учебный год 2023 / ТГП2

ослаблен. Люди начинали все смелее и увереннее высказывать свои личные суждения по проблемам общественной жизни, и эти первые ростки общественного мнения явились одним из признаков будущего распада тоталитарного общества.

За годы перестройки наше общество очень быстро прошло путь от приказного единомыслия через так называемые гласность и плюрализм мнений к реальному политическому плюрализму и свободе слова. За этот период сложилось и независимое в своих оценках и суждениях общественное мнение. Однако можем ли мы говорить о том, что наше общественное мнение стало уже вполне сформировавшимся и полноценным институтом гражданского общества?

Для ответа на этот вопрос вспомним краткую, но весьма насыщенную историю становления и развития общественного мнения в посттоталитарной России. Ее отсчет надо начинать с 1988 г., когда устами Генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева был провозглашен курс на гласность и плюрализм мнений. В марте 1989 г. в стране прошли первые альтернативные выборы Съезда народных депутатов СССР, давшие мощный импульс формированию нового общественного самосознания. В этот период общественное мнение становится не только очень заметным фактором социальнополитической жизни страны, но нередко и основным двигателем проводимых преобразований. Для общества, находившегося на начальной стадии перехода от тоталитарного состояния к гражданскому обществу, такая роль общественного мнения, очевидно, является закономерной.

1 См.: Сафаров Р. А. Политический статус общественного мнения. С. 16.

Глава 3. Общественное мнение и право

773

Дело в том, что в условиях развитой демократии, при стабильной социальнополитической ситуации роль и значение общественного мнения четко ограничены и сбалансированы сильной и авторитетной представительной властью. Общественное мнение выступает там как один из многих институтов гражданского общества, и его воздействие на государственную деятельность осуществляется в общем контексте влияния гражданского общества, и всех его институтов на государство не напрямую, а во многом опосредованно, через различные формы прямой и представительной демократии. Причем посредниками между обществом и государством, выразителями и защитниками общественного мнения выступают там политические партии и иные общественные объединения политического характера.

В нашей же ситуации, когда единовластие КПСС еще не было подорвано, представительные органы не были сформированы на основе достаточно свободного волеизъявления избирателей, общество относилось к ним с заметной долей недоверия (ведь после выборов 1989 г. настойчиво звучали призывы к перевыборам по партийным спискам) и т. д., общественное мнение нередко пыталось непосредственно осуществлять не свойственные ему функции института прямой демократии. Это происходило потому, что в тот период демократический потенциал общества был выше, чем у представительных структур. Вышедшие на улицу массы оказались непосредственно вовлечены в активную политическую деятельность, и общество стремилось выражать свое мнение напрямую, в митинговой форме, осуществляя таким образом прямое давление на государственные органы.

Заметным этапом на пути становления и развития нашего общественного мнения стало введение в 1993 г. новой избирательной системы, ориентированной на парламентский тип представительной власти. Формирование федерального органа представительной власти

на основе пропорционально-мажоритарной системы (когда одна половина депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам, а другую составляют депутаты, выступившие в своем личном качестве и получившие большинство голосов в своем избирательном округе) явилось мощным стимулом для развития политических партий и движений, в значительной мере взявших на себя функцию по выражению общественного мнения и доведению позиций общества до органов государственной власти. С этого периода наблюдается заметное затухание политической активности самого общества и снижение роли общественного мнения как самостоятельного фактора политической жизни.

774 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

Внастоящее время ситуация с общественным мнением внешне выглядит вполне благополучно. Общественное мнение заняло подобающую его природе нишу в социальной жизни и уже не претендует на роль института прямой демократии. При этом люди смело высказываются по самым острым и злободневным проблемам, проводятся многочисленные опросы общественного мнения, результаты которых публикуются в печати и транслируются по электронным средствам массовой информации. Политические партии все активнее выступают в роли выразителей мнений различных социальных слоев, все более заметное влияние на принятие законодательных решений оказывают партийные парламентские фракции.

Вцелом уже можно сказать, что современное российское общественное мнение представляет собой институт формирующегося гражданского общества. Неразвитость этого института обусловлена уже тем, что гражданское общество в стране находится в стадии становления, процесс отделения власти и собственности далек от своего завершения, отсутствует средний класс, позиция которого в развитых демократиях составляет основу общественного мнения, и т. д. Все это заметно сказывается на характере и уровне развитости общественного мнения.

Качество нашего общественного мнения (в силу очень небольшого по историческим меркам опыта его функционирования) во многих отношениях оставляет желать лучшего: оно отличается большой подверженностью манипулированию, готовностью впадать в крайности, низкой способностью к поиску компромиссов, маргинальностью оценок и суждений. Кроме того (и это, пожалуй, главное), в результате шоковых реформ 1992 г. и последующих преобразований в экономической сфере общественное мнение оказалось расколотым на приверженцев принципиально различных взглядов на пути, цели и средства реформирования общественных отношений. Это уже не прежнее достаточно монолитное общественное мнение, сплотившееся в борьбе против всевластия КПСС. Раскол существенно ослабил позиции общественного мнения в его взаимоотношениях с органами власти. Общественное мнение перестает быть сколько-нибудь влиятельным фактором социально-политической жизни. И даже в периоды избирательных кампаний по выборам в органы государственной власти российское общественное мнение не осуществляет роль авторитетного критика злоупотреблений со стороны участвующих в выборах политических сил, которую весьма эффективно выполняет общественное мнение в развитых демократических странах.

Глава 3. Общественное мнение и право 775

В последнее время власть все в меньшей мере считается с общественным мнением. Ярким свидетельством безразличия органов власти к общественному мнению является то обстоятельство, что многочисленные политические и финансовые скандалы последних лет, которые в странах с развитым и сильным общественным мнением привели бы к крушению не одной политической карьеры, обычно очень мало отражаются на судьбе

лиц, дискредитированных в глазах общественного мнения.

Очевидно, что качественное состояние общественного мнения и перспективы его утверждения и функционирования как полноценного социального института во многом будут зависеть от общего хода преобразований в стране, от успехов на пути к гражданскому обществу и правовому государству.

§ 3. Общественное мнение как объект правового регулирования

Процесс становления и функционирования российского общественного мнения в качестве самостоятельного социального института нуждается в адекватном правовом оформлении. Ведь в современном правовом государстве все основные институты гражданского общества подлежат законодательной регламентации. К настоящему времени в России сложилось уже достаточно развитое правовое регулирование процессов формирования и функционирования общественного мнения. Оно осуществляется посредством соответствующих норм Конституции РФ и федеральных законов, направленных на обеспечение конституционно-правовых гарантий свободы мысли и слова, свободы совести, свободы получения, производства и распространения информации, права проводить собрания, митинги, шествия и пикетирования, права направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и т. д.

Особое место в этом ряду занимают нормы избирательного законодательства, регламентирующие процедуру обнародования опросов, связанных с выборами и референдумами. Это норма закона о трехдневном моратории на опубликование в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с выборами и референдумом, и норма, закрепляющая требование о том, что при публикации результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами или референдумом, средства массовой

776 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

информации обязаны указать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности1.

Принятый в российском законодательстве подход, в соответствии с которым правовое регулирование распространяется лишь на процедуру обнародования опросов, связанных с выборами или референдумами, в целом соответствует сложившейся мировой практике. В ряде стран специальное правовое регулирование этой области отношений ограничивается введением запретов на опубликование результатов опросов общественного мнения за несколько дней до выборов и референдумов. Что же касается процедуры опубликования и распространения результатов опросов, то она по общему правилу регламентирована не правовыми нормами, а достаточно жесткими деловыми обыкновениями, сложившимися в этой сфере социальной и профессиональной деятельности за длительную, более чем полувековую, историю опросов общественного мнения в развитых западных странах. В соответствии с этими фактически сложившимися нормами-обыкновениями процедура обнародования результатов социологических исследований общественного мнения регламентирована таким образом, что всякую публикацию или иную форму придания гласности результатов опроса в обязательном порядке предваряют описание методов его проведения, сообщение об объеме выборки, размере возможной ошибки и т. д.

То обстоятельство, что российский подход к рассматриваемой проблеме в общем и целом укладывается в мировую законодательную практику, отнюдь не свидетельствует об

общества.

В России подобных исследований не проводилось. Конечно, крупные имиджмейкерские фирмы, работая на клиентов, отслеживают действие и такого фактора, как обнародование! соответствующих рейтингов (причем, что естественно допус-i тить, не только отслеживают, но и используют обнародование рейтинга в качестве инструмента манипулирования мае-; совым сознанием). Но эта информация носит еще более закрытый характер, чем так называемые ДСП (исследования "для" служебного пользования") времен застоя. Предметом же открытого научного исследования эта проблематика пока не стала. Некоторое представление о проблеме дают опросы населения о степени его доверия тем данным об общественном мнении, которые обнародуются через средства массовой информации. Однако между вербальными (словесными) оценками людей и их реальным поведением есть, как известно, ощутимая разница, уловить которую можно лишь с помощью сложной методологии экспериментального анализа, позволяющей вычленять влияние на реальное поведение такого фактора, как знание информации о состоянии общественного мнения по соответствующему вопросу. Отечественной социологии права еще предстоит работа в этом направлении.

Если верна точка зрения тех ученых, которые считают, что обнародование данных о состоянии общественного мнения оказывает влияние на массовое сознание, а через него и на формирование политической воли общества (а такая позиция представляется достаточно убедительной), то применительно к России это серьезная предпосылка для введения специального правового регулирования в данной сфере, распространяющегося на все опросы общественного мнения по актуальным проблемам общественной жизни, а не только на опросы, связанные с выборами и референдумами.

Во-первых, в нашей стране эффект ориентации массового сознания на позицию большинства скорее всего усиливается наличием традиционных коллективистских установок и характерным для посттоталитаризма недостаточным уважением и доверием индивида к своей личной позиции. Искажающий эффект недостоверной информации об общественном мнении здесь будет большим. Надо учитывать и то, что наше общественное мнение в силу своей неразвитости в качестве полноценного социального института очень легко поддается манипулированию со стороны средств массовой информации, дове-

Глава 3. Общественное мнение и право 779

рие к которым, привитое в советское время, еще достаточно сильно в сознании обывателя. Поэтому в нашей ситуации особенно опасно, когда населению предлагается неверная картина состояния общественного мнения, способная исказить представления людей о существующей в обществе системе ценностей, ориентации, интересов и деформировать интеллектуальные и (что в первую очередь важно для законодателя) волевые компоненты общественного сознания.

Кроме того, известная политизированность отечественной социологии общественного мнения (в этой связи появился даже термин "война опросов") и большая степень коммерциализации деятельности опросных центров в последнее время существенно усугубляются зависимостью основных средств массовой информации от финансовой олигархии и связанных с нею политических кланов. Очевидно, что смычка политически ангажированных центров изучения общественного мнения с марионеточными средствами массовой информации весьма опасна для общества, тем более что деловые обыкновения западного образца в сфере отношений, связанных с обнародованием данных об общественном мнении, у нас еще не сложились. Но главное — это то, что российское массовое сознание сейчас находится в стадии выработки фундаментальных ценностно-

нормативных установок и недобросовестное вмешательство в этот сложный и противоречивый процесс, особенно навязывание обществу тех или иных корпоративных интересов, чревато существенными деформациями общественного и политического развития страны.

Поэтому на данном этапе было бы целесообразным принятие специального федерального закона "О порядке обнародования результатов опросов общественного мнения через средства массовой информации", действие которого распространялось бы на все опросы, имеющие социально-политическое значение. Это стало бы важной гарантией того, что результаты опросов не будут использованы в качестве средства дезинформации общества и инструмента манипулирования массовым сознанием.

§ 4. Законодатель и общественное мнение

В любом демократическом обществе законодательная деятельность осуществляется с учетом общественного мнения. Но какое именно значение должна иметь для законодателя информация о состоянии общественного мнения, какова ее роль в механизме принятия законодательных решений? В позиции науки по этому вопросу обозначились две крайности.

780

Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

Первая состоит в представлении о том, что в периоды социальной нестабильности, когда общественное мнение возбуждено и крайне неустойчиво, изучать его надо "лишь для того, чтобы учитывать как ограничивающий фактор, который надо знать, чтобы убеждать, воспитывать, избегать взрывов". В такие моменты гораздо важнее, считают сторонники данной позиции, "наличие компетентных людей, способных принимать квалифицированные решения"1. Подобный взгляд на проблему является в настоящее время довольно распространенным в среде специалистов (экспертов, советников, аналитиков), занятых интеллектуальным обслуживанием властных структур.

Но ведь мы уже имели опыт пребывания у власти "компетентных людей", занимавшихся "убеждением и воспитанием граждан", вместо того чтобы считаться с их мнениями и позициями. Сохраняя сам принцип такого подхода, мы не гарантированы от возврата прежних методов "убеждения и воспитания". Предлагаемая модель отношения органов власти к общественному мнению, по сути дела, мало чем отличается от прежней. Разница лишь в том, что если раньше общественное мнение вообще не бралось в расчет ввиду его фактического отсутствия, то сейчас нам предлагают рассматривать его в качестве ограничения, которое непросвещенное общество накладывает на деятельность властей по улучшению этого общества сверху. Вместо того чтобы познать и адекватно выразить в законе интересы и ожидания общества, их вновь хотят навязать ему извне. Но где гарантия, что и на этот раз не будет совершена ошибка? Да и будут ли реализованы такого рода решения без прежних репрессивных механизмов?

Другая точка зрения на роль и значение общественного мнения для законотворчества сводится к тому, что "надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением". Показательно, что даже такой авторитетный специалист в области социологии права, как Ж. Карбонье, недвусмысленно заявляет: "Опрос общественного мнения, проведенный в национальном масштабе, равнозначен выявлению той общей воли, которая призвана создавать закон"2.

Подобный подход, основанный на убеждении, что создающая закон общая воля напрямую выражена в общественном

1 Карцева И. Общество, лишенное мифов: Изложение содержания доклада В. Э. Шляпентоха в Институте социологии АН СССР // Социологические исследования. 1991. № 1. С. 157.

2 Карбонъе Ж. Юридическая социология. М., 1986. С. 335.

Глава 3. Общественное мнение и право 781

мнении, представляется упрощенным. И дело не только в том, что, для того чтобы увидеть общую волю за суждениями и оценками общественного мнения, нужно суметь различить истинное и ложное в общественном мнении. Ведь даже если отбросить проблему ложного в общественном мнении (к которой мы вернемся позже), то остается вопрос: на чью именно волю должен ориентироваться законодатель? Известно, что общественное мнение имеет сложную структуру. И хотя, как заметил известный польский социолог и политолог Ежи Вятр, "языковая привычка навязывает в данном случае единственное число", в обществе публично высказываются различные точки зрения, и "путем их столкновения формируется доминирующее течение общественного мнения, часто называемое попросту общественным мнением"1. Именно в этом обыденном смысле употребляются выражения типа "общественное мнение поддерживает" или "общественное мнение возражает". На самом же деле в общественном мнении помимо мнения большинства присутствует целый спектр иных, зачастую весьма значимых позиций. Поэтому вопрос следует поставить таким образом: выражает ли большинство в общественном мнении всеобщую волю, которая может стать основой нормы закона?

Анализ этой проблемы, лишь недавно ставшей для нас актуальной, имеет давнюю традицию в политической философии. Так, еще Руссо в трактате "Об общественном договоре" проводил различие между общей волей и волей всех. "Общая воля, — писал он,

— стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление... Часто существует немалое различие между волею всех и общею волею. Эта вторая блюдет только общие интересы; первая — интересы частные и представляет собой лишь сумму изъявлений воли частных лиц"2.

В переводе на современный язык "воля всех" — это сумма (точнее — набор) воль отдельных индивидов, которая в определенном смысле аналогична тому, что мы сейчас называем общественным мнением. Всеобщая же воля — это та единственная точка пересечения различных воль, находящихся в состоянии противоборства, та равнодействующая векторов направления этих воль, в которой фиксируется момент общественного согласия. Это не простая сумма воль большинства в общественном мнении, а приемлемый для всего общества баланс соотношения воль, который должен быть основой законо-

1 Вятр Е. Социология политических отношений. М., 1979. С. 395—396.

2 Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 173.

782 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

дательства. В общественном же мнении представлена не эта, говоря словами Руссо, общая воля народа, а суммарное выражение комплекса различных изменчивых суждений определенной совокупности индивидов.

В советской социологической литературе была распространена точка зрения, согласно которой "общественное мнение не является суммой индивидуальных мнений"1. При таком подходе предполагалось, что из сложения выявляемых в ходе опроса индивидуальных мнений (а именно таковой и является процедура определения общественного мнения) вырастает (не-цонятно, почему, и как) нечто качественно иное, характеризующееся большей, чем просто сумма мнений, степенью всеобщности. Именно

на этом допущении и основано представление о том, что общественное мнение непосредственно выражает ту общую волю, которая является основой всеобщего законодательства.

Ошибочность такого подхода особенно очевидна применительно к состоянию массового сознания переходного общества, когда за противоречивыми, нередко прямо противоположными суждениями общественного мнения очень трудно, а иногда и невозможно разглядеть тот момент общественного согласия, в котором может быть выявлена общая воля.

Для понимания истоков различия между общественным мнением и общей волей важно иметь в виду следующее. Законодательный орган как институт государственной жизни базируется на воле и мандате сформировавшего его народа (в лице избирательного корпуса, электората), а не на изменчивом и текучем общественном мнении. Ведь свои полномочия законодатель получает не от членов гражданского общества как частных лиц, а от граждан как политических субъектов (от избирателей, т. е. граждан, наделенных избирательным правом). И хотя общественное мнение формируется теми же людьми, они выступают здесь уже в другом качестве — не как граждане-избиратели, а как частные лица.

В свое время К. Маркс, анализируя эту проблему вслед за Гегелем, отмечал, что "раскол между политическим государством и гражданским обществом" означает вместе с тем "раздвоение человека на публичного и частного человека" — на гражданина государства и члена гражданского общества. В условиях перехода от феодализма к капитализму, когда идет процесс отделения государства от гражданского общества, человек, по оценке Маркса, ведет двойную жизнь: в государ-

1 Коробейников В. С. Пирамида мнений. М., 1981. С. 12.

Глава 3. Общественное мнение и право 783

стве (политической общности) он выступает как всеобщее, родовое существо, как "равноправный участник народного суверенитета", а в гражданском обществе "он действует как частное лицо"1.

На выборах члена законодательного органа позиция гражданина-избирателя ориентирована на всеобщие (общегосударственные) интересы и продиктована необходимостью решения общих задач государства. Институт народного представительства и процедура выборов подразумевают, что выбрать нужно тех, кто способен лучше других выразить общие интересы. Все это предопределяет более взвешенную, осторожную и, можно сказать, более скромную позицию человека как гражданина в качестве "участника народного суверенитета" по сравнению с его же позицией в качестве носителя и выразителя частного мнения.

Разницу в позициях человека как избирателя и как носителя частного мнения можно наглядно проследить из сравнения результатов различных социологических исследований. Так, если населению задается вопрос, кому они могли бы доверить защиту в законодательном корпусе своих интересов, то оказывается, что люди более всего склонны доверять представителям своей социальной группы (например, женщины считают, что их интересы лучше всего может выразить женщина, пожилые люди отдают предпочтение своим ровесникам и т. д.)2. Из этих опросов общественного мнения вырисовывается такой усредненный портрет депутата, который существенно отличается от характеристик реальных депутатов, в конечном счете избранных гражданами.

Еще более выразительно в этом отношении сравнение результатов российских

демократии законодательство"1. Прежде всего здесь трудно согласиться с такой прямой увязкой истинности и ложности суждений общественного мнения со степенью его поляризации. Ведь далекими от истины вполне могут быть суждения и монолитного по своей структуре общественного мнения. Что же касается позиции населения, которая выражена через выборы и референдумы, то это уже не общественное мнение, а общая воля, получившая государственно-правовое оформление.

И еще один аспект данного высказывания заслуживает специального критического внимания. Дело в том, что если в референдуме действительно именно большинство непосредственно принимает законодательное решение, то с выборами в представительные органы дело обстоит иначе. Технология этих выборов строится таким образом, чтобы обеспечить представительство в них интересов не только большинства, но и других слоев населения. В большей мере это обычно достигается на основе пропорциональной избирательной системы, но и мажоритарная система, как правило, не лишает меньшинство возможности иметь своих представителей в законодательном органе. Именно в силу этого законодатель и может выражать общую волю, а не только волю какой-то части общества, пусть даже и большинства. И именно поэтому трудный поиск решения проблемы на базе согласования различных социальных интересов в рамках представительного органа зачастую предпочтительнее вынесения вопроса на референдум. Не случайно, что в законодательстве ряда стран существуют ограничения на проведение референдумов в ситуациях, когда заранее ясно, что корпоративные интересы будут доминировать над общими (например, групповой интерес того или иного этноса в вопросе о границах национально-территориального образования, интересы различных слоев населения в вопросе о налогах и т. д.).

Рассмотренный выше подход, согласно которому "надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением", по сути дела, обесценивает роль и значение представительных органов. Ведь если бы общую волю можно было определять, опираясь только на знание общественного мнения, то

1 Адомайт К. Нормативная логика — теория метода — юридическая политология: Сб. статей по теории права // Общественные науки за рубежом". Сер. Государство и право. 1988. № 3. С. 10.

786 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

общество не нуждалось бы в представительных органах власти. Между тем история становления представительной демократии как раз демонстрирует жизненную необходимость представительных органов в условиях развитого, эффективно функционирующего института общественного мнения.

Итак, законодатель должен знать и учитывать общественное мнение, но отнюдь не должен непосредственно руководствоваться его суждениями как последними императивами. Какую же роль в выявлении законодателем общей воли должна играть информация о состоянии общественного мнения? Очевидно, лишь роль исходного материала, из которого законодатель делает нечто качественно иное. Представленный в общественном мнении неупорядоченный, хаотичный конгломерат мнений законодатель должен свести к такому общему знаменателю, который может быть сформулирован в виде всеобщей нормы закона. Если к данной ситуации применить известное высказывание Гегеля о том, что в общественном мнении "содержится все истинное и все ложное, но обнаружить в нем истинное — дело великого человека"1, то можно сказать, что демократически избранный законодатель должен как бы заменить собой этого великого человека и коллективными усилиями найти в общественном мнении ту истину, в которой выражена общая воля.

Разумеется, законодатель должен учитывать при этом всю разноголосицу общественного мнения, но в конечном итоге ему нужна одна позиция, которая не может быть результатом