новая папка 1 / 220294
.pdfИ. Тропов
ЭВОЛЮЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (1917–1929 ГГ.)*
1917-Й ГОД: БОРЬБА ЗА ВЛАСТЬ НА МЕСТАХ
Состояние и перспективы реорганизации царского административного аппарата (конец февраля – начало марта 1917 г.)
Несмотря на противодействие со стороны губернской и уездной администрации в провинции среди рабочих, служащих и сол-
дат активно распространялись телеграммы и другая информа-
ция о начавшейся в Петрограде революции. Основная деятель-
ность губернаторского корпуса в конце февраля – начале марта 1917 г. заключалась в проведе- нии совещаний с «цензовыми» представителями земств и го- родских дум и в выпуске воззва-
ний к населению с призывами поддерживать «порядок» и про- должать «работу на оборону». Одновременно часть представи- телей губернской и уездной вла-
сти заявляли о своем признании власти Временного комитета Го- сударственной Думы (ВКГД), а затем – Временного правитель- ства, и запрашивали «надлежа- щих распоряжений», другая часть заняла выжидательную позицию.
Непоследовательная политика царской администрации не по-
зволила удержать под контролем политическую ситуацию на мес-
тах и способствовала усилению революционного движения. На
местах происходила активная борьба за власть, в которой со- четались и стихийно проявляе-
Публикация подготовлена редак-
цией журнала на основе автореферата диссертации Игоря Анатольевича Тро-
пова на соискание ученой степени доктора исторических наук по специ- альности 07.00.02 – Отечественная история. Диссертация выполнена на
кафедре русской истории ФГБОУ ВПО Российский государственный педаго- гический университет им. А. И. Гер- цена. Защита состоится 17 мая 2012 года. Источник автореферата: http://vak2.ed.gov.ru/catalogue/index
мый гнев толпы против вчераш- них угнетателей, и жесткая реак-
ция гражданского населения и солдат на конкретные действия отдельных представителей вла- сти (например, губернаторов и полицейских), и, наконец, вполне
сознательное стремление народа к замене старых социально-
экономических и политических порядков новыми. Следует учи- тывать также, что губернаторы
утратили свою традиционную опору в лице войсковых частей, которые сначала в Петрограде, а затем в других центрах перехо- дили на сторону революции. Не
было возможности опереться и на административно-полицей- ский аппарат, который в ходе
нараставшей в стране революции подвергся настоящему разгрому.
Состояние правительственной администрации на местах харак- теризуется как организационно- политический кризис. В сочета- нии с революционными настрое- ниями народа, данная ситуация не позволяла удержаться во вла- сти даже самым лояльным цар- ским чиновникам. Это нашло
свое подтверждение в начале марта 1917 г. в ходе массовых арестов высших чинов губерн- ской и уездной администрации, а
также некоторых начальников гарнизонов революционными группами рабочих и солдат.
Правительственные комиссары: объем властных полномочий и особенности деятельности
Начало формированию инсти-
тута комиссаров было положено ВКГД 28 февраля 1917 г. Времен-
ное правительство сохранило должности комиссаров, однако данный институт претерпел суще- ственные изменения на протяже- нии 1917 г. Делегируя своих ко-
миссаров на места и давая им особые полномочия, ВКГД был
готов одновременно опереться в целях «установления порядка» также и на представителей цар- ской администрации. Временное правительство, объявив о повсе- местном смещении губернаторов,
стремилось опереться в своей деятельности именно на комисса- ров, рассматривая их как главное звено в системе местного адми- нистративного управления.
На положении и деятельности комиссаров негативно сказыва- лись следующие обстоятельства: существование на местах комис- саров, различными способами
назначенных и имевших разное подчинение (ВКГД, Временное правительство, думско-прави- тельственные полномочия); борь- ба местного населения и общест- венных исполнительных комите-
тов против принципа назначения в пользу принципа избрания ко- миссаров; крайне медленная раз- работка Временным правительст- вом нормативно-правовых основ деятельности губернских (област- ных) и уездных комиссаров, что было связано как с существовав-
шими в обществе разногласиями по вопросу о функциях и порядке назначения на комиссарские должности, так и с тем, что Вре-
менное правительство пошло по пути одновременной разработки целого пакета документов, регу-
лирующих вопросы организации губернского, уездного и волост-
ного управления и общественного самоуправления; наконец, на по- ложении и деятельности прави-
тельственных комиссаров самым негативным образом сказывались массовость и острота нарастав- шего на протяжении 1917 г. соци- ального движения, для противо- действия которому у местной ад- министрации не было ни доста- точных людских и материально- технических сил, ни необходимого авторитета в обществе.
К началу осени 1917 г., не- смотря на большой объем власт-
66 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹1/2012 ИЗ ИСТОРИИ РОССИИ |
ных полномочий, полученных от
Временного правительства и формально закрепленных в По- ложении от 19 сентября, губерн- ские (областные) и уездные ко- миссары все больше оказыва- лись в политической изоляции.
Недоверие к ним проявляли не только левые оппозиционные силы, но и представители буржу- азно-помещичьего лагеря, убеж- давшиеся в том, что правитель- ственные комиссары не способ- ны поддерживать «законность и порядок» на местах, защищая их от революционной анархии.
Общественные исполнительные комитеты: формирование, состав, функции
Общественные исполнитель- ные комитеты (ОИК) представля- ли собой общественно-полити- ческие органы, строившиеся на
широкой коалиционной основе и имевшие надпартийный состав.
Комитеты формировались не столько стихийно, сколько орга- низованно. Главную роль в их формировании сыграли город- ские думы и земства. Они же
предоставляли в распоряжение ОИК помещения, мебель и, ко- нечно, финансовые средства.
ОИК претендовали на власть, хотя многим губернским, уезд- ным и части волостных комите-
тов была присуща умеренность в деятельности. Это было связано с незавершенностью их форми- рования, наличием в губерниях и уездах влиятельного буржуазно- либерального ядра (гласные- цензовики, купцы, фабриканты, мещане и проч.), а также с отсут- ствием административно-полити- ческого опыта.
Временное правительство, не
доверяя формирование власти ОИК и отказывая им в финанси- ровании, резко сужало свою со- циальную базу на местах и одно-
временно создавало ситуацию конфликта между назначенными комиссарами и общественными исполнительными комитетами. Последние, осознав, что прави-
тельство стремится к сужению их полномочий, преодолевали свою
изначальную умеренность и шли на конфронтацию с Временным правительством по вопросам о способах назначения на долж- ность комиссаров и об их полно- мочиях.
Комитеты действовали в тес-
ном сотрудничестве с советами
рабочих, солдатских и крестьян- ских депутатов, по мере образо- вания последних, что полностью
соответствовало коалиционному характеру исполкомов и распро- странившимся в обществе идеа- лам свободы и народоправства.
Начиная с апреля 1917 г. акти- визировались процессы перевы- боров и пополнения ОИК различ-
ных уровней представителями демократических организаций. На губернском и уездном уров-
нях трансформация исполкомов шла по пути включения в их со- став всё новых и новых органи- заций и групп. Волостные коми- теты развивались несколько ина- че, от общесословных органов к
преимущественно крестьянским по своему составу и направлен- ности деятельности.
К концу лета – началу осени 1917 г. деятельность обществен-
ных исполнительных комитетов становилась всё более противо- речивой: с одной стороны, они
претендовали на расширение своих властных полномочий, не останавливаясь перед нарушени- ем действовавшего законода- тельства, а с другой, они всё бо- лее превращались в демократи- ческую по форме, но бюрократи- ческую по сути структуру, не
имевшую к тому же ни четких официальных полномочий, ни определенного правового стату- са, ни сколько-нибудь устойчиво- го финансирования. Такой орган оказывался крайне неповоротли- вым, внутренне конфликтным. В сочетании с усилившейся поля- ризацией общественно-полити-
ческих сил это стало одной из причин падения авторитета ОИК и снижения эффективности их деятельности. Формальным ос-
нованием для их упразднения Временным правительством ста-
новились выборы в земства и городские думы, на которые пра-
вительство и делало изначально ставку в борьбе за укрепление своей власти.
Реорганизация городского и земского самоуправления
В период с конца февраля до конца мая – начала июня 1917 г. происходила практически повсе-
местная демократизация органов губернского, уездного и город- ского самоуправления путем вы- теснения «цензовиков» и включе-
ния в состав данных органов представителей средних город-
ских слоев, рабочих и крестьян. На этом же этапе проходила ин- тенсивная разработка Времен- ным правительством законода- тельных актов, регламентиро- вавших структуру, функции и по-
рядок формирования земств и городских дум.
На втором этапе (с конца мая – начала июня до октября 1917 г.) происходила реализация
вступивших в действие новых норм муниципального права. Од-
нако ряд серьезных проблем не позволил этой системе начать функционировать эффективно и в полной мере. Среди них – «вы- мывание» наиболее опытных гласных из числа «цензовиков», нехватка финансовых средств, неоправданно затянувшаяся раз- работка правительством осново- полагающих документов о город- ском и земском самоуправлении, усиление политического проти- востояния в обществе.
Третий этап охватывает собой октябрь – декабрь 1917 г. Это
было время углубления кризиса в деятельности земств и городских дум, что выразилось в стреми-
тельной утрате интереса средних и низших городских слоев, а так- же солдат и крестьян к деятель- ности данных органов, а на воло- стном уровне – в стремлении переизбрать их или вовсе отка-
заться от функционирования земских органов. По сути, реше-
ние большевиков о ликвидации дум и земств, хотя и было отчас- ти связано с политической борь- бой в российском обществе, во
многом лишь подводило черту под кризисным состоянием де- мократических институтов мест- ного самоуправления, обозна- чившимся к осени 1917 г.
В поисках решения насущных проблем: земельные и продовольственные комитеты
Данные органы, созданные весной 1917 г. для реализации мер правительства по постепен- ному и мирному решению взаи- мосвязанных земельного и про- довольственного вопросов, в полной мере своих задач не вы- полнили. Свою роль в этом сыг- рала определенная непоследова- тельность в деятельности Вре- менного правительства, нечет-
кость в распределении функций продовольственных и земельных органов, общее ухудшение эко-
И. Тропов. Эволюция местных органов государственной власти в России (1917–1929 гг.) |
67 |
номического |
положения |
страны. |
образования |
крестьянских |
сове- |
«республик», вызывало немалые |
||||||||||||
Но особое значение имело то, |
тов, особенно волостных и сель- |
опасения консерваторов в обще- |
||||||||||||||||
что данные органы оказались, |
ских. До октября 1917 г. не су- |
стве и в правительстве. Движение |
||||||||||||||||
фактически, заложниками карди- |
ществовало |
унифицированных |
солдатских и матросских масс 3– |
|||||||||||||||
нально |
различавшихся |
между |
норм представительства в сове- |
4 июля в Петрограде стало удоб- |
||||||||||||||
собой интересов |
и |
установок |
тах различных социальных групп |
ным поводом для дискредитации |
||||||||||||||
органов |
центральной |
власти и |
и порядка формирования самих |
и репрессий в отношении усили- |
||||||||||||||
большинства |
местного |
населе- |
советских органов. Несмотря на |
вавшейся партии большевиков, а |
||||||||||||||
ния. Они испытывали на себе |
имевшиеся тенденции к объеди- |
также удачным способом «обуз- |
||||||||||||||||
огромное давление «сверху», со |
нению рабочих и солдатских со- |
дания» советов, т. е. для выдав- |
||||||||||||||||
стороны |
правительственных чи- |
ветов, а также этих организаций |
ливания из них большевиков, пре- |
|||||||||||||||
новников, требовавших наладить |
с крестьянскими советами, не- |
кращения большевистской агита- |
||||||||||||||||
учет, воспрепятствовать погро- |
возможно |
говорить о |
создании |
ции и усиления контроля над со- |
||||||||||||||
мам и захватам чужого имущест- |
единой системы этих органов в |
ветами со стороны правительст- |
||||||||||||||||
ва и т. п., а также «снизу», со |
1917 г. |
Это |
подтверждается |
и |
венных органов. |
|
|
|||||||||||
стороны |
граждан, |
недовольных |
анализом |
крайне |
противоречи- |
Работа советов в июле – авгу- |
||||||||||||
снижением уровня жизни, ин- |
вой деятельности советов в рас- |
сте не прекратилась, но можно |
||||||||||||||||
фляцией, ростом цен, стремя- |
сматриваемый период. В ней |
говорить о ее частичном замира- |
||||||||||||||||
щихся решить свои личные и се- |
отчетливо просматриваются уме- |
нии, а также о сильной диффе- |
||||||||||||||||
мейные материальные проблемы |
ренно-реформаторское и рево- |
ренциации общественно-полити- |
||||||||||||||||
любым, даже «захватным» обра- |
люционное направления, мирные |
ческой деятельности |
советских |
|||||||||||||||
зом. Идейный и организацион- |
и насильственные способы дей- |
органов. В этой деятельности от- |
||||||||||||||||
ный раскол среди деятелей зе- |
ствий. |
|
|
|
|
|
|
|
четливо просматривались и про- |
|||||||||
мельных |
и |
продовольственных |
Первоначально |
советы |
были |
правительственные шаги, и на- |
||||||||||||
комитетов, разнонаправленность |
готовы |
делегировать |
власть |
на |
раставшее |
недовольство коали- |
||||||||||||
в деятельности этих органов ста- |
местах |
общественным |
исполни- |
цией социалистов с «министрами- |
||||||||||||||
новились в таких условиях со- |
тельным комитетам, в тесном |
капиталистами» |
и, |
наконец, |
||||||||||||||
вершенно неизбежными. |
|
контакте с которыми они намере- |
стремление замкнуться в реше- |
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
вались отстаивать интересы тру- |
нии сугубо локальных вопросов. |
|||||||||||
Становление советских |
дящихся. В конце весны – начале |
Такое состояние советских орга- |
||||||||||||||||
органов власти |
|
|
|
лета усиливается левое крыло в |
нов после |
июльских |
событий |
|||||||||||
|
|
|
советах, бунтарское по своему |
можно расценивать как нараста- |
||||||||||||||
Становление советских орга- |
||||||||||||||||||
существу, опирающееся на боль- |
ние кризиса их функционирова- |
|||||||||||||||||
нов (советов рабочих, солдатских |
шевистские |
лозунги о |
передачи |
ния. После провала «корниловщи- |
||||||||||||||
и крестьянских депутатов) проис- |
власти советам. Усиление пози- |
ны» произошла частичная боль- |
||||||||||||||||
ходило |
неравномерно: |
|
быстрее |
ций революционных «низов», пе- |
шевизация местных советов и их |
|||||||||||||
сорганизовались рабочие, солда- |
реходивших местами от слов к |
окончательный отказ от коалиции |
||||||||||||||||
ты и офицеры в крупных городах, |
делу, вплоть до формирования |
с «цензовыми» и умеренно- |
||||||||||||||||
медленнее всего шел |
процесс |
рабоче-крестьянских советских |
социалистическими силами. |
МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ И ВОЕННОГО КОММУНИЗМА
Земства и городские думы |
в |
практической |
деятельности |
видели лишь новый источник де- |
||||||||||||
в государстве «диктатуры |
гласных |
и земских |
служащих |
нежных поборов. Кроме того, уси- |
||||||||||||
пролетариата» |
|
|
|
(врачей, статистиков и пр.). |
ление социального противостоя- |
|||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
К компромиссу первоначально |
ния в деревне после публикации |
|||||||
|
К моменту свержения Времен- |
было готово и руководство Совет- |
Декрета о |
земле дополнительно |
||||||||||||
ного |
правительства далеко |
не |
ского государства |
во |
главе с |
осложняло |
положение |
земств, |
||||||||
везде завершился процесс орга- |
В. И. Лениным. Условность и |
которые не могли и не желали |
||||||||||||||
низационного оформления |
из- |
хрупкость достигаемого в период |
встать на сторону одной группы, |
|||||||||||||
бранных на демократических ос- |
с конца октября до конца декабря |
класса, а пытались выражать ин- |
||||||||||||||
новах органов самоуправления. В |
1917 г. компромисса проявлялась |
тересы всего местного населе- |
||||||||||||||
тех местностях, где данные орга- |
как |
в |
официальных |
заявлениях |
ния, оставляя решение ключевых |
|||||||||||
ны уже сформировались, их ре- |
руководителей |
большевистской |
вопросов до созыва Учредитель- |
|||||||||||||
акция на события 24–25 октября |
партии, так и в практических ша- |
ного собрания. К объективным |
||||||||||||||
в Петрограде была различной. |
гах центральной и местной власти |
проблемам |
функционирования |
|||||||||||||
При наличии резолюций с про- |
по переизбранию нелояльных ре- |
земств и городских дум относи- |
||||||||||||||
тестами |
против |
совершенного |
жиму городских и земских управ |
лись высокие темпы инфляции и |
||||||||||||
под |
руководством |
большевиков |
или их полной ликвидации. В этой |
резкое падение земских сборов в |
||||||||||||
политического переворота, среди |
деятельности наряду с советами |
условиях ухудшавшегося |
осенью |
|||||||||||||
гласных и служащих существова- |
большую, а порой решающую |
1917 г. экономического |
положе- |
|||||||||||||
ло ярко выраженное стремление |
роль (особенно в отношении во- |
ния страны. |
|
|
||||||||||||
достичь |
компромисса |
с новой |
лостных земств) играли крестьян- |
Под влиянием возглавляемого |
||||||||||||
властью, |
продолжить |
начатые |
ские сельские и волостные сходы, |
Г. И. Петровским НКВД, отстаи- |
||||||||||||
ранее работы на пользу общест- |
а также возвращавшиеся с фрон- |
вавшего не только политические |
||||||||||||||
ва. Это находило свое отражение |
та солдаты и матросы. В волост- |
цели, но, во многом, и свои ве- |
||||||||||||||
и в принимаемых резолюциях, и |
ных земствах крестьяне зачастую |
домственные интересы в борьбе |
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
68 |
|
|
|
|
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹1/2012 ИЗ ИСТОРИИ РОССИИ |
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
с Наркоматом по местному само- управлению, руководимым левым эсером В. Е. Трутовским, с конца декабря 1917 г. наметился отход от политики компромисса. Во- зобладала политическая линия, целью которой была немедлен-
ная и полная ликвидация органов городского и земского само- управления и обеспечение пол- новластия советов. Земские функции переходили к различ- ным отделам советов рабочих, солдатских и крестьянских депу- татов.
Структура и полномочия советских органов
В конце 1917 – первой поло- вине 1918 гг. под воздействием общественной инициативы (воз-
вращавшихся в родные деревни солдат, рабочих, а иногда под
влиянием интересов сельской «верхушки»), а также при содей-
ствии представителей различных партийных, советских и военных структур (членов ревкомов, крас- ногвардейцев, посылаемых из центра агитаторов и проч.), про- исходили процессы роста чис-
ленности советов и вытеснения из них представителей неболь- шевистских организаций. Однако оба эти процесса – «советиза- ции» России и «большевизации» советов – не развивались посту- пательно. Напротив, в условиях
нараставшей гражданской войны и обострения экономического положения в стране, они могут быть охарактеризованы как вол- нообразные. Советские органы то создавались, то распадались, то вновь формировались.
С января 1918 г. активно про- исходила выработка законода- тельных норм и инструкций, при- званных сформировать единооб-
разную конструкцию советской власти в стране, более четко
регламентировать деятельность советских органов. Советы неиз-
менно характеризовались как полномочные органы власти, но
одновременно узаконивалась особая роль исполкомов и отде-
лов управления исполкомов в системе местного управления, а также изъятие из ведения сове- тов различных структур, которые
переподчинялись центральным ведомствам. Так, согласно дек- рету ВЦИК и СНК от 27 мая 1918 г., устанавливавшему про-
довольственную диктатуру в стране, местные продовольст-
венные органы были подчинены
непосредственно Наркомпроду,
который получал широкие права по контролю над деятельностью советов, вплоть до отмены их
решений и преследования их в судебном порядке.
Тенденции к унификации, цен-
трализации и к падению роли представительных советских ор-
ганов были вызваны не только чрезвычайными условиями граж- данской войны. Эти явления ста- ли следствием слабой организа-
ционной структуры советской системы в целом, и низкой эф-
фективности ее деятельности весной – летом 1918 г., что край-
не затрудняло для руководства РСФСР реализацию важнейших социально-экономических и во- енно-политических мероприятий в стране.
Широко распространенными явлениями оставались сепара- тизм, выборочное исполнение декретов высшей государствен- ной власти и распоряжений цен- тральных органов, отсутствие налаженного делопроизводства, калейдоскопичная смена руково- дящих советских кадров, много- численные злоупотребления вла- стью со стороны советских ра- ботников, пестрый социальный состав советов, часть из которых
включала в свой состав не только зажиточные слои деревни («кула- ков»), но и так называемых «бывших» (жандармов, предпри- нимателей, священников и др.). Под давлением интересов и на- строений крестьян, одни советы саботировали идущие «сверху» директивы, другие открыто заяв- ляли о неприемлемости прово- димого большевиками курса,
особенно в сфере снабжения населения продовольствием, и даже принимали активное уча-
стие в рабочих и крестьянских восстаниях против «комиссаро- державия». Те советы, которые
не отражали господствовавших среди местного населения на- строений, либо существовали замкнуто, не пользуясь авторите- том и не имея влияния на массы, либо становились объектом кри- тики, вооруженного нападения и разгона со стороны повстанче- ских отрядов.
Альтернативные органы власти и управления
(конец 1917–1920 гг.)
Под «альтернативными» под- разумеваются органы (револю- ционные комитеты (ревкомы),
комитеты бедноты (комбеды) и местные организации РКП(б)), осуществлявшие властные пол- номочия на определенной терри- тории, подконтрольной больше- викам (или той территории, на
которой шла активная борьба за установление такого контроля), но не предусмотренные Консти- туцией РСФСР.
Открытое противодействие советских органов директивам СНК и ЦК РКП(б), а также неспо- собность местных советов спра-
виться с нараставшим народным движением при ограниченности возможностей политического центра использовать как право- вые, так и репрессивные меха- низмы, усиливало стремление
руководства страны выстраивать альтернативные советам власт- ные структуры, призванные вос- полнять неэффективность совет- ских органов.
Эти чрезвычайные органы вла- сти, часто рассматриваемые как проводники большевистской дик- татуры в городе и в деревне, в
действительности такой роли не сыграли. Прежде всего, они
сформировались далеко не во всех местностях, к тому же их
социальный состав нередко был далек от классовых принципов «диктатуры пролетариата». Это хорошо видно на примере ком- бедов, объединявших времена- ми, как это ни парадоксально, все слои сельского общества. Можно считать, что на какое-то время ревкомы и комбеды ста-
новились фактически органами власти на местах. Но это про- должалось недолго. Несмотря на то, что в ряде случаев чрезвы- чайным органам удавалось по- давлять мятежи, с оружием в руках принуждать крестьян к сда- че хлеба и т. п., в большинстве своем, их деятельность имела негативные последствия. Чрез-
вычайные органы не только не укрепляли большевистский ре- жим, но, напротив, разрушали его и без того слабые организа- ционные основы (например, пу-
тем произвольно накладываемых «контрибуций», разгона «кулац- ких» советов, вмешательства ревкомов в работу предприятий, профсоюзов и пр.), а также спо-
собствовали росту в обществе антибольшевистских настроений
ивыступлений. Дестабилизирующая деятель-
ность большинства чрезвычайных органов, значительно более сла-
бая по сравнению с советами
И. Тропов. Эволюция местных органов государственной власти в России (1917–1929 гг.) |
69 |
подконтрольность |
их вышестоя- |
Единственно |
возможным |
для |
отдела в структуре губкома. Вме- |
|||
щим инстанциям |
делали весьма |
большевиков |
вариантом |
было |
сте с тем, существовала нере- |
|||
актуальной задачу их «мягкой» |
выстраивание |
новой – |
партий- |
шенность и даже отсутствие |
||||
ликвидации. На освобожденных от |
ной – вертикали власти, призван- |
сколько-нибудь четкой артикуля- |
||||||
белогвардейцев |
территориях за- |
ной осуществлять контроль |
над |
ции по целому ряду вопросов (по |
||||
дачи ревкомов считались исчер- |
советами. |
Наиболее |
отчетливо |
учету и распределению кадров на |
||||
панными после |
|
формирования |
тенденции |
к этому проявлялись |
губернском и нижестоящих уров- |
|||
(или возобновления деятельно- |
на губернском уровне: в 1920 г. |
нях, по работе в деревне, о взаи- |
||||||
сти) советских органов. Комбеды |
наметилась |
унификация структу- |
моотношениях партии и советов), |
|||||
в конце 1918 г. были фактически |
ры губкомов, более четко были |
что было связано как с особенно- |
||||||
слиты с советами, что должно |
определены основные |
направле- |
стями начального этапа выстраи- |
|||||
было, по замыслу большевиков, |
ния деятельности партийного ап- |
вания системы партийного управ- |
||||||
способствовать |
очищению сове- |
парата, функции основных отде- |
ления, так и с чрезвычайными |
|||||
тов от «классово чуждых», «экс- |
лов, закреплена ведущая роль |
условиями гражданской войны и |
||||||
плуататорских» элементов. |
организационно-инструкторского |
интервенции. |
ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В 1920-Е ГГ.
Обстановка в РСФСР и состояние
местных органов власти в начале 20-х гг.
Среди председателей волост- ных и сельских советов преобла-
дали зажиточные крестьяне в возрасте от 30 до 50 лет, пре- имущественно беспартийные, с низким уровнем образования. На
уездном и губернском уровнях доля рабочих, членов партии и
количества образованных людей в советах была значительно вы- ше. Так, на губернских съездах советов и в губисполкомах на- считывалось от 2/3 коммунистов
ибольше.
Вначале 20-х гг. наблюдалось
сокращение численности РКП(б) – к весне 1922 г. более, чем на 200 тыс. чел., или на 27,3% по сравнению с весной 1921 г. Кроме того, к середине 1921 г. произошло резкое со- кращение удельного веса рабо- чих в рядах РКП(б) по сравнению с 1917 г. (с 60,2% до 40%). В
трудовых коллективах многих предприятий в регионах страны доля коммунистов была едва за- метной (около 2%). Качествен-
ный анализ состава партийных работников показал, что в 1921– 1922 гг. в партийном аппарате
состояли коммунисты в возрасте преимущественно до 30 лет, вступившие в партию в 1918– 1921 гг., обладавшие низшим уровнем образования.
Партийные организации и со- веты работали слабо, с много- численными нарушениями, их
авторитет в глазах населения в начале 20-х гг. был невысоким. Функционирование местных со- ветских и партийных органов ос-
ложнялось наличием пробелов в организационной и информаци-
онной связи с вышестоящими инстанциями.
Позиция высшей государст-
венной власти в отношении оценки состояния власти на мес- тах носила противоречивый ха- рактер. С одной стороны, при- знавалось некоторое структурно-
функциональное несовершенство местной власти, намечались ша- ги по ее перестройке. Это, в ча- стности, нашло выражение в февральских (1921 г.) постанов-
лениях ВЦИК о восстановлении (или создании) городских сове- тов в уездных городах, о созыве
съездов советов в установленные сроки и пр. С другой стороны, В. И. Лениным официально при-
знавалась нежелательность и невозможность структурной пе- рестройки системы местных ор- ганов власти в РСФСР в «пере- ходный период» от войны к миру, от политики «военного комму- низма» к нэпу. Эта двойственная позиция высшей государствен-
ной власти являлась отражением противоречий политического со-
стояния общества в начале 20-х гг. и, в целом, свидетельст- вовала об известной неопреде-
ленности внутриполитического курса дальнейшего «государст- венного строительства».
Предпринимаемые «центром»
меры оперативного воздействия на расширявшийся идейный и организационный кризис мест- ной власти путем чисток и пере- бросок кадров вызывали недо- вольство на местах, среди ответ- ственных работников, заинтере-
сованных в обеспечении более четкой и планомерной управлен- ческой деятельности.
Политика РКП(б)
по организационному укреплению и «оживлению»
советов в 1922–1925 гг. и ее итоги
Оказавшись в начальный пе- риод нэпа перед реальной угро- зой потери власти, руководство РКП(б) и Советского государства предприняло меры по более чет-
кому правовому обеспечению деятельности местных советов. Законодательные акты 1922 и 1924 гг., сохраняя высокую сте- пень преемственности с законо-
дательством предшествовавшего периода, были нацелены на то, чтобы, во-первых, воссоздать
нарушенную в ходе гражданской войны систему советов, как со- подчиненных органов государст- венной власти, во-вторых, укруп- нить сельсоветы и волисполко- мы, в-третьих, стабилизировать
состав депутатского корпуса и исполнительных органов путем увеличения сроков полномочий и, в-четвертых, уменьшить зави-
симость волостных и сельских советов от «сельских обществ», переведя советы на госбюджет- ное финансирование. Законода- тельство в области «советского строительства» было противоре- чивым: при достаточно четкой
регламентации губернского и уездного уровня советского управления, структура и функции низовых (волостных и сельских)
органов оказывались юридически наименее подробно и четко за- фиксированными, совершенно
отсутствовало закрепление прав советов.
Провозглашенная осенью 1924 г. политика «Лицом к де- ревне!» была неоднозначно вос- принята членами РКП(б) и бес- партийными на местах. Партор-
ганизации зачастую не понимали смысла уступок и заигрывания с крестьянством, не имели опыта и желания вести трудную и непри-
70 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹1/2012 ИЗ ИСТОРИИ РОССИИ |
вычную для многих политическую работу, связанную с учетом ин- тересов различных групп избира- телей. Быстро выяснилось, что «оживление» советов не прино-
сит ощутимых результатов для коммунистов, численность кото- рых в советах к 1925 г. даже за-
метно сократилась по сравнению с 1924 г. в 2–2,5 раза. Кроме того, политика «оживления» со-
ветов привела к известному «оживлению» и самого населе- ния: увеличилось количество за- явлений с просьбами от «лишен- цев» о восстановлении в избира- тельных правах, усилились про-
тесты против навязываемых «сверху» кандидатов и т. п.
Советы, партийные организации и сельские сходы в системе местного управления во второй половине 1920-х гг.
Усиление в ходе «оживления»
советов политической активности населения, нарастание недо-
вольства со стороны местных партийцев привели к серьезной корректировке внутриполитиче- ского курса. С лета 1926 г. под
предлогом борьбы против роста «буржуазных элементов» вновь было увеличено число граждан, лишенных избирательных прав.
Во второй половине 1920-х гг.
на уровне губерний и уездов (краев, областей, районов) про-
исходило становление советско- партийной системы, основанной на взаимодополняющем принци- пе сочетания функций двух ука- занных структур. Ее формирова-
ние во многом было связано с появлением в 1925 г. списка но- менклатуры выборных должно- стей, который не только ликви- дировал закрепленные в Консти-
туции принципы формирования органов власти в СССР, но и способствовал созданию универ-
сального инструмента учета и распределения ответственных работников различного уровня управления, что, в свою очередь, благоприятствовало организаци- онно-кадровому сближению пар- тийных и советских органов.
В эти же годы руководство
СССР, учитывая экономические потребности страны, а также опасаясь местнических тенден- ций и формирования неподкон- трольных региональных элит, ускорило «районирование» тер- ритории РСФСР. В результате не только изменилось администра- тивно-территориальное устрой- ство (вместо 56 губерний к 1929 г. образовалось 13 краев и областей), но и упростились пар-
тийная и советская структуры управления. Их формирование завершилось «генеральной чист- кой» партии в 1929 г. и массовы- ми перемещениями ответствен- ных работников. Целью данной кампании было обеспечение аб-
солютной лояльности местных партийных и советских руководи- телей, а также разрушение, либо недопущение клановости регио- нальной партийно-советской элиты.
В отличие от регионального уровня, структура низового «эта- жа» управления была более сложной. Во второй половине 20-х гг. на местах сформирова- лась специфическая модель ор- ганизации власти, базировав- шаяся на распределении полно- мочий между сельскими схода- ми, советами и партячейками. При доминирующей роли сходов,
в целом взаимоотношения этих структур строились на принципах взаимодополняющего распреде- ления функций: партийные орга-
ны ведали общеполитическими вопросами и агитационно- пропагандистскими мероприя- тиями, советские – обеспечивали привлечение населения к реали- зации партийно-государственной политики, а сельские сходы «за- ведовали» практически всеми во- просами повседневной хозяйст- венной, социальной и культурно- бытовой жизни. Данная система
местных органов власти имела под собой как формально- правовые, так и традиционные основы, опиралась в своем функ- ционировании на взаимную заин-
тересованность составлявших ее структур, т. е. в целом отличалась сбалансированностью.
ВЫВОДЫ И ОБОБЩЕНИЯ
Эволюция системы местных органов государственной власти в России в 1917–1929 гг. имела сложный и противоречивый ха- рактер. Отправной точкой про- цесса кардинальной трансфор-
мации данной системы стали события Февральской революции 1917 г., приведшие к довольно быстрой ликвидации админист- ративного аппарата царской Рос- сии – от губернских центров до волостей и сел. Судьба этого аппарата была окончательно ре- шена в ходе широко развернув- шегося на местах в конце февра- ля – начале марта 1917 г. народ- ного движения за создание но- вой власти, построенной на вы- борных началах.
Официальными представите-
лями Временного правительства на местах в начале марта 1917 г.
были объявлены председатели губернских и уездных управ, ста-
новившиеся правительственными
комиссарами. Их служебная дея- тельность с самого начала раз-
ворачивалась в крайне сложной политической обстановке. Среди факторов, обусловивших низкую эффективность их деятельности, следует выделить слабое руко-
водство ими и медлительность со стороны Временного прави- тельства в разработке норматив- но-правовых актов; реорганиза- ции, связанные со стремлением местного населения и общест-
венных организаций заменить назначаемых «сверху» комисса- ров выборными лицами, отсутст-
вие в распоряжении комиссаров достаточных финансовых, воен- ных и иных ресурсов для управ- ленческой деятельности в усло- виях нараставшего экономиче- ского кризиса и роста социаль- но-политической напряженности в обществе.
Помимо комиссаров Времен- ного правительства, на местах
действовали общественные ис- полнительные комитеты (ОИК), воплощавшие собой идею «на- родного фронта», демократиче- ски сформированные и претен- довавшие на осуществление вла- сти на местах до созыва Учреди- тельного собрания. В ОИК широ-
ко были представлены гласные земств и (или) городских дум, и представители различных обще- ственных организаций, в том числе, советов. Причины сбли- жения «цензовых» и «советских» структур были различными. Ус-
пешное функционирование земств и городских дум, решение
ими сложного комплекса задач (продовольственное обеспечение населения, поддержание внут- реннего порядка и др.) могло
быть обеспечено лишь при опоре на советы, представлявшие ши- рокие слои трудящегося населе- ния. Для самих советов сотруд-
ничество с городскими думами и
И. Тропов. Эволюция местных органов государственной власти в России (1917–1929 гг.) |
71 |
земствами позволяло решить ряд организационных и финансовых вопросов, а также осуществлять контроль над «буржуазной» вла- стью.
Внутри новой системы власти в период до октября 1917 г. обо- значился ряд противоречий: ме- жду демократическими и цензо- во-демократическими органами, объединенными в «народный фронт», с одной стороны, и пра- вительственной властью – с дру- гой, а также между различными структурами внутри цензово- демократической коалиции.
Весной–летом 1917 г. ОИК по- степенно утрачивали свои пози- ции, в связи со стремлением Временного правительства пре- доставить им лишь «силу обще- ственного мнения» и роль про- водников правительственной по- литики, а также в связи с отсут- ствием законодательного обес- печения их деятельности и про- исходившим в обществе размы- ванием центристского лагеря. Это обусловило нарастание дис- функциональности ОИК. Исклю- чение составляли лишь волост- ные комитеты, формально обя- занные действовать под контро- лем уездного комиссара, но фак- тически являвшиеся выразителя-
ми интересов и устремлений крестьян в их борьбе за решение земельного вопроса. Одновре- менно с ослаблением общест- венных исполнительных комите- тов происходило усиление в ме- стном управлении роли земско-
городских органов и советов при одновременно наметившемся размежевании этих структур.
К осени 1917 г. в функциони-
ровании системы местной власти со всей силой проявился взаи- моблокирующий характер взаи- модействий отдельных состав- лявших ее частей. Это означает,
что повседневная деятельность и, тем более, развитие деятель- ности отдельной властной струк- туры, входило в непримиримые
противоречия с деятельностью других структур, вызывая их про- тиводействие. Дезинтеграция, несогласованность и взаимобло-
кирующий характер действий местной власти при наличии ши- рокого недовольства ею со сто- роны населения означали кри- зисное состояние данной систе- мы.
Переходный период с осени 1917 до весны 1918 гг. ознаме-
новался существованием земско- советской системы управления, однако принципиальные разли- чия в структуре, формировании, функциональной направленности, политической ориентации зем- ско-городских и советских орга- нов, а также борьба между аппа-
ратами НКВД и Комиссариата по местному самоуправлению при- вели к полной ликвидации орга- нов земского и городского само- управления на территориях, кон- тролируемых большевиками.
Для периода гражданской войны и «военного коммунизма»
была характерной практически полная и повсеместная дезинте-
грация системы местных органов власти, до некоторой степени
компенсируемая сохранением в деревне общинных традиций и, с другой стороны, ставкой боль- шевиков на использование вне- конституционных, чрезвычайных
органов и репрессивных методов управления. Вместо укрепления режима, чрезвычайные органы лишь разрушали его слабые ор- ганизационные основы, стимули-
ровали рост антибольшевистских настроений и вооруженных вы- ступлений. Такой характер дея-
тельности местных чрезвычайных органов привел политическое руководство страны к необходи- мости их постепенного упразд- нения.
Несомненно, большевикам в 1918–1920 гг. удалось преодо- леть кризис взаимоблокирующе-
го состояния системы местной власти, однако достигнуто это
было за счет разрушения основ этой системы. Создать же на ее месте новую систему, базой ко- торой стали бы советы, удалось лишь формально. Советы и аль-
тернативные им органы власти (ревкомы, комбеды и партийные органы) находились в состоянии
структурной несогласованности и «параллелизма» управленческой деятельности, усиленной чрезвы-
чайными условиями гражданской войны, интервенции и «военного коммунизма». По мере ликвида- ции основных очагов граждан- ской войны система местных ор-
ганов власти вновь оказалась «заблокированной», поскольку наиболее значимые ее меро- приятия (разверстки, мобилиза- ции и пр.) наталкивались на са-
ботаж ее отдельных внутренних структур, прежде всего, части советских органов, и на откры-
тое, в том числе, вооруженное, сопротивление со стороны наи-
более активных групп местных жителей, прежде всего, крестьян.
В 1921–1925 гг. политическое
руководство страны предприняло масштабную попытку создания устойчивых и эффективно дейст- вовавших советов, выполнявших значительную часть администра- тивно-хозяйственных функций при идейно-политическом кон- троле со стороны РКП(б). Курс на «оживление» советской работы разворачивался сразу в несколь- ких взаимосвязанных направле- ниях: изменялись нормативно-
правовые основы деятельности системы советского управления, происходил поиск путей органи-
зационного укрепления местных советов (сперва на началах ук- рупнения волисполкомов и сель- советов, а затем их разукрупне- ния), уточнялись полномочия со- ветских органов, менялось их финансово-экономическое поло- жение (введение волостного бюджета), расширялись органи- зационные возможности для во-
влечения трудового населения (рабочих и крестьян, как мужчин, так и женщин) в советскую рабо- ту на местах (создание секций,
организация выездных заседаний волисполкомов и т. д.), снижался
административный нажим в ходе избирательных кампаний.
«Оживление» советов не при- вело к повышению эффективно- сти их функционирования. Это
было связано с совокупностью факторов. Законодательные ини- циативы власти оказались проти- воречивыми: с одной стороны, согласно положениям 1922 и 1924 гг. функции низовых – сель- ских и волостных – советов были значительно расширены, но с другой – структура советов оста- валась практически неизменной; не были закреплены права сове- тов. Правовые основы устройства
местных советских органов были недостаточными с точки зрения реализации возложенных на них управленческих функций. Бес-
партийные граждане оставались во многом пассивными в ходе выборов, не испытывали интере-
са к повседневной деятельности советов. Доля коммунистов в ме- стных советах оставалась невысо- кой; при этом, всё же, увеличи- лось число заявлений с просьба- ми от «лишенцев» о восстановле- нии в избирательных правах, на-
72 |
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО N¹1/2012 ИЗ ИСТОРИИ РОССИИ |
селение зачастую «проваливало» списки навязываемых «сверху» кандидатов. Советскую работу на местах не удавалось «оживить» во многом и потому, что вопреки официальным заявлениям, сове- там отводилась роль низовой ин- станции, выполнявшей решения высших партийно-государствен- ных структур. Такие советы не пользовались пониманием и ува- жением со стороны крестьян. Негативные последствия для ак- тивизации сельских структур го- сударственного управления име- ло также их сближение, согласно Положению 1924 г., со «сходка- ми» местного населения, т. е., фактически, с традиционным сельским сходом. Благодаря та-
кому решению сельсоветы еще больше утрачивали свою само- стоятельность в качестве управ- ленческих структур, становясь
зачастую лишь исполнителями воли сельских сходов.
Предпринятые во второй по- ловине 20-х гг. попытки руково-
дства СССР улучшить состояние и функционирование местных органов базировались, во- первых, на количественном уве- личении и качественном улучше- нии рядов ВКП(б), во-вторых, на
усилении партийного контроля над избирательным процессом,
над составом и деятельностью советских органов, в-третьих, на выведении советов из-под влия- ния «крестьянского общества» и, наконец, в четвертых, на привле-
чении беспартийных к советской работе.
Закрепление во второй поло- вине 20-х гг. номенклатурного
принципа учета и распределения кадров ответственных работни- ков, расширение практики «вы- движенчества» и проведение по- литики «районирования» терри- тории РСФСР позволили обеспе- чить продвижение на ответствен-
ные должности в политической и хозяйственной сферах работни- ков, лояльных сталинскому большинству в Политбюро ЦК,
усилить контроль Политбюро над процессом формирования и дея- тельности краевых, областных и окружных партийных органов, а последних – над органами совет- ского управления. Вместе с тем, условия функционирования низо- вого (сельского и волостного, затем – районного) уровня во
второй половине 1920-х гг. прак- тически не изменились. Совет- скую работу по-прежнему осуще- ствляли, преимущественно,
председатель сельсовета или секретарь, существовавшие на мизерное жалование, часто тяго- тившиеся своими обязанностя- ми, не умевшие наладить дело- производство и буквально «то- нувшие» в море поступавших «сверху» инструкций и директив.
Партийные органы на местах также оставались численно не- большими и организационно не- устойчивыми. Хотя в ряде случа-
ев деревенские коммунисты вели активную работу по проведению различных (напр., продналого- вых) кампаний, в целом их авто-
ритет среди крестьян оставался невысоким. Ситуация усугубля- лась в тех случаях, когда «ответ- ственные работники» допускали различные должностные престу-
пления или совершали иные «предосудительные» поступки (грубость, пьянство и пр.). Ос-
новные вопросы деревенского «мира» продолжали решать кре- стьянские сходы, выступавшие как традиционные и неформаль- ные структуры местного само- управления.
Законодатель осознавал необ-
ходимость усиления партийных и советских структур в противовес традиционалистским, особенно в
связи с развертыванием в конце 1920-х гг. политики индустриали- зации и коллективизации. Однако принятые в 1927–1928 гг. законы, формально нацеленные на уси-
ление советского контроля над деятельностью сельских сходов,
были восприняты на местах как акты, узаконивавшие традицион- ные органы крестьянского само- управления.
В конце 20-х гг. на местах
сложилась весьма своеобразная модель организации власти,
едиными элементами которой выступали советы, ячейки (коми- теты) ВКП(б) и сельские сходы.
Последние выступали в качестве основных центров организации местной жизни, компенсировав- ших недостатки и слабости пар- тийного и советского управле- ния. В то же самое время акти- визировавшие свою деятель-
ность сельские сходы нуждались в определенной политической, организационной поддержке и,
наконец, в «канцелярском» оформлении принятых ими ре- шений. Это благоприятствовало
оформлению построенной на принципах взаимодополнения системы местных органов вла- сти, сочетавшей в себе классово- политические и общинные (граж- данские) институты.
Система местной власти, ос- нованная на взаимодополняю-
щем характере взаимодействия входивших в нее структурных элементов при доминирующей роли сельских сходов, позволяет говорить об отсутствии выражен- ного «диктата партии». Более того, консолидированная на базе традиционных ценностей, норм и
структур система местного управления оказывалась серьез-
ной помехой на пути ультралевой политики сталинского руково- дства, провозглашенной в нояб- ре 1929 г. и предусматривавшей, среди прочего, новый социаль- ный раскол деревни.
Таким образом, исследование показало, что главной объектив-
ной причиной происходивших в 1917–1929 гг. изменений в сис- теме местных органов государ- ственной власти была потреб- ность преодолеть взаимоблоки- рующий характер взаимодейст-
вий различных элементов данной системы, обеспечить ее эффек- тивное функционирование в це-
лях наиболее полной реализации стоявших перед государством и обществом задач. На эволюцию
местных органов власти влияли также и субъективные факторы –
специфика внутриполитической ситуации в стране в различные исторические периоды, направ-
ленность и масштаб народного движения в разных регионах страны, уровень правового обес- печения функционирования ме-
стных органов государственной власти, характер взаимоотноше-
ний между местными органами власти и населением, централь- ной и местной властью.
Системе местных органов го- сударственной власти в 1917– 1920-х гг. были присущи черты переходности, обусловленные сочетанием задаваемых госу-
дарством форм и методов ее функционирования и возрас- тавшим влиянием традицион- ных структур местного само- управления.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
И. Тропов. Эволюция местных органов государственной власти в России (1917–1929 гг.) |
73 |
|
|
|
|
|
|