новая папка 1 / 220303

Конституционный Суд Россий-

рациях, шествиях и пикетирова-

рублей; на участников – от пяти-

ской Федерации в составе Пред-

ниях».

сот до одной тысячи рублей.

седателя B. Д. Зорькина,

судей

Поводом к рассмотрению дела

В соответствии с Федераль-

К. В. Арановского, А. И. Бойцова,

явилась

жалоба

гражданина

ным законом от 19 июня 2004

Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева,

С. А. Каткова. Основанием к рас-

года ¹54-ФЗ «О собраниях, ми-

Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой,

смотрению дела явилась обна-

тингах, демонстрациях, шествиях

С. М. Казанцева, М. И. Клеанд-

ружившаяся неопределенность в

и пикетированиях»

организатор

рова, С. Д. Князева, А. Н. Кокото-

вопросе о том, соответствуют ли

публичного

мероприятия

обязан

ва,

Л. О. Красавчиковой, C. П. Мав-

Конституции

Российской

Феде-

обеспечивать

соблюдение усло-

рина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Руд-

рации оспариваемые заявителем

вий проведения публичного ме-

кина, Н. В. Селезнева, О. С. Хох-

законоположения.

роприятия, указанных в уведом-

ряковой, В. Г. Ярославцева,

Заслушав

сообщение

судьи-

лении о проведении публичного

с

участием

гражданина

докладчика Ю. Д. Рудкина, объяс-

мероприятия

или

измененных в

С. А. Каткова,

полномочного

нения

представителей

сторон,

результате согласования с орга-

представителя

Государственной

выступление полномочного пред-

ном

исполнительной

власти

Думы в Конституционном

Суде

ставителя Правительства Россий-

субъекта Российской Федерации

РФ Д. Ф. Вяткина, полномочного

ской Федерации в Конституцион-

или органом местного само-

представителя

Совета Федера-

ном Суде Российской Федерации

управления (пункт 3 части 4 ста-

ции в Конституционном Суде РФ

М. Ю. Барщевского, выступления

тьи 5); в уведомлении о проведе-

А. И. Александрова, полномочно-

приглашенных в заседание пред-

нии

публичного

мероприятия

го

представителя

Президента

ставителей:

от

Министерства

указывается

предполагаемое

Российской Федерации в Кон-

внутренних дел Российской Фе-

количество участников публично-

ституционном

Суде Российской

дерации –

Ю. Н. Демидова, от

го мероприятия (пункт 5 части 3

Федерации М. В. Кротова,

Генерального прокурора Россий-

статьи 7).

руководствуясь

статьей

125

ской

Федерации –

Т. А. Василь-

Оспаривающий

конституцион-

(часть 4) Конституции Россий-

евой, от Уполномоченного по пра-

ность

названных

законоположе-

ской Федерации, пунктом 3 части

вам человека в Российской Фе-

ний гражданин С. А. Катков по-

первой, частями третьей и чет-

дерации –

В. К. Михайлова, ис-

становлением

мирового

судьи

вертой статьи 3, частью первой

следовав

представленные доку-

судебного участка ¹72 Совет-

статьи 21, статьями 36, 74, 86,

менты и иные материалы, Консти-

ского района города Тулы от 29

96, 97 и 99 Федерального кон-

туционный Суд Российской Феде-

ноября 2010 года, оставленным

ституционного закона «О Консти-

рации

без изменения решением Совет-

туционном Суде Российской Фе-

установил:

ского районного суда города Ту-

дерации»,

1. Согласно части второй ста-

лы от 30 мая 2011 года и поста-

рассмотрел в открытом засе-

тьи 20.2 КоАП Российской Феде-

новлением

председателя

Туль-

дании дело о проверке консти-

рации нарушение установленного

ского областного суда от 22 июля

туционности положений части 2

порядка

проведения собрания,

2011 года, был привлечен к ад-

статьи 20.2 КоАП

Российской

митинга, демонстрации, шествия

министративной ответственности

Федерации, пункта 3 части 4

или пикетирования влечет нало-

в виде штрафа в размере 1000

статьи 5 и пункта 5 части 3 ста-

жение административного штра-

рублей за нарушение установ-

тьи 7 Федерального закона «О

фа на организаторов в размере

ленного порядка

проведения

собраниях, митингах, демонст-

от одной тысячи до двух тысяч

публичных мероприятий, которое

Конституционный Cуд РФ. О наложении административного штрафа …

41

суды

усмотрели

в

том,

что

Таким

образом,

предметом

основ

конституционного

строя,

С. А. Катков не выполнил возло-

рассмотрения

Конституционного

нравственности, здоровья, прав

женную на него как на организа-

Суда Российской Федерации по

и

законных

интересов

других

тора

публичного

мероприятия –

настоящему делу являются вза-

лиц, обеспечения обороны стра-

шествия обязанность и не обес-

имосвязанные положения части 2

ны и безопасности государства.

печил

соблюдение

условий его

статьи

20.2

КоАП

Российской

Такой

подход

согласуется

с

проведения, допустив к участию

Федерации, пункта 3 части 4 ста-

общепризнанными принципами и

в шествии 300 человек, тогда как

тьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7

нормами международного права,

согласно уведомлению, подан-

Федерального закона «О собра-

в том числе закрепленными во

ному им в администрацию горо-

ниях, митингах, демонстрациях,

Всеобщей декларации прав че-

да Тулы, предполагаемое коли-

шествиях и пикетированиях», как

ловека, согласно пункту 1 статьи

чество участников этого публич-

служащие правовым основанием

20 которой каждый человек име-

ного

мероприятия

должно

было

для привлечения к администра-

ет право на свободу мирных соб-

составить 150 человек.

тивной ответственности за нару-

раний, и в Международном пакте

По мнению С. А. Каткова, при-

шение

установленного

порядка

о

гражданских

и политических

мененные судами в его деле по-

проведения

публичных

меро-

правах, статья 21 которого, при-

ложения

Кодекса

Российской

приятий организатора публично-

знавая право на мирные собра-

Федерации об административных

го мероприятия, в котором при-

ния, допускает введение обосно-

правонарушениях и Федерально-

няло участие большее количест-

ванных его ограничений, нала-

го закона «О собраниях, митин-

во граждан, чем им было указано

гаемых в соответствии с законом

гах, демонстрациях, шествиях и

в

уведомлении

о

проведении

и необходимых в демократиче-

пикетированиях» – именно пото-

этого публичного мероприятия.

ском обществе в интересах госу-

му, что они позволяют привле-

2. Согласно статье 31 Консти-

дарственной

или общественной

кать

организатора

публичного

туции

Российской

Федерации

безопасности,

общественного

мероприятия

к

административ-

граждане Российской Федерации

порядка, охраны здоровья и

ной ответственности в случае,

имеют право собираться мирно,

нравственности

населения или

если

фактическое

количество

без оружия, проводить собрания,

защиты прав и свобод других

участников

данного публичного

митинги и демонстрации, шест-

лиц.

мероприятия

превысило

заяв-

вия и пикетирования. Это право

Право на свободу мирных соб-

ленное в уведомлении о его про-

является одним из основопола-

раний определено также в статье

ведении, – нарушают его права и

гающих и неотъемлемых элемен-

11 Конвенции о защите прав че-

свободы, гарантированные Кон-

тов правового статуса личности в

ловека и основных свобод как не

ституцией

Российской

Федера-

Российской Федерации как де-

подлежащее

никаким

ограниче-

ции, и не соответствуют ее

мократическом и правовом госу-

ниям, кроме тех, которые преду-

статьям 2, 4 (часть 2), 6 (часть 2),

дарстве, на котором лежит обя-

смотрены законом и необходимы

15 (части 1 и 4), 17 (часть 1), 18,

занность обеспечивать защиту, в

в

демократическом обществе

в

21 (часть 1), 31, 45 (часть 1), 54

том числе судебную, прав и сво-

интересах

национальной

безо-

(часть 2), 55, 71 (пункты «а», «в»),

бод человека и гражданина (ста-

пасности и общественного по-

72 (пункты «б», «к» части 1) и 76

тьи 1 и 64; статья 45, часть 1;

рядка, в целях предотвращения

(части 1 и 2).

статья 46 Конституции Россий-

беспорядков и преступлений, для

Как следует из статей 74, 96 и

ской Федерации).

охраны здоровья и нравственно-

97 Федерального конституцион-

Исходя из провозглашенной в

сти или защиты прав и свобод

ного закона «О Конституционном

преамбуле

Конституции

Россий-

других лиц. Европейский Суд по

Суде

Российской

Федерации»,

ской Федерации цели утвержде-

правам человека в своей практи-

проверяя

по

жалобам

граждан

ния гражданского мира и согла-

ке исходит из того, что в демо-

конституционность

законополо-

сия и учитывая, что в силу своей

кратическом

обществе свобода

жений, примененных в конкрет-

природы публичные мероприятия

собраний

является

фундамен-

ном деле, рассмотрение которо-

(собрания, митинги и демонст-

тальным правом и наряду со

го завершено в суде, и затраги-

рации, шествия и пикетирования)

свободой мысли, совести и рели-

вающих конституционные права и

могут затрагивать права широко-

гии составляет

основу

такого

свободы, на нарушение которых

го

круга

лиц –

как

участников

общества (постановления от 25

ссылается заявитель, Конститу-

публичных мероприятий, так и

мая 1993 года по делу «Коккина-

ционный Суд Российской Феде-

лиц, в них непосредственно не

кис (Kokkinakis) против Греции»,

рации принимает постановление

участвующих,

государственная

от 20 февраля 2003 года по делу

только по предмету, указанному

защита

гарантируется

только

«Джавит Ан (Djavit An) против

в жалобе, и лишь в отношении

праву

на

проведение

мирных

Турции», от 23 октября 2008 года

той части акта, конституцион-

публичных мероприятий, кото-

по делу «Сергей Кузнецов против

ность которой подвергается со-

рое, тем не менее, может быть

России» и др.); оно касается как

мнению, оценивая как букваль-

ограничено федеральным зако-

закрытых, так и публичных соб-

ный

смысл

рассматриваемых

ном в соответствии с критерия-

раний, а равно собраний в опре-

законоположений, так и смысл,

ми, предопределяемыми требо-

деленном месте и публичных ше-

придаваемый им официальным и

ваниями статей 17 (часть 3), 19

ствий

и

может

осуществляться

иным толкованием или сложив-

(части 1 и 2) и 55 (часть 3) Кон-

отдельными

их

участниками

и

шейся

правоприменительной

ституции

Российской

Федера-

организаторами

(постановление

практикой, а также исходя из их

ции, на основе принципа юриди-

от 31 марта 2005 года по делу

места в системе правовых норм,

ческого равенства и вытекающе-

«Адали (Adaly) против Турции»);

не будучи связанным при приня-

го из него принципа соразмер-

государство, в свою очередь,

тии решения основаниями и до-

ности, т.е. в той мере, в какой

должно воздерживаться от при-

водами, изложенными в жалобе.

это необходимо в целях защиты

менения произвольных мер, мо-

42

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 СУД ДА ДЕЛО

нами

и

иными

нормативными

безопасности, правам и свобо-

проведении

публичного

меро-

правовыми

актами

Российской

дам граждан, их жизни или здо-

приятия предполагает, что при-

Федерации (пункт 2 части 1 ста-

ровью, имуществу физических и

нятые им меры по обеспечению

тьи 1.3 КоАП Российской Феде-

юридических лиц.

общественного порядка и безо-

рации), федеральный законода-

Названный

Федеральный за-

пасности должны быть адекватны

тель в силу имеющейся у него

кон достаточно подробно регла-

количеству участников публично-

дискреции может по-разному, в

ментирует

обязанности органи-

го мероприятия и степени угрозы

зависимости от существа охра-

затора публичного мероприятия,

безопасности и правопорядку, в

няемых

общественных

отноше-

связанные с его организацией и

том числе связанной с превыше-

ний, конструировать составы ад-

проведением, в том числе в их

нием

заявленного

количества

министративных правонарушений

соотнесении

с

правомочиями,

участников

публичного

меро-

и их отдельные элементы, в ча-

которыми

тот же

Федеральный

приятия.

стности определять такой эле-

закон

наделяет

уполномоченных

Таким образом, участие в пуб-

мент состава административного

представителей органов публич-

личном

мероприятии большего,

правонарушения, как объектив-

ной власти, включая уполномо-

чем было заявлено его организа-

ная сторона, исходя из положе-

ченного

представителя

органа

тором в уведомлении, количества

ний федерального закона, рег-

внутренних дел, который в случае

участников само по себе еще не

ламентирующего

соответствую-

создания в ходе публичного ме-

является достаточным основани-

щие

правоотношения,

которым

роприятия реальной угрозы для

ем для привлечения его к адми-

противоправным деянием причи-

жизни и здоровья граждан, а

нистративной

ответственности,

няется вред или создается угро-

также для имущества физических

равно как и само по себе превы-

за причинения вреда. В послед-

и юридических лиц обязан, в ча-

шение нормы предельной запол-

нем

случае

такая

конструкция

стности, потребовать от органи-

няемости территории (помеще-

состава правонарушения, по су-

затора

публичного

мероприятия

ния) в месте проведения публич-

ществу, предполагает привлече-

прекращения допуска граждан на

ного мероприятия. Администра-

ние к административной ответст-

публичное

мероприятие

либо

тивная ответственность за нару-

венности не за любое отступле-

самостоятельно

прекратить его,

шение

установленного

порядка

ние от этих нормативных поло-

приостановить

либо

прекратить

проведения

публичных

меро-

жений, а лишь за то, которое

проведение

публичного

меро-

приятий – если речь идет именно

создает реальную угрозу причи-

приятия (статьи 14-16). Такое

о проведении публичного меро-

нения вреда охраняемому объек-

регулирование позволяет устано-

приятия – может наступать толь-

ту. При этом угроза может счи-

вить противоправность действий

ко в том случае, когда превыше-

таться реальной, если она была

(бездействия) организатора пуб-

ние заявленного в

уведомлении

действительной (а не мнимой) и

личного мероприятия, их взаи-

количества участников публично-

вред жизни и здоровью граждан,

мосвязь с наступлением реаль-

го мероприятия и создание тем

а также имуществу физических и

ной

угрозы

причинения

вреда

самым реальной угрозы общест-

юридических лиц не был причи-

жизни, здоровью граждан, иму-

венной безопасности и правопо-

нен лишь по случайности или

ществу физических и юридиче-

рядку было обусловлено деянием

благодаря своевременно приня-

ских лиц и, соответственно, его

организатора

этого

публичного

тым мерам независимо от воли

вину в совершении правонару-

мероприятия или когда органи-

(усилий) лица, привлекаемого к

шения.

затор

публичного

мероприятия,

административной ответственно-

Поскольку Федеральный закон

допустив превышение количества

сти.

«О собраниях, митингах, демон-

его участников, не принял меры,

Диспозиция

части 2

статьи

страциях, шествиях и пикетиро-

которые обязан был принять в

20.2 КоАП Российской Федера-

ваниях» не содержит ограниче-

соответствии

с

Федеральным

ции не предусматривает в каче-

ний в отношении количества уча-

законом «О собраниях, митингах,

стве обязательного объективного

стников

публичного

мероприя-

демонстрациях, шествиях и пике-

признака состава предусмотрен-

тия, обязанности по поддержа-

тированиях»,

направленные

на

ного ею правонарушения наступ-

нию

общественного

порядка,

ограничение

доступа граждан

к

ление каких-либо последствий.

возложенные

на

организатора

участию в публичном мероприя-

Вместе с тем, учитывая, что объ-

публичного мероприятия, вклю-

тии,

обеспечение общественного

ективная сторона состава данно-

чают и обеспечение такого коли-

порядка и безопасности, что по-

го правонарушения

конкретизи-

чества его участников, которое

влекло

возникновение реальной

руется Федеральным законом «О

не превышало бы заявленное в

угрозы их нарушения, нарушения

собраниях, митингах, демонстра-

уведомлении или, по крайней

безопасности

как

участников

циях, шествиях и пикетировани-

мере, несмотря на имеющееся

публичного мероприятия, так и

ях», определяющим порядок ор-

превышение, в том числе с уче-

лиц, в нем не участвовавших, а

ганизации и проведения публич-

том нормы предельной запол-

также причинения ущерба иму-

ных мероприятий, а также обя-

няемости территории (помеще-

ществу физических и юридиче-

занности организатора публично-

ния) в месте проведения публич-

ских лиц.

го мероприятия, связанные с его

ного мероприятия, не создавало

Иное означало бы возмож-

организацией

и

проведением,

бы реальной угрозы для общест-

ность необоснованного

привле-

установление

противоправности

венной безопасности, жизни и

чения к административной ответ-

деяния и ответственности за него

здоровья граждан, а также для

ственности организатора публич-

организатора

публичного меро-

имущества физических и юриди-

ного

мероприятия

за действия

приятия обусловливается созда-

ческих лиц. Соответственно,

иных лиц – участников публично-

нием реальной угрозы причине-

добросовестное

исполнение ор-

го

мероприятия,

правомерно

ния

вреда охраняемому объек-

ганизатором публичного меро-

реализующих свое

конституци-

ту –

общественному порядку и

приятия своих обязанностей при

онное право собираться мирно,

Конституционный Cуд РФ. О наложении административного штрафа …

45

без оружия, проводить собрания,

предвидеть (часть 2 статьи 2.2);

личного мероприятия. Иной под-

митинги, демонстрации, шествия

лицо, в отношении которого ве-

ход к оценке его действий (без-

и пикетирования, противоречило

дется производство по делу об

действия)

противоречил

бы

бы закрепляющей это право гра-

административном

правонару-

принципу

презумпции

невинов-

ждан

Российской

Федерации

шении, считается невиновным,

ности, приводил бы к объектив-

статье 31 Конституции Россий-

пока его вина не будет доказана

ному вменению и тем самым – к

ской Федерации, целям, задачам

в

порядке,

предусмотренном

вынесению

несправедливых

су-

и принципам Федерального за-

данным Кодексом, и установлена

дебных решений.

кона «О собраниях, митингах,

вступившим в законную силу по-

4.3. Таким образом, взаимо-

демонстрациях, шествиях и пике-

становлением судьи, органа,

связанные

положения

части

2

тированиях», понятию админист-

должностного лица, рассмот-

статьи

20.2

КоАП

Российской

ративного правонарушения, це-

ревших дело (часть 2 статьи 1.5).

Федерации, пункта 3 части 4 ста-

лям и задачам Кодекса Россий-

По смыслу части 1 статьи 1.5

тьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7

ской Федерации об администра-

КоАП Российской Федерации во

Федерального закона «О собра-

тивных правонарушениях, закре-

взаимосвязи с пунктом 2 части 1

ниях, митингах, демонстрациях,

пленному им

принципу личной

его статьи 24.5, отсутствие вины

шествиях и пикетированиях» не

ответственности физических лиц

в совершении административно-

противоречат

Конституции

Рос-

за совершаемые административ-

го правонарушения является од-

сийской

Федерации,

поскольку

ные правонарушения.

ним из обстоятельств, исклю-

по

своему

конституционно-

4.2. Как неоднократно указы-

чающих производство по делу об

правовому

смыслу

в

системе

вал Конституционный Суд Рос-

административном

правонару-

действующего правового регули-

сийской Федерации, по смыслу

шении.

рования они позволяют рассмат-

статей 49, 50, 52-54 и 64 Консти-

Вина в совершении админист-

ривать несоответствие реального

туции

Российской

Федерации,

ративного правонарушения уста-

количества участников публично-

принципы презумпции

невинов-

навливается наряду

с наличием

го мероприятия предполагаемо-

ности и виновной ответственно-

события административного пра-

му их количеству, указанному в

сти, т.е. наличия вины как необ-

вонарушения,

обстоятельств,

уведомлении о проведении дан-

ходимого элемента состава пра-

исключающих

производство

по

ного публичного мероприятия, в

вонарушения (и, следовательно,

делу об административном пра-

качестве основания привлечения

основания привлечения к юриди-

вонарушении, и иных обстоя-

его организатора к администра-

ческой ответственности), выра-

тельств, предусмотренных стать-

тивной ответственности за нару-

жают общие принципы права при

ей 26.1 КоАП Российской Феде-

шение

установленного

порядка

применении

государственного

рации, в процессе производства

проведения

публичного

меро-

принуждения в сфере публичной

по

делу об

административном

приятия только в том случае, ес-

ответственности, в том числе

правонарушении.

Отсутствие

ли будет установлено, что имен-

ответственности за администра-

противоправности деяния (дей-

но это несоответствие, возник-

тивные правонарушения.

ствий, бездействия) тем более

шее по вине организатора пуб-

Согласно Кодексу Российской

исключает возможность установ-

личного

мероприятия,

создало

Федерации об административных

ления вины, а следовательно, не

реальную угрозу для обществен-

правонарушениях лицо подлежит

предполагает наступление адми-

ного порядка и (или) обществен-

административной ответственно-

нистративной

ответственности,

ной безопасности, безопасности

сти только за те административ-

т.е. в силу требований части 1

участников

данного

публичного

ные правонарушения, в отноше-

статьи

24.5

КоАП

Российской

мероприятия, равно как и лиц, в

нии которых установлена его ви-

Федерации производство по де-

нем не участвовавших, причине-

на (часть 1 статьи 1.5); при этом

лу об административном право-

ния ущерба имуществу физиче-

административное правонаруше-

нарушении не может быть нача-

ских и юридических лиц.

ние

признается

совершенным

то, а начатое производство под-

Этим

не затрагивается право

умышленно, если лицо, его со-

лежит прекращению ввиду отсут-

федерального

законодателя

в

вершившее, сознавало противо-

ствия события административно-

установленных

конституционны-

правный характер своего дейст-

го правонарушения (пункт 1) или

ми предписаниями пределах кон-

вия (бездействия), предвидело

его состава (пункт 2).

кретизировать порядок и условия

его вредные последствия и же-

Применительно к администра-

проведения собраний, митингов,

лало наступления таких послед-

тивному правонарушению, пре-

демонстраций, шествий или пи-

ствий или сознательно их допус-

дусмотренному

частью 2 статьи

кетирований,

уточнять

составы

кало либо относилось к ним без-

20.2 КоАП Российской Федера-

соответствующих

администра-

различно (часть 1 статьи 2.2);

ции, это означает, что привлече-

тивных правонарушений, а также

административное правонаруше-

ние

организатора

публичного

порядок

и

условия

привлечения

ние признается совершенным по

мероприятия

к

административ-

организаторов

публичных

меро-

неосторожности, если лицо, его

ной ответственности за наруше-

приятий к административной от-

совершившее, предвидело воз-

ние установленного порядка про-

ветственности.

можность наступления

вредных

ведения собрания, митинга, де-

Исходя из изложенного и ру-

последствий

своего

действия

монстрации, шествия или пике-

ководствуясь

статьей

6, частью

(бездействия), но без достаточ-

тирования в случае участия в

второй статьи 71, статьями 72,

ных к тому оснований самонаде-

этом

публичном

мероприятии

74, 75, 78, 79 и 100 Федерально-

янно рассчитывало на предот-

большего, чем было указано в

го конституционного закона «О

вращение таких последствий ли-

уведомлении о его проведении,

Конституционном Суде

Россий-

бо

не

предвидело

возможности

количества участников возможно

ской Федерации», Конституцион-

наступления таких

последствий,

только при наличии вины непо-

ный Суд Российской Федерации

хотя должно было и могло их

средственно

организатора

пуб-

постановил:

46

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹2/2012 СУД ДА ДЕЛО