дисква-

лифицированного главы нельзя (нет такого основания в Феде- ральном законе от 6 октября

2003 года ¹131-ФЗ (в ред. от 10

июля 2012 года «Об общих прин- ципах организации местного са- моуправления в Российской Фе- дерации») и осуществлять свои полномочия такой глава не мо- жет под угрозой штрафа.

Объективности ради следует отметить, что есть случаи, когда представители органов государ- ственной власти, считая приме- нение дисквалификации неза- конным, принимают меры по от-

8 Павловская Т. Был бы мэр, ста-

тья найдется. На Кубани нашли новый

способ избавления от неугодного градоначальника // Российская газе-

та. 2008. 27 июня.

мене соответствующего судебно- го решения и вынесении нового9.

Незнание компетенции орга- нов власти приводит к тому, что запросы направляются не по ад- ресу. Контролирующие органы зачастую не знают, что органы местного самоуправления посе-

ления не подчиняются органам местного самоуправления муни- ципального района, отношения района и поселения носят дого- ворной характер.

У контрольно-надзорных орга-

нов нет четкого представления о том, какое имущество, необхо-

димое для решения вопросов местного значения, должно нахо- диться в муниципальной собст- венности. Кроме того, весьма

распространенными являются требования принять в муници- пальную собственность имущест- во, являющееся бесхозяйным.

Особую остроту эта ситуация приняла в отношении скотомо- гильников; к счастью именно в

отношении скотомогильников судебная практика исправила ситуацию10. Вместе с тем дейст- вующее законодательство уста- навливает право, а не обязан- ность муниципалитетов, прини- мать такое имущество (статья 225 Гражданского кодекса РФ).

Органы местного самоуправ- ления завалены различными об- ращениями органов прокуратуры,

вынуждены нести трудозатраты на изготовление копий проектов решений, затем заверенных ко- пий решений, готовить массу материала11. Часть запрашивае-

защиту отстраненного от должности главы Серовского района // <http://www.uralpolit.ru/regions/svr/28- 03-2005/page_34474.html> – дата обращения – 17 марта 2007 года.

10 См., напр.: Определение Вер- ховного Суда от 27 февраля 2010 г. по делу ¹32-В10-5 (Саратовская область); Определение Верховного Суда от 10 февраля 2010 г. по делу ¹32-В09-19 (Саратовская область);

11 Например, по данным Генераль-

ного прокурора РФ за пять месяцев 2009 года чиновниками было прове- дено более 20 тыс. проверок органов местного самоуправления и муници-

пальных образований Красноярского края, Ленинградской и Воронежской областей // По материалам сайта Газета.ru.

По данным мэрии города Черкас-

ска на подготовку и представление документов на 35 тысячах листов по

запросам контролирующих органов в прошлом году затрачено по скромным подсчетам 8750 человеко-дней (счи-

мой в требованиях прокуратуры информации не может находить- ся у органа местного самоуправ-

ления в силу его полномочий и компетенции (например, сведе-

ния о количестве компьютерных салонов на территории муници- пального образования, сведения

о деятельности ведомственных детских садов)12, от органов ме- стного самоуправления выполне- ния контрольных функций там, где их не может быть (органы местного самоуправления пыта- ются обязать выполнять полно- мочия, которыми они не облада- ют).

Чаще всего сроки, устанавли- ваемые прокуратурой не соот-

ветствуют реальным временным затратам для оформления ответа и объемам предоставления ин- формации. Так, заместитель про- курора Малосердобинского рай- она Пензенской области 2 фев- раля 2009 года направил главе Малосердобинского района тре-

бование предоставить в адрес районной прокуратуры докумен-

ты и информацию по отдельным блокам (всего 46 пунктов); для исполнения предписания отво- дилось несколько дней. Главе, в частности, предлагалось отве- тить на следующие вопросы (со- хранена стилистика оригинала): «принимали ли органы местного самоуправления участие в реа-

лизации целевых программ на условиях софинансирования, были ли выполнены данные усло- вия; представить копии правовых актов, регламентирующих вопро- сы подготовки, формирования и

тали по два часа на один документ, а иные требуют гораздо больше време- ни). Более подробно об этом см.: Ко- ротченко П. Дайте же нам работать! // Российская муниципальная практика. 2009. ¹4. С. 24-25.

12 Например, в письме, подписан-

ном прокурором Аргаяшского района (Челябинская область) старший со- ветник юстиции просит главу Арга-

яшского поселения предоставить список лиц, употребляющих наркоти- ки, список лиц, распространяющих наркотики, а также сведения о при- езжих лицах, которые употребляют и распространяют наркотические ве- щества. Эта информация якобы не- обходима, в связи с проводимой прокуратурой района проверкой ис- полнения законодательства, направ- ленного на борьбу с наркоманией,

незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ // <http://www.mediazavod.ru/articles/70 734> – дата обращения 31 июля 2012 года.

течение 2011 года во всех феде- ральных округах, а также во мно- гих субъектах РФ прошли регио- нальные совещания и/или круг- лые столы, на которых обсужда- лись особенности взаимодейст- вия органов прокуратуры и орга- нов местного самоуправления.

Органы прокуратуры и органы местного самоуправления стали заключать соглашения о сотруд- ничестве, о взаимодействии.

Однако вышеназванные меры не сильно изменили ситуацию в масштабах страны. Необходимо оценить эффективность деятель- ности контрольно-надзорных ор- ганов, органов прокуратуры, ус- танавливая, например, какое ко-

личество протестов прокуроров поддержано вступившими в за- конную силу судебными реше- ниями (зачастую органы прокура- туры, выигрывая по первой ин- станции, получают отказные ре- шения по второй).

Вмае 2012 года специалиста- ми Минрегиона России был раз-

работан проект поправок в ряд федеральных законов в части защиты органов местного само-

управления и их должностных лиц от деятельности контрольно- надзорных органов государст- венной власти. В проектах более

четко урегулирован механизм проведения плановых и внепла- новых проверок; формы прове- рок, основания их проведения, а также иные вопросы.

Вчастности предлагается применять положения Федераль- ного закона от 26 декабря 2008 года ¹294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль- ных предпринимателей при осу-

ществлении государственного контроля (надзора) и муници- пального контроля» к отношени- ям, связанным с осуществлением государственного контроля (над- зора) за деятельностью органов местного самоуправления (вне

зависимости от наличия у них статуса юридических лиц), а так-

же должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и проведением проверок в рамках указанного контроля (надзора), если иное не предусмотрено Фе- деральным законом.

Проектами предлагается, что- бы органы местного самоуправ- ления и должностные лица мест- ного самоуправления, получив-

ред. Э. Маркварта, Е. С. Шугриной,

М. А. Якутовой. М., 2011. С. 158-186.

шие запросы о предоставлении документов и (или) информации от органов прокуратуры и (или) иных государственных органов,

уполномоченных осуществлять государственный контроль (над- зор), имели право предоставлять требуемые материалы в элек-

тронной форме либо ссылаться на ранее предоставленные мате- риалы, а также на данные, со- держащиеся в федеральном ре- гистре муниципальных норма-

тивных правовых актов или иных размещаемых в открытом досту- пе в соответствии с федераль-

ным законодательством банках данных, а также размещённые на интернет-сайтах органов местно- го самоуправления или в доступ- ных проверяющим органам офи- циальных публикациях, подтвер- ждая при этом полноту, досто- верность и актуальность разме- щённой таким образом инфор- мации.

Любопытно отметить, что ав- торы предлагаемых законопроек-

тов предусмотрели механизм обязательного уведомления со- вета муниципальных образова-

ний субъекта РФ при проведении проверки деятельности органа местного самоуправления в це-

лях обеспечения возможности участия или присутствия его представителей при проведении плановой проверки. Действую- щая редакция Федерального за- кона от 26 декабря 2008 года ¹294-ФЗ (в ред. от 25 июня 2012 года) «О защите прав юри-

дических лиц и индивидуальных предпринимателей при осущест- влении государственного кон- троля (надзора) и муниципально- го контроля» предусматривает подобный механизм. В случае

проведения плановой проверки членов саморегулируемой орга-

низации орган государственного контроля (надзора), орган муни-

ципального контроля обязаны уведомить саморегулируемую организацию в целях обеспече-

ния возможности участия или присутствия ее представителя при проведении плановой про- верки (часть 13 статьи 9).

Противоречивость законодательства об административной ответственности и о местном самоуправлении

Законодательство об админи-

стративных правонарушениях предусматривает такую меру от- ветственности, как дисквалифи-

кация, которая на практике при- меняется к выборным должност- ным лицам (например, к главам

муниципальных образований за задержку в выплате заработной платы муниципальным служа- щим). Об этом уже говорилось выше более подробно.

Размер административных на- казаний, налагаемых на должно- стных лиц органов местного са-

моуправления несопоставим с уровнем их заработной платы. Например, один из глав сельских поселений Новосибирской об- ласти рассказал, что его зарпла- та за апрель текущего года со- ставила около 100 рублей – ос- тальное ушло на выплату штра- фов15. Главы сельских поселений Республики Карелия подсчитали, что в среднем штрафы для сель-

ских чиновников варьируются от 20 до 40 тысяч, а для админист- раций – 150-200 тысяч16. Оче- видно, что давно назрела необ- ходимость внесения соответст-

вующих изменений в Кодекс РФ об административных правона- рушений, предусматривающих специфику местного самоуправ- ления, установления соразмер-

ных для муниципального уровня размеров штрафов.

При составлении протоколов об административных правона- рушениях, вынесении решений о

наложении административного наказания соответствующие должностные лица руководству- ются ложным пониманием прин- ципа «неотвратимости наказа- ния», а не принципом законно- сти. Например, выносятся реше- ния о наложении штрафа за не- надлежащее содержание дорог,

не находящихся в муниципальной собственности, бесхозяйных гид- ротехнических сооружений и др.

В результате органы местного самоуправления оказываются перед необходимостью решения довольно сложной юридической дилеммы – с одной стороны, не-

обходимо исполнить решение суда и произвести соответст-

вующие расходы за счет средств местного бюджета. С другой сто- роны, осуществление расходова- ния средств на содержание иму-

15Сельский мэр: тюрьма или сума

//<http://www.zsnso.ru/news/5702/> –

дата посещения 31 июля 2012 года.

16Нас просто задушили. Руководи-

тели нескольких сельских поселений Карелии заявили о желании уйти в отставку //Российская газета. 2012. 12 мая.

щества, не находящегося в му- ниципальной собственности, оз-

начает нецелевое расходование средств, что предусматривает разные виды юридической ответ- ственности.

Зачастую происходит вмене- ние органам местного само- управления полномочий, которых

у них по закону нет и не может быть (например, содержание и/или капитальный ремонт жило- го фонда, которое не находится в муниципальной собственности). Об одной из таких ситуаций бо-

лее подробно будет говориться ниже.

Контрольно-надзорными, пра-

воохранительными органами редко исследуется вопрос о том,

получили ли органы местного самоуправления необходимые средства для осуществления своих полномочий, были ли за- держки с получением межбюд- жетных трансфертов. Необходи- мо внести изменения в дейст- вующее законодательство и ог- раничить ответственность орга-

нов местного самоуправления по решению вопросов местного значения пределами финансовой обеспеченности муниципального бюджета.

В противном случае соответ- ствующие должностные лица ор-

ганов местного самоуправления слагают свои полномочия по собственному желанию, а запол- нять вакансии некем17.

Привлечение к уголовной ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований18

17См., напр.: Добровольные отстав- ки мэров. Почему? // Практика муници- пального управления. 2007. ¹1. С. 52; Сельский мэр: тюрьма или сума // <http://www.zsnso.ru/news/5702/> –

дата посещения 31 июля 2012 года; Нас просто задушили. Руководители нескольких сельских поселений Каре-

лии заявили о желании уйти в отставку

//Российская газета. 2012. 12 мая.

18Более подробно об этом см.: Шугрина Е. С. Является ли депутат должностным лицом: уголовно- правовые и муниципально-правовые особенности правового статуса //

Местное право. 2010. ¹4. С. 3-12;

Шугрина Е. С. Можно ли муниципаль- ных депутатов привлекать к уголов- ной ответственности как должност- ных лиц? Возможный ответ Конститу- ционного Суда РФ // Лоббист. 2010. ¹4. С. 41-47; Шугрина Е. С. Должно-

стное ли лицо депутат? // Местное самоуправление. 2010. ¹7(202).

стного лица, находится за рам- ками полномочий Конституцион- ного Суда РФ» (Определение от 1 апреля 1996 года ¹9-О). Т.е.

на данный вопрос ответ должен давать законодатель.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 фев- раля 2000 г. ¹6 (в ред. от 22.05.2012) «О судебной практи-

ке по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» в каче- стве субъектов преступления на- зываются лица, осуществляющие законодательную власть, назы- ваются члены Совета Федера- ции, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных

органов государственной власти субъектов Российской Федера- ции. Депутаты представительных органов муниципальных образо-

ваний не указываются в качестве субъектов данных должностных преступлений. Известно, что со- гласно части 2 статьи 3 Уголов-

ного кодекса РФ применение аналогии уголовного закона не допускается. Если бы Пленум относил к категории должност- ных лиц депутатов представи- тельных органов местного само- управления, они были бы вклю-

чены в приведенный перечень сразу после депутатов законода- тельных органов государствен- ной власти субъектов РФ.

Получается, что отнесение де- путатов представительных орга-

нов муниципальных образований к должностным лицам по смыслу Уголовного кодекса РФ вызывает много вопросов. Безусловно, при

наличии признаков преступления лицо должно привлекаться к уго- ловной ответственности. Вопрос в том, правильно ли квалифици- руются соответствующие деяния.

В противном случае возникает возможность говорить о злоупот- реблении властью, игнорирова- нии права.

Злоупотребление правом при прекращении полномочий главы муниципального образования, «назначении» его на должность

В апреле 2010 года губернатор Амурской области своим поста-

новлением досрочно прекратил полномочия избранного непо-

средственно населением мэра Благовещенска (Амурская об- ласть). При принятии этого ре- шения была реализована проце- дура отрешения главы муници- пального образования от долж-

ности, предусмотренная статьей 74 Федерального закона от 6 октября 2003 года ¹131-ФЗ (в ред. от 10 июля 2012 года) «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации». Формаль- ным основанием явилось неис- полнение мэром решения Благо-

вещенского городского суда о восстановлении в должности не-

правомерно уволенной главы муниципального предприятия «Ритуальные услуги» Сыщук Г. И.

Губернатор Амурской области обосновал свое решение сле- дующим образом: «Других воз- можностей отреагировать на ча-

стное определение судебной коллегии областного суда не бы- ло»20. Такая позиция вызывает недоумение. Действующее зако-

нодательство предусматривает различные механизмы исполне- ния судебного решения, включая

возможность применения мер ответственности вплоть до уго- ловной. Очевидно, что такая по-

зиция губернатора скрывает его истинные мотивы.

Согласно названному Закону одним из оснований отрешения главы муниципального образова- ния от должности является со- вершение указанным должност- ным лицом местного самоуправ- ления действий, в том числе из- дания им правового акта, не но- сящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и сво-

бод человека и гражданина (пункт 2 части 1 статьи 74). Од- нако далее в законе есть оговор- ка: «если это установлено соот- ветствующим судом, а указанное

должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда». Вместе с тем из материалов де- ла следует, что мэр Благовещен-

ска предпринял определённые действия по исполнению судеб- ного решения. Так, судебное ре- шение, в котором констатирова- лась незаконность увольнения, было вынесено 5 февраля 2010 года; в этот же день, не дожида-

ясь изготовления и предъявления исполнительного документа к исполнению, администрацией

города Благовещенска издано постановление ¹437 «О восста-

новлении в должности директора

20 Мэра Благовещенска отрешили от должности // <http://project.portamur.ru /news/detail/mera-blagoveschenska- otreshili-ot-doljnosti/> – дата посеще-

ния 30 июля 2012 года.

муниципального предприятия города Благовещенска «Ритуаль- ные услуги» Сыщук Г. И.». Иными словами, налицо отсутствие формального состава – отре-

шаемое лицо приняло в пределах своих полномочий меры по ис- полнению решения суда.

Однако Благовещенский го-

родской суд своим решением от 12 мая 2010 года по делу ¹23894/2010 отказал бывшему мэру

в удовлетворении его исковых требований.

В. Тимченко, который на мо- мент описываемых событий воз-

главлял в Государственной Думе комитет по местному самоуправ- лению, посчитал нужным собрать 13 мая 2010 года брифинг, где прокомментировал события сле- дующим образом: «в ходе рас- смотрения вопроса и оснований, по которым было принято реше- ние [об отстранении от должно-

сти мэра города Благовещенска Александра Мигули], вызывают сомнение подлинность и обосно- ванность причин, которыми руко- водствовался губернатор Амур- ской области. Ссылка на невы- полнение решения судов не со- всем объективна и точна. Дело в том, что решения судов были

исполнены даже до вступления решения судов в законную силу. Можно говорить о нюансах, кото- рые не были учтены. [Именно они] послужили фактическим

поводом для принятия решения [губернатором Амурской облас- ти]. Но, во-первых, такое реше-

ние на правовом языке звучит как злоупотребление правом. Во- вторых, мы знаем, что мэр [Ми- гуля], избранный на выборах год назад, получил колоссальную

поддержку населения города Благовещенска – 83% от прого- лосовавших. Мэр был выдвинут от партии «Единая Россия», под-

держан Всероссийским Советом местного самоуправления, под- держан губернатором области… Лично для меня и для моих кол- лег, совершенно непонятно, что могло произойти за год?! [Мигу- ля] один из передовых мэров, человек, который действительно много сделал как глава муници- пального образования. В мест- ном самоуправлении и так не-

хватка квалифицированных управленцев, мы не можем раз- брасываться кадрами»21.

21 Тимченко В. Отрешение мэра Благовещенска от должности – может закончиться потерей доверия к вла-

Полностью разделяя позицию В. С. Тимченко, хотелось бы об-

ратить внимание на несколько обстоятельств, ярко проявивших- ся в данном деле.

Во-первых, статьей 74 Феде- рального закона от 6 октября

2003 года ¹131-ФЗ (в ред. от 10

июля 2012 года) «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действительно пре- дусмотрена возможность отре-

шения от должности всенародно избранного главы муниципально- го образования в случае совер- шения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характе- ра, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о человеке и гражда- нине в единственном числе.

Иными словами в самом Законе заложено противоречие между совершенно несопоставимыми ценностями – нарушенные права одного человека и права населе- ния муниципального образова- ния, голосовавшего за избранно- го мэра. Конечно, каждый чело-

век имеет право на защиту своих прав, но, однако, должен учиты-

ваться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств,

которые при этом используются (соразмерность цели и методов ее достижения). Для сравнения можно привести одно из основа- ний отрешения высшего должно- стного лица субъекта РФ – уста- новленное соответствующим су- дом грубое нарушение Конститу- ции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, поста- новлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло

за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (часть 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года ¹184-ФЗ (ред. от 2 мая 2012 года) «Об

общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных орга-

нов государственной власти субъектов Российской Федера- ции»). Использованная в выше-

приведенной статье юридическая конструкция более корректная; предусматривается, что для от- решения от должности необхо-

димо констатировать массовое

сти в Амурской области» // <http://www.vsmsinfo.ru/newshow.html ?1368> – дата посещения 30 июля

2012 года.

случае временного отсутствия главы муниципального образова- ния Крымский район или досроч- ного прекращения им своих пол- номочий, его полномочия в пол-

ном объеме осуществляет один из заместителей главы муници-

пального образования Крымский район в соответствии с правовым актом администрации о распре- делении обязанностей или спе-

циально изданным по данному вопросу правовым актом адми- нистрации.

Однако по многим средствам массовой информации прошла информация о том, что испол- нять обязанности главы Крым- ского района будет глава сосед- него муниципального образова- ния. Эта же информация была размещена и на сайте губерна- тора Краснодарского края29. Бросается в глаза и то, что во многих СМИ говорится о том, что

именно губернатор края принял решение направить в Крымский район главу Абинского района.

Депутаты Абинского района даже собрались на внеочередную сес- сию, чтобы прекратить его пол- номочия досрочно. На сайте Абинского района также разме- щена информация о том, что именно губернатором было при- нято данное решение30.

Налицо очевидное нарушение норм устава Крымского района.

Исполняет полномочия главы не действующий заместитель главы, а посторонний для данного му- ниципального образования чело- век, т.е. лицо, не занимающее каких-либо муниципальных долж- ностей, должностей муниципаль- ной службы в данном муници- пальном образовании. Следует

обратить внимание и на роль губернатора в этом процессе.

Однако еще большее беззако-

ние в части назначения главы муниципального образования было допущено губернатором Амурской области. Как уже гово- рилось, решением губернатора Амурской области от 26 апреля 2010 года мэр города Благове- щенска был отрешен от должно- сти. Его обязанности в соответ-

29 Исполнять обязанности главы

Крымского района будет Александр Васильев

<//http://admkrai.krasnodar.ru/content /section/11/detail/30143/page/21/> –

дата обращения 28 июля 2012 года.

30 <http://www.abinskiy.ru/info/sovet _mo1/> – дата обращения 28 июля

2012 года.

ствии с уставом муниципального образования стала исполнять первый вице-мэр. 14 мая 2010 года первый вице-мэр ушла на больничный; ее место временно занял зам. мэра по экономике; 17 мая первый вице-мэр написа- ла заявление об увольнении31. 18 мая 2012 года губернатором Амурской области было подписа- но постановление от ¹12-к «О назначении временно исполняю- щего обязанности главы админи- страции города Благовещенск».

Необходимость принятия дан- ного постановления сам губерна-

тор объяснил в тексте документа следующим образом: «учитывая,

что первый заместитель мэра города добровольно сложил с себя полномочия исполнения обязанностей главы администра- ции города Благовещенск, а во-

прос исполнения обязанностей главы администрации города Благовещенск не урегулирован уставом муниципального образо- вания города Благовещенск, в целях реализации конституцион- ных прав граждан на осуществ-

ление местного самоуправления постановляю …». Данное реше-

ние просуществовало несколько дней и было отменено постанов-

лением губернатора Амурской области от 26 мая 2010 года ¹16-к «О признании утративши- ми силу некоторых постановле- ний губернатора области». Это решение было принято «учитывая решение Благовещенской город-

ской Думы Амурской области от

24 мая 2010 г. ¹8/58 «О наделе-

нии полномочиями главы адми- нистрации города Благовещен- ска».

Вышеописанная деятельность губернатора Амурской области вызывает много вопросов. Воз- никает ощущение, что истинной

целью губернатора явилось стремление показать «кто в доме хозяин»; полномочий принимать указанное решение у губернато- ра нет; целесообразность при-

нимать решение на несколько дней вместо того, чтобы иниции-

ровать скорейшее проведение внеочередного заседания пред- ставительного органа, также вы- зывает сомнения.

Кстати, подобные ситуации, связанные с ощущением коллап-

31 Команду экс-мэра Александра Мигули постигла та же участь... // <http://www.teleport2001.ru/news/201 0/05/19/4419> – дата обращения 30

июля 2012 года.

са власти возникали и в других субъектах РФ. Речь идет, напри- мер, о случаях, когда в муници- пальном образовании из-за не совсем продуманного текста ус-

тава возникают дополнительные проблемы, связанные с исполне- нием обязанностей лиц, которые отстранены от должности реше- нием суда в связи с расследова- нием уголовного дела (в порядке ст. 114 УПК РФ). Такие «коллап- сы» власти имели место, напри- мер, в Тольятти (Самарская об- ласть) и Рыбинске (Ярославская область). Для предотвращения подобных ситуаций в Ярослав-

ской области был разработан законопроект, в соответствии с которым устанавливается поря- док временного исполнения обя-

занностей главы муниципального образования в случаях, когда ни федеральным законом, ни приня- тым в соответствии с ним уста- вом муниципального образова- ния данный порядок не опреде- лен. В таком случае временным

исполняющим обязанности главы становится должностное лицо местной администрации, заме- щающее более высокую долж-

ность муниципальной службы в соответствии с реестром долж-

ностей муниципальной службы в Ярославской области32.

Попытки региональных вла- стей назначать глав муниципаль- ных образований, иных должно- стных лиц органов местного са-

моуправления довольно часто встречались в 90-е годы. Тогда же суды, основываясь на нормах Конституции РФ, а также дейст-

вовавшего ранее Федерального закона от 28 августа 1995 года ¹154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Феде- рации», активно выносили реше- ния, которыми вся эта деятель- ность признавалась незаконной. Так, указом Президента РФ от 23

декабря 1994 г. ¹2206 В. И. Че-

репков был освобожден от зани- маемой должности, но впослед-

ствии решением Хамовнического межмуниципального суда г. Мо- сквы от 14 августа 1996 г. Указ ¹2206 был признан недействи- тельным, а Черепков В. И. –

восстановлен в должности главы администрации г. Владивостока. Это решение исполнено, Указом

32 Более подробно об этом см.: Шугрина Е. С. Судебная защита ме- стного самоуправления. М., 2010.

С. 243-244.

Президента РФ от 24 сентября 1996 г. был отменен Указ ¹2206, Черепков В. И. восстановлен в прежней должности33. Аналогич-

ная позиция сформулирована Конституционным Судом РФ34,

33Практика применения Граждан- ского процессуального кодекса Рос- сийской Федерации: Практическое пособие / Б. А. Горохов, В. М. Жуй- ков, В. П. Кнышев и др.; под ред. В. М. Жуйкова. М.: Юрайт-Издат, 2005.

34Постановление Конституционно-

го Суда РФ от 24.01.1997 ¹1-П «По

делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмурт- ской Республике»; Постановление

Конституционного Суда РФ от

15.01.1998 ¹3-П «По делу о провер-

ке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Ко- ми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об

органах исполнительной власти в Республике Коми»; Определение

Конституционного Суда РФ от

09.04.1998 ¹53-О «Об отказе в при-

нятии к рассмотрению жалобы граж-

данина Карелина Михаила Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями Конституции Рес- публики Татарстан и Закона Респуб- лики Татарстан «О местных органах государственной власти и управле- ния»; Определение Конституционного Суда РФ от 04.02.1999 ¹1-О «О пре-

кращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия «Об органах власти района, города республиканского значения в Рес- публике Хакасия» и Закона Республи- ки Хакасия «О Правительстве Респуб- лики Хакасия» в связи с запросом Верховного Суда Республики Хака- сия»; Определение Конституционного Суда РФ от 04.03.1999 ¹19-О «По

жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича на нарушение его кон-

ституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 За- кона Республики Башкортостан «О местном государственном управле- нии в Республике Башкортостан»;

Определение Конституционного Суда РФ от 11.06.1999 ¹105-О «По запро-

су Главы Республики Коми о провер- ке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Рес- публики Коми «О местном само- управлении в Республике Коми»; Оп-

ределение Конституционного Суда РФ от 02.11.2000 ¹236-О «По запро-

су Верховного Суда Кабардино-

Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкар- ской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкар- ской Республики «О местном само- управлении в Кабардино-Балкарской

который признал внесение гла- вой республики в совет муници- пального образования (предста- вительный орган местного само- управления) кандидатуры для

избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также назначение

и освобождение от должности главы администрации района, города, являющихся муници- пальными образованиями, орга-

ном государственной власти не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Следует отметить, что и сей- час, и в 1990-е годы содержание норм, регулирующих исследуе- мые отношения, кардинально не изменилось. Нормы Конституции РФ в части регулирования мест- ного самоуправления не меня- лись. В действовавшем ранее Федеральном законе от 28 авгу- ста 1995 года ¹154-ФЗ «Об об- щих принципах организации ме- стного самоуправления в Рос- сийской Федерации» содержался запрет на осуществление мест-

ного самоуправления органами государственной власти и госу-

дарственными должностными лицами (часть 5 стать 14); в дей-

ствующем сейчас Федеральном законе от 6 октября 2003 года ¹131-ФЗ (в ред. от 10 июля 2012 года) «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Феде- рации» предусматривается, что

участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на

должность и освобождении от должности должностных лиц ме- стного самоуправления допуска- ется только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьей 74.1 Феде- рального закона (часть 4 статьи 34). Иными словами участие ор-

ганов государственной власти субъекта РФ в процедуре заме- щения должности главы муници- пального образования, в каких

Республике»; Определение Конститу- ционного Суда РФ от 15.05.2001 ¹98-О «По жалобе гражданина Рева- зова Бориса Анатольевича на нару-

шение его конституционных прав статьями 1 и 2 Закона Республики Северная Осетия – Алания «О внесе-

нии изменений и дополнений в Закон Республики Северная Осетия – Ала- ния «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия – Ала- ния».

бы то ни было формах, является незаконным.

Поэтому вызывает глубокое недоумение отсутствие реакции федеральных органов государст-

венной власти на подобное «творчество» региональных вла- стей, откровенная демонстрация

региональными властями своей безнаказанности – последнее следует, в частности, из того, как легко распространяется соответ- ствующая информация СМИ, а также размещается на офици- альных сайтах органов государ- ственной власти субъектов РФ.

Сейчас активно обсуждается вопрос о возбуждении уголовно- го дела за действия, повлёкшие массовую гибель людей в усло- виях наводнения. По сообщениям следственного комитета РФ «20 июля 2012 года руководителем Главного следственного управ- ления СК России по Северо- Кавказскому федеральному окру- гу в ходе расследования уголов-

ного дела о массовой гибели жителей Крымского района воз- буждено уголовное дело по при- знакам преступления, преду- смотренного ч. 3 ст. 293 УК РФ (халатность, то есть ненадлежа-

щее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие небрежного отноше- ния к службе, повлекшего по не-

осторожности смерть более двух лиц). Подозреваемыми в совер- шении этого преступления явля- ются глава муниципального об- разования Крымский район Ва- силий Крутько, глава Крымского

городского поселения Владимир Улановский, глава Нижнебакан-

ского сельского поселения Крымского района Ирина Ряб- ченко и Виктор Жданов, испол- нявший обязанности руководите- ля МКУ «Управление по преду- преждению чрезвычайных ситуа- ций и гражданской защиты муни- ципального образования Крым- ский район»«35.

Конечно, оценку деятельности

вышеназванных должностных лиц будут давать правоохранитель- ные органы. Но хотелось бы об- ратить внимание на то, что на- воднение привело к возникнове-

нию чрезвычайной ситуации межмуниципального масштаба. Согласно части 1 статьи 11 Фе- дерального закона от 21 декабря

35 <http://www.sledcom.ru/actual/ 135247/?sphrase_id=142006> – дата посещения 30 июля 2012 года.